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第六单元 基层治理与社会保障
2021级高中历史选择性必修（1）
学
习
内
容
第17课 中国古代的户籍制度与社会治理
第18课 世界主要国家的基层治理与社会保障
2021级高中历史选择性必修（1）
第17课 中国古代的户籍制度与社会治理
学习任务
了解中国古代以赋役征发为首要目的的户籍制度，以及有代表性的基层管理组织；知道中国古代王朝在社会救济和优抚方面采取的重要措施。
梳理知识
01
02
历代户籍制度演变
历代基层组织与社会治理
03
历代社会救济与优抚政策
社会救济与优抚
户籍制度
基层管理
开始大规模编排民户
前211年
秦汉
战国
581年
960年
1368年
1840年
魏晋南北朝
隋唐
宋元
明清
分类登记 编户齐民
分“黄籍” 与“白籍”
大索貌阅 输籍法
主户、客户 诸色户计
户贴、黄册制度 乾隆及后停编户籍
乡里制度 什伍组织
城内设坊 郊外设村 邻保制度
宋保甲法
明：里甲制 十家牌法 清：保甲制
汉常平仓制度秦皇帝赐老人鸠杖
隋义平仓制度唐朝开始专设救济机构
宋开始，宗族救助活动逐渐兴起
明清时期，慈善组织开始兴起
前475年
220年
时空坐标
中国古代基层治理的基石——“计丁保赋”的户籍制度
户籍制度：通过各级权力机构对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报，并按一定原则进行立户、分类、划等和编制。中国古代的户籍制度是专制王权对编户齐民进行控制的最重要手段。
以家为户
以人为口
登记造册
即为户籍
目的
材料：春秋战国时期，为了敛收田赋和征集兵员，各诸侯国采用“编户”和“定籍”等办法进行人口控制。隋唐时期，统治者为防止民户逃亡，实施“大索貌阅”，大量隐漏户口被查。到了宋朝中叶，运用保甲法来管理户籍。元朝……将居民按职业划分为若干种户，明清的黄册登记制度同样强调不同人的不同特权。
——摘编自《我国户籍制度及其历史变迁》
思考：根据材料概括我国古代户籍制度的功能？
征收赋役徭役兵役；
统计人丁，限制人口流动；
维护等级特权；
控制职业，固定身份；
巩固统治
基层管理，维护社会治安；
战国、秦朝的户籍制度
1.制度
①战国：编排民户，制定户籍
②秦朝：分类登记制度
里耶秦简·户籍簿
释文为：“东成户人士五夫，妻大女子沙，子小女子泽若，子小女子伤。”东成，为里名。户人，指户主。士五，是身份称谓，指无爵或免爵者。女子，即女性。大、小，为课役身份的标志，登记于户籍，作为征发赋役的依据。夫、沙、泽若、伤，均为人名。
—中外历史纲要（上）P15页
材料1： 春秋战国时期，以成年男子自立为户的小农家庭为基础的新的社会格局形成，“以户定籍”的户籍逐步确立。 — —陈锋、张建民主编《中国经济史纲要》
材料2：春秋战国时期，各诸侯国为扩大兵源，增加赋役，稳定社会秩序，纷纷建立严格的户口登记制度以了解地方的户口和财政状况。秦朝户口登记更加严密，内容更加详尽，对不报、虚报和假报户口等行为严加惩罚，还作出了不许擅自迁徙，迁徙时必须审核并办理更籍手续等规定，户籍制度至此正式形成。
— —江立华《我国古代的户籍制度及其特点》
思考：根据材料结合所学知识，说明户籍制度在战国秦汉时期形成的原因？
2.形成原因
经济：
政治：
土地私有制度逐步确立，需要控制小农经济；
国家财政收支逐步扩大，需要征收赋税徭役；
中央集权制度逐步建立，需要控制农民迁徙；
社会转型
籍贯
户主
身份
姓名
家庭情况
汉代的户籍制度：严管与散乱
