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第6课 西方的文官制度
课标要求 素养解读
1.了解中国科举与西方近代文官制度的渊源关系。2．知道西方近代文官制度的特点。 1.通过史料探究西方文官制度产生的原因和特点，辩证地认识西方文官制度的影响，培养学生的唯物史观和史料实证等学科核心素养。2．立足于时空观念，比较西方文官制度和我国古代科举制度的异同，认识科举制度对西方文官制度的影响。
知识点　西方文官制度出现的背景
[明历史时空—记牢客观史实]
1．中古时期
(1)西欧社会管理主要依靠教士和封建领主。
(2)随着国王权力的扩大，国王往往挑选自己的亲信处理事务，并赐予他们官职。
(3)官员只为国王和权贵服务。
2．17～18世纪
(1)欧美国家逐渐建立起资本主义制度，但官员的选拔仍存在许多问题。
(2)少数人或集团掌握着官员的任免权，导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发。
3．内阁制和政党政治形成后
出现了所谓的“政党分肥制”，不但造成腐败泛滥，还严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。
[概念阐释]　政党分肥制
到了19世纪初期，英国基本形成了两党制，重要官员的任免权为议会多数党所掌握。两个政党的交替执政，经常引起政府行政人员的大批更换，新上台的执政党把官职作为战利品，“合法地”、公开地进行“肥缺分赃”，从而形成了“政党分肥制”。
4．工业革命后
(1)国家管理职能急剧扩展，亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚体系。
(2)随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。
(3)向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。
[研史料实证—探究历史本质]
情境探究　英国文官制度建立的背景　
史料　到18世纪末，英国官吏任用仍主要采用恩赐制、政党分肥制等。19世纪，大批有关中国科举制度的著作在英国问世。1835年，一位英国人撰文评价东印度公司采用公开考试竞争原则选拔文职人员时说：“这种中国人的发明创造在印度的充分发展，预示着或许将来有一天，它会像火药和印刷术一样，在国家制度中，引起另一次伟大变革。”1836年，英国观察家默德赫斯特在著述中说：“假如我们的文职官员和副职官员在得到委任之前，能够采取某种三级考试的选拔，那么他们就不会经常出错了。”
——摘编自马桦《英国文官考试制度研究》等
[问题]　 根据史料，概括英国文官制度建立的背景。
[提示]　旧的选官制度(恩赐制和政党分肥制)导致政治腐败和效率低下；中国科举制度的影响；东印度公司公开考试竞争原则的影响。
[通历史解释—形成正确认识]
推动近代英国文官制度确立的原因
(1)中国科举制度的影响：近代以来，关于中国选官制度的书籍大量传入欧洲，法国启蒙思想家伏尔泰大力推崇科举制，这为英国创立文官制度提供了借鉴。
(2)工业革命的完成：工业革命后，英国的生产力水平大大提高，资产阶级从功利主义原则出发，要求政府尽可能地提高管理效率，削减不必要的行政开支，这成为推动文官制度改革的巨大原动力。
(3)政府管理职能扩大：随着工业化的发展，政府管理职能急剧扩展，管理的事务也越来越复杂，机构设置不断增加，文官队伍迅速膨胀，亟须建立有能力、能迅速处理日常事务的职业官僚体系，从而推动了政府改革文官选拔的范围和形式。
(4)政党分肥制的弊端：内阁制和政党政治形成后，出现了所谓的“政党分肥制”，“政党分肥制”容易引发党内矛盾，造成腐败泛滥，严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率，引发社会的不满。
(5)社会组织的改革经验：1702年，英国剑桥大学三一学院首次使用试卷对学生进行考试。1853年，英国东印度公司在职员任用方面也采用书面考试的方法。