西汉：
编户齐民制度
两汉对百姓的管理，由汉武帝时期开始推行的编户制度。以户为单位来管理人民，是谓“编户”。同时废除过去封建体制下地方上原有的贵族、长老、族长等地方领袖，所有人统统是国君的臣民，是谓“齐民”，总称“编户齐民”。
西汉政府“编户齐民” 制度（1）被西汉政府正式编入户籍的地主、自耕农、佣工、雇农等。 （2）编户齐民既是行政管理制度，又是赋税制度。
编户齐民对国家的义务：①田租：三十税一； ②人头税：A．算赋：15－56岁120钱；B．口赋：7－14岁20钱； ③徭役：每年一个月，并戍边三日，戍边三日不去则交更赋（300钱）代役； ④兵役：一生服役2年。
标志着我国古代完整的赋税徭役制度正式形成。
东汉：
丞相主管，编户齐民
因战事频繁，人口流动加剧，豪强地主与国家争夺人口，户籍散乱。
魏晋的户籍制度：
材料：东汉末年，战事频繁，人口流动加剧，豪强地主与国家争夺人口，户籍散乱。西晋短暂统一中国，以黄纸登记户主姓名、年龄、家庭情况，装订成册，称为“黄籍”。东晋政府对南方土著居民仍然以黄籍进行登记，对从北方南渡而来侨居的州、郡、县人口以“白籍”进行登记，不向白籍人口征发赋役。东晋后期和南朝，政府为增加赋役，不时将侨居户口编入所居郡县户籍，称作“土断”，使白籍人口土著化，承担赋役。
思考 东晋户籍制度变化的原因是什么？
西晋少数民族内迁和北民南迁
江南土地开发，封建土地私有制发展；
保障赋役征发，政府适应变化的社会现实；
政治：
经济：
社会动乱和人口流动（北民南迁）；
南渡北方大族不愿泯灭南北界限
隋唐的户籍制度：
隋朝：
大索貌阅
大索貌阅
所谓“大索”就是清点户口，并登记姓名、出生年月和相貌，目的在于搜括隐匿人口；
所谓“貌阅”，则是将百姓与户籍上描述的外貌一一核对，目的在于责令官员亲自当面检查年貌形状，以便查出那些已达成丁之岁，而用诈老、诈小的办法逃避承担赋役的人。
唐朝：
户籍三年一造；刮户（政府会通过人口核查将逃避登记的人口搜查出来）
材料：每岁一造计账，三年一造户籍。县以籍成于州，州成于省，户部总而领焉。
—《唐六典》卷三《尚书户部》
材料：“机巧奸伪，避役惰游者十六七。四方疲人，或诈老诈小，规免租赋”
—《隋书·食货志》
材料：隋唐的均田制增强了国家对土地的控制，户籍制度的基础更加稳固。国家政治控制能力逐渐增强，大索貌阅后，丁口与户口增加很多。
—摘编自王威海《中国户籍制度—历史与政治的分析》
思考1：说明户籍制度在魏晋隋唐时期发展的原因？.思考2：从汉至唐，政府从哪些方面加强对户籍的管理？演变的趋势是什么？
经济：
政治：
均田制巩固了户籍制度的基础。
中央集权体制不断完善，赋税制度不断调整。
专门的官员管理户籍；
户籍内容登记详实；
定期核查；
管理越来越严
宋朝的户籍制度：
材料：主户作为宋代户口的基础，占全国总户数的65%左右，是宋代赋税的主要承担者。 ——张斌《宋代的户口管理探究》
乡墅有不占田之民，借人之牛，受人之土，庸而耕者，谓之客户。 ——（宋）石介《徂徕石先生全集》
主户：拥有土地、缴纳赋税的税户
客户：没有土地的佃户
材料1：宋代“不抑兼并”，客户数量增多，若无法律保护，则可能“啸聚山林”；客户往往也不在国家的赋税征收之列。于是政府将客户与主户均列为国家的编户齐民，给予独立的户籍。
—姜婷婷《宋代户籍制度探析》
材料2：宋代，租佃制充分发展，城市工商业空前繁盛，主、客户成为两大主要户口类别。户籍与赋税在一定程度上分离，显示出户籍制度已经出现了异变的趋向。
—王威海《中国户籍制度分析》
思考：提取宋代户籍变化的信息，并说明原因。
信息：