[针对训练]
1．英国是世界上最早实行文官制度的国家之一。19世纪30年代，英国政府对文官制度进行了重大改革，推动英国文官制度改革的根本原因是(　　)
A．工业革命推动政治领域的变革
B．两党轮流执政，官员变动频繁的影响
C．文官制度导致卖官鬻爵之事频发
D．文官队伍的急剧膨胀，行政效率低下
解析：选A　19世纪50年代，英国完成了工业革命，在这种形势下，工业资产阶级迫切要求建立一个廉政政府，它既能大大提高行政效率，又能节约开支，以利于把更多的资金用来发展经济。然而当时政府的文官体制，远不能适应新形势的需要，因此必须对文官体制进行认真的整顿和改革，故选A项。
2．西方的文官制度是随着资本主义政治、经济不断发展而逐步建立和发展的。对此说法合理的是(　　)
A．“恩赐官爵制”是其产生的根源
B．“政党分肥制”直接导致了该制度的产生
C．教育程度的提高是其产生的重要诱因
D．该制度的建立消除了政治纷争
解析：选C　教育程度的提高使人们要求参与政府工作的愿望日益强烈，因此教育程度的提高是其产生的重要诱因，故选C项；经济基础决定上层建筑，排除A项；“政党分肥制”降低了行政效率，刺激了文官制度的产生，而非直接导致其产生，排除B项；D项说法绝对化，排除。
知识点　西方文官制度的建立、特点和影响
[明历史时空—记牢客观史实]
1．西方文官制度的内涵
西方国家的文官一般特指在政府行政部门任职的事务官，他们既是维护资产阶级统治的工具，也担负着管理社会公共事务的职能。
2．西方文官制度的建立
(1)英国文官制度的建立
①18世纪初，英国规定除了大臣以外，其他官员不得当选为下院议员。
②19世纪初，英国的一些政府部门开始设立常务次官的职位。这样，英国政府的官员分为两类：
政务官 包括大臣和政务次官或政务秘书，他们随内阁共进退
事务官 即文官，包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，可以长期任职
③1854年，英国与俄国在克里米亚作战。由于政府机构混乱，官员昏庸无能，导致英军因后勤供应问题伤亡惨重。1855年，英国颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选人进行考试。
④1870年，英国再次颁布法令，规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，文官委员会有权独立决定文官的基本录用条件，最终确立了文官制度。
[思维点拨]　文官制度的运行方式
在英国，常任文官实行公开竞考、择优录取的原则，这同时也是西方国家文官制度中最具代表性的原则之一。文官选拔考试的一般形式包括笔试、口试以及实际操作考试等。考试分两轮，首轮考试一般多采用笔试，复试则按所招文官的职位、类别的不同，采取相对灵活的录取方式。文官一经录用，非经法定事由或辞职，即可终身任职。
(2)其他资本主义国家文官制度的建立
①1883年，美国国会通过《美国文官法》，建立了文官制度。
②第二次世界大战后，法国、德国和日本等国的文官制度也最终建立起来。
3．西方文官制度的特点
(1)公开考试和择优录用：凡是符合相关法律规定的公民，都可以参加文官考试，成绩优异者得到录用。
(2)政治中立和服从领导
①文官要在资产阶级各政党之间严格保持中立，不得公开参与政治活动。
②文官必须忠实执行政策，在政务官的领导下完成自己的本职工作。
(3)职务常任和论功晋升：文官只要没有严重过错，便可任职到退休。同时，文官根据工作成绩得到晋升或惩罚。
4．西方文官制度的影响
(1)积极影响：规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理，实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性，促进了国家治理水平的提高。
(2)消极影响
①容易滋生官僚习气和僵化现象。
②文官人数急剧膨胀，大大增加了国家财政负担。
③文官的层次也越来越多，工作项目层层报批，推诿扯皮，出现争权夺利现象，一定程度上影响了政府的工作效率。