户籍分主户和客户；总数增加；主户占比增加；
户籍与赋税一定程度上分离；
原因：
①宋初实行“不立田制，不抑兼并”政策；
②北宋商品经济发展，租佃关系日益发展；
③社会各阶层的流动性强；
④北宋封建经济进一步发展，人口不断增长；
元朝的户籍制度：
材料1：蒙古主从之，于是颁条画五章。如出军不得妄杀；刑狱惟重罪处死，其馀杂犯，量情笞决；军户，蒙古、色目人每丁起一军，汉人有田四顷、人三丁者签一军，年十五以上成丁，六十破老，站户与军户同；民匠限地一顷。
——《续资治通鉴·宋纪·宋纪一百五十九》
材料2：为了维护元王朝的统治，元朝实行了带有民族压迫色彩的户籍政策和世袭的军户、民户和匠户制度等等。这些与宋代相比是一种明显的逆转。
——王威海《中国户籍制度分析》
思考：户籍制度在元朝时期产生变异的表现及原因。
变异：
原因：
民族压迫色彩；世袭的“诸色户计”（职业定籍）。
为了巩固本民族的统治，增强了对社会的控制。
明清时期的户籍制度：
①职业定户籍；
② “黄册”，以里甲制为基础；
③黄册和鱼鳞图册互为补充；
黄册
鱼鳞册
黄册和鱼鳞图册互为补充。黄册以户为主，保证徭役征发；鱼鳞图册以土田为主，保证田赋征发
明朝：
清朝：
材料：今丁银既皆摊入地粮，而滋生人户，又钦遵康熙五十二年皇祖恩旨，永不加赋。则五年编审，不过沿袭虚文，无裨实政……嗣
后编审之例,著永行停止。
—乾隆三十七年(1772年)上谕
①户籍管理松弛；
②固定人丁，永停编审；
材料：明政府规定黄册必须由本人填写，如有隐瞒作弊，家长处死，家属流放。这种严刑峻法表现出政府对户籍的重视，也表现出古代户籍制度的基本原则已经开始受到挑战。明代中后期，商品经济兴起，“一条鞭法”推行，户籍制度与赋役制度基本脱离，黄册制度逐渐松弛。
清代“摊丁入亩”后，人头税废除，户口不再作为征税的依据，户籍最终也永停编审。
—摘编自王威海《中国户籍制度—历史与政治的分析》思考：户籍制度在明清时期逐渐松弛的原因？具有怎样的意义？
政治上，封建制度走向衰落；
经济上，商品经济空前繁荣；赋税制度变化；
意义：百姓的人身束缚进一步减弱，户籍财政功能进一步削弱
时期 战国 秦 汉 魏晋 隋 唐 宋 元 明 清
制度 户籍相伍 分类登记 编户齐民 分籍土断 大索貌阅 三年一造 主客分籍 诸色户计 户帖黄册 永停编审
赋役制度
户籍制度
人头税、田赋、徭役
租庸调制
两税法
一条鞭法
摊丁入亩
丁税为主
地税为主
中国古代户籍与赋役制度的演变：
材料：……战国时期，商鞅将户籍制度发展为“什伍连坐”法。两汉时期，口赋和算赋（人头税）是国家财政收入的一项主要来源，兵役与徭役则是国家要求每个丁男承担的重负，为此，两汉政权一直实行编户齐民制度。编户齐民制度的形成与完善，使大量的人丁民户时时处在封建国家政权的直接控制之下。唐安史之乱后，土地兼并风行，政府的财政收入与徭役来源日枯竭，为了解决危机，唐政府改革征税制度，不以户籍及其登记内容而以土地和财产的多寡为征税依据。明洪武年间，政府进行了全国范围的土地清丈和地籍整理运动，编制鱼鳞图册，地籍与户籍彼此独立。万历年间，张居正推行一条鞭法，使身丁税与户籍相分离。从此，地籍便成为统治者征收赋税的主要依据，而户籍的作用则退居其次了。清政府下令彻底废除人丁编审，户籍管理制度正式退出历史舞台。
——《中国户籍制度的历史考》
思考：指出中国古代户籍制度的演变趋势？影响户籍制度的因素？
趋势：
①严格到逐渐宽松再到被废除（宋、清）；
②与土地和赋税制度逐渐分离（唐）；
③人身依附关系逐渐减弱（唐）；
因素：
①专制主义中央集权制度不断强化；
②财政危机及赋税制度改革；