[思维点拨]　文官制度的改革趋势
扩大招考范围，增加量化考核的比例；调整文官结构，提高文官综合素质；引入竞争机制，进一步改善功绩制；精简文官层次，加强文官间的交流；改革文官管理方式。
[研史料实证—探究历史本质]
情境探究　西方文官制度的特点　
史料一　禁止文官尤其是财政部和外交部的官员参加赌博，以及各种商业、金融性投机活动；禁止文官在任职期间兼任其他职务；禁止引用、出版或发表因担任某项职务而获得的材料；凡利用职权泄漏国家机密的，根据《国家保密法》予以严惩。
[问题]　史料一说明英国对文官的哪方面做了限制。
[提示]　行政道德。
史料二　第一次世界大战前，考核与晋升权完全掌握在各部部长手中，文官无从表示意见。文官委员会对此也无权干涉。1920年，政府正式在各部设置晋升委员会，专管公务员的定期考绩及决定废黜等事宜，以做到各部考绩晋升方面的公正无私。
[问题]　根据史料二，说明英国文官在考核、晋升方面有什么特点。
[提示]　有专门的机构进行管理；公平、公正，不徇私舞弊。
[通历史解释—形成正确认识]
英国文官制度的主要特点
(1)具有稳定的传统。文官从进入政府到退休为止，在政府内部流动较少，与外界接触不多，容易滋长墨守成规的倾向。
(2)重视通才教育。文官考试着重大学文化课程，录取人员来自少数贵族学校，20世纪80年代以后虽有专业教育的呼声，但因各方面阻力未能实现。
(3)强化职业道德。文官有严格的职业道德和纪律，有利于建设良好的政风和法纪。
[针对训练]
1．1854年，由当时的国会议员诺斯科特和杜维廉根据广泛的调查，提出了一项改革文官制度的方案，由此进行的文官制度改革(　　)
一、将政府中的行政工作分为智力工作和机械工作两大类，前者由大学生来担当，后者由低级人员来充任；
二、初任人员均应在年轻时通过选拔考核；
三、各部人员实行统一管理，并可在各部之间互相转调、提升；
四、官员的提升以上级的考核报告为依据
A．改变了英国的君主立宪政体
B．强化了英国的责任内阁制
C．削弱了政党对国家政治的控制
D．推动了政府管理的科学化
解析：选D　根据材料信息可知，文官制度改革要求分工明确，官员统一管理，这有利于官员各尽其能，促进了政府的高效运转，官职的提升以上级考核为依据，加强了管理，故选D项。
2．英国前首相张伯伦曾对常务次官们说：“你们没有我们也能办事，而我们没有你们则不能做任何事。”这体现了(　　)
A．政治中立利于政策的连续性
B．文官制度提高了政府的效率
C．英国文官系统的相对独立性
D．责任内阁制下议会制约力强
解析：选C　材料中“你们没有我们也能办事，而我们没有你们则不能做任何事”强调的是英国文官系统的相对独立性，受政党政治的影响较小，故选C项；A、B、D三项与材料无关，均排除。
[思维脑图]
[要旨聚焦]
1．资本主义的发展需要高效的官员录用制度。
2．19世纪中后期，英国首先建立了文官制度。后来，西方各国纷纷效仿。
3．西方文官制度的特点有考试录用、中立、常任等，对政府管理产生了重要影响。
[学史明智·展情怀]
[材料展示]
材料　1883年，美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法律》，又称《彭德尔顿法》，根据功绩制的原则，规定对政府公务员的录用，一定要经过竞争考试；考试要侧重于实际工作需要的才能和知识。法律规定了公务员政治中立的原则，通过公务员考试并被国家正式雇佣的人员，不得因政党关系等政治原因被革除职务。在此之后，美国国会又陆续通过了许多公务员管理方面的法律，使美国的公务员制度不断得到发展和完善。
——转引自瑛珺《美国公务员制度的产生
及〈文官制度改革法〉》
[思维升华]　西方公务员制度的作用
公务员考试选拔，体现了相对公平和公正性，有利于防止党派借机谋取私利，有利于缓和社会矛盾；选拔的公务员具有一定的才能和知识，提高了公务员队伍的素质，提高了国家治理能力；法律规定了公务员不得因政党关系等政治原因被革除职务，保持了公务员队伍的稳定，有利于保持政策的稳定性和持续性，有利于社会发展。
[学以致用]
1．西方国家绝大多数文官都必须通过公开的竞争考试，择优录取，政府任何一级文官职位，都要向成绩优秀者开放，西方各国几乎都用立法的形式把考试的内容方式、条件、机构等方面固定下来，形成了制度。西方国家这一做法(　　)
A．提高了政府的行政效率　 B．保证了政策的延续性
C．改变了西方的阶级结构 D．得益于工业化的完成
解析：选A　西方国家将公开竞争考试、择优录取的文官制度法律化、规范化，保证各级政府均选用成绩优秀者担任文官，提高了政府的行政效率，故选A项，排除B、C、D三项。
2．近代以来，英国事务官被看成是模范的政府官员。“廉洁、无政治色彩和全力以赴，受到其他国家的羡慕”。由此可以推知英国(　　)
A．文官对本国工业化做出的贡献较大
B．文官制度保证了国家政策的连续性
C．文官积极参与资产阶级的党派活动
D．文官制度首先确立了择优录取原则
解析：选B　根据材料内容并结合所学可知，1850年英国文官制度改革规定，负责具体行政事务的文官不得参选参议员，不得介入党派活动，这在一定程度上保证了施政措施的连续性、稳定性，故选B项；文官制度改革是在1850年，而当时英国已经完成了工业化，排除A项；文官秉持“政治中立”原则，不得介入党派活动，排除C项；古代中国的科举考试早就确立了择优录取原则，排除D项。
[教材问题·再思辨]
1．读教材P35“学习聚焦”：
史料　19世纪中后期，英国首先建立了文官制度。后来，西方各国纷纷效仿。
[设问]　文官制度首先在英国建立的原因有哪些？
[提示]　经过17世纪资产阶级革命，英国较早建立起民主制度；启蒙运动兴起于英国，启蒙思想广泛传播；书面考试在英国较早出现；工业革命在英国最早开展和完成，工业革命推动了文官制度的建立。
2．读教材P35“学思之窗”：
史料　成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。
——《关于建立常任文官制度的报告》(1854年)
[设问]　根据史料，概括英国文官制度的特征。
[提示]　论功晋升。
[课程延伸]——关注教材的广度
科举制度对西方文官制度的影响
中国科举制度对西方产生影响可追溯到16世纪后半期。最早向西方介绍中国科举制度的是葡萄牙的两位传教士克鲁兹和胡安·冈萨雷斯·德万多萨。前者著有《中国游记》一书，对中国通过科举考试选拔官员的做法倍加称颂，后者在《伟大的中国》中详细介绍了科举考试的方法和内容。这两本书在欧洲出版后，广泛流传，尤其是后者引起了欧洲人对中国政治制度的认真关注。
欧美各国在18世纪以前，文职官员的选用，或实行贵族世袭制、君主恩赐制，或实行政党分肥制。这些文官任用办法不可避免都会导致任人唯亲，带来结构性的腐败，使各种无能之辈充斥政府之中，而因政党更迭大批撤换官员还会引起周期性的政治震荡，影响工作的连续性。而中国的科举制度倡导竞争考试、择优录取，政权向平民开放，标榜公平取士，唯才是举。因此，当西方了解了中国的这么一种文官制度后，大为赞赏，进而仿效，成为近现代西方文官制度的胚胎。由于中国科举考试的示范以及文官考试制度自身发展的内在动力驱使，西方国家在19世纪前后纷纷建立了文官考试制度。
[课程深化]——提升教材的高度
西方文官制度的局限性
首先，资本主义国家的文官制度作为资本主义政治制度的组成部分，根本目的是维护资产阶级统治，无法避免资本主义基本矛盾带来的各种弊端。其次，文官制度的设计有许多待改进之处。例如：由于广大妇女长期没有和男子平等的待遇，她们很长时期内在文官体系里没有得到重视；高级文官长期为名校毕业生所垄断，而能进入这些学校的学生大多非富即贵，这就使得平民家庭出身的人难以进入高级文官的行列。再次，随着政府管理职能的增加，文官人数激增，出现了机构臃肿重叠、层级繁杂的现象，不但耗费大量经费，加重政府财政负担，而且造成众多部门利益冲突，影响了工作效率。
[迁移应用]
1．门多萨在《大中华帝国史》中介绍了中国的科举制，16世纪其被翻译成意大利文、德文、拉丁文、英文、法文等多种文字，16世纪末仅西班牙文版本就有11种，意大利文版本有19种。这表明(　　)
A．科举制影响了西方的文官制
B．中西方文化实现了相互交流
C．印刷技术助推西方文化发展
D．西方正在探索国家治理之路
解析：选D　16世纪是西方民族国家形成时期，因此对中国古代国家治理的措施非常感兴趣，故选D项；A、B两项材料未体现，排除；C项与材料主旨不符，排除。
2．19世纪后期以来，西方国家大多规定：文官不得参加党派政治活动和捐助政党活动经费，不得参加竞选和兼为议员。该规定(　　)
A．消除了文官队伍的贪污腐败
B．推动了政治和管理分离
C．降低了文官制度的权威地位
D．导致了文官人数的膨胀
解析：选B　不允许文官介入政党政治活动，这样有助于文官保持政治中立，推动了政治和管理的分离，故选B项；A项中的“消除”表述绝对化，排除；禁止文官介入政党政治不会降低文官制度的权威，排除C项；D项表述与题意无关，排除。
3．《列宁全集》中写道：“这支队伍被资产阶级关系的气氛所笼罩，他们呼吸的就是这种空气，他们凝固了，变硬了，僵化了，摆脱不了这种空气，他们的思想、感情、行为不能不是老样子的。”据此可知，西方文官制度(　　)
A．实现了政治和管理的区分
B．有利于管理专业化
C．改变了资本主义基本制度
D．容易滋生僵化现象
解析：选D　由材料中“他们凝固了……行为不能不是老样子的”可知，西方文官制度导致了僵化现象，故选D项。
4．阅读材料，完成下列要求。
材料一　“文官”一词在中国古已有之。《后汉书·志第五·礼仪中》中就有：“立春，遣使者赍束帛以赐文官。”而早在春秋战国时期我国就有职业文官。秦统一中国后，建立了一整套管理政府官员的制度，这就是中国古代的文官制度。在两千余年的封建社会中，中国的文官制度不断发展，日趋成熟。隋唐以后，政府采取公开考试、择优授职的科举制度，形成了一整套关于文官的录取、任用、考核、回避、阶制、奖惩、抚恤、待遇、退休、保障及激励的规范与制度。……早在唐代，中国的典章制度即已倾倒日本朝野……西方资本主义国家的文官制度绝不是中国古代文官制度的简单再现。
——摘编自戴小明《论中国古代文官制度》
材料二　1688年，光荣革命确立了资产阶级统治和资本主义民主政治。为了克服政治上“政党分赃制”带来的政治混乱和提高官员行政素质，保证政党轮流执政背景下行政工作连续性和稳定性，英国实行了文官制度，逐渐成为英国民主政治赖以存在和发展的基石。在文官制度中，考试制度又是文官制度的核心和支柱，英国文官制度的建立就是以考试制度的建立为开端的。1870年，英国政府颁布枢密院令，规定“凡未经考试并持有合格证书的一律不得从事任何事务性官职”，标志着以考试任职为核心的英国文官制度的正式确立。
——摘编自吴湖《英国文官考试制度的演变》
(1)根据材料一和所学知识，分析中国古代文官制度的特点。
(2)根据材料二及所学知识，从确立的原因方面进行中英对比，分析说明“西方资本主义国家的文官制度绝不是中国古代文官制度的简单再现”。
解析：第(1)问，可以根据材料中的“早在春秋战国时期我国就有职业文官”“在两千余年的封建社会中，中国的文官制度不断发展，日趋成熟”“隋唐以后，政府采取公开考试、择优授职的科举制度，形成了一整套关于文官的录取……激励的规范与制度……早在唐代，中国的典章制度即已倾倒日本朝野”等信息，并结合所学知识进行回答。第(2)问，可以根据材料中的“1688年，光荣革命确立了资产阶级统治和资本主义民主政治”“为了克服政治上‘政党分赃制’带来的政治混乱和提高官员行政素质”和时间信息“1870年”，并联系所学从政治制度、工业革命、政党政治和社会发展等方面分析得出文官制度在英国确立的原因。对于在中国确立的原因应当联系所学，从君主专制中央集权制度、封建经济、儒家思想等方面来分析说明。
答案：(1)特点：起源早，不断发展；功能完备，制度翔实，自成系统；以官、绅、教三位一体为核心；充满了孤立性、保守性与专制性；影响深刻，范围广。
(2)英国确立的原因：君主立宪制度的确立；“政党分赃制”带来的弊端；工业革命的发展要求提高官员行政素质；政党政治的成熟和社会发展的需求。
中国确立的原因：为了强化君主专制中央集权制度；保证封建经济发展和繁荣；巩固儒家思想的长期独尊地位。
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