③土地兼并及租佃关系演变；
④商品经济发展；
⑤重农抑商思想；
材料1： 能制天下者，必先制其民者也。能胜强敌者，必先胜其民者也。故胜民之本在制民，若冶于金、陶于土也。 — —《商君书·画策》
材料2：（秦朝）田租、口赋（人头税）、盐铁之利，二十倍于古。
— —《汉书·食货志》
材料3：明朝严格规定路引制度，允许农民在百里之内自由通行，但超出百里范围必须检验路引。清承袭明制，严密的保甲制不仅使百姓噤若寒蝉，也充分加强了邻里之间的互相监督，遏制了人口的流动。
— —威阳阳《中国古代户籍制度束缚下的人口流动》
思考：如何评价中国古代户籍制度的历史影响？
积极：
政治：
经济：
局限：政治：
经济：
思想：
利于稳定社会秩序，利于加强中央集权
便于征发赋役保证国家财政收入
统治者维护专制统治的重要工具
束缚人口自由流动，阻碍社会经济发展
易形成保守社会心理
基层治理的纽带——中国古代的基层组织
时期 基层组织
秦汉
唐
宋
明
清
乡里制
乡里制、村坊制
乡里制
里甲制
里甲制到保甲制
县
乡
三老
（教化）
啬夫
（狱讼、赋税）
游徼
（捕盗）
里
=100户
县
乡
里
保
邻
=4户
=20户
=100户
=500户
五里为乡，设类似于秦朝的组织（三老、啬夫、游缴）
百户为里，设里正
城内设坊，设坊正
郊外设村，设村正
唐朝乡里制结构图
县
乡
里
甲
=10户
=110户
府
承宣布政使司（省）
甲首
里长
明朝里甲制结构图
里甲制度是明朝的基层组织形式，也是明朝政府推行黄册制度的基础之一。明初，里甲的编制方法，每110户编为1里，由丁粮最多的10户担任里长，其余100户则称为甲首。
县
保
甲
牌
=10户
=100户
府
省
牌长
甲长
保长
……
=1000户
清朝保甲制结构图
10户为1牌，设牌长；
10牌为1甲，设甲长；
10甲为1保，设保长。
时期 基层组织 社会治理
秦汉 乡里制
唐 乡里制、村坊制
宋 乡里制
明 里甲制
清 里甲制到保甲制
区别与联系 行政区划、户籍管理 维护社会治安为主
相互补充、有机结合；清代合二为一
什伍组织
邻保制度
保甲法
里甲制 十家牌法
基层治理：基层治理是对基层地区的治理。城市的社区治理、农村的村落治理，都属于基层治理范畴。基层治理涉及面宽、量大、事多，直接面对群众，在整个国家治理体系中占有重要位置。
秦汉——什伍组织：以五家为伍，十家为什，百家为里，
互相监督。
唐朝——邻保制度：以四家为邻，五邻为保，彼此之间相互监督。
北宋——王安石实施保甲制：将乡村民户加以编制，十家为一保，民户家有两丁以上抽一丁为保丁，农闲时集中，接受军事训练。
明朝——王守仁推行十家牌法: 十家总编为一牌，开列各户姓名，由十家轮流收掌，每日沿门按牌察看动静，发现有面生可疑之人，就向官府举报。
清朝——里甲制→编制严密的保甲制: 从城市到乡村，以十户为牌，设牌长;十牌为甲，设甲长;十甲为保，设保长。至此，兼具区划和户籍管理性质的乡里制与旨在维护社会治安的保甲制合一。
清朝：保甲制度
材料：（乾隆）二十二年更定保甲之法：一、顺天府五城所属村庄暨直省各州县乡村，每户岁给门牌。十户为牌（奇零散处，通融编列），立牌长；十牌为甲，立甲长；三年更代。十甲为保，立保长，一年更代。士民公举诚实识字及有身家之人报官点充。……凡甲内有盗窃、邪教、赌博……聚会等事，及面生可疑、形迹诡秘之徒，责令专司查报。户口迁移登耗，责令随时报明，于门牌内改换填给。
——《清朝文献通考》卷19《户口一》
思考：据材料分析清朝保甲法体现的社会治理趋势？根据材料及所学，分析清朝实行保甲法的作用？
保甲制度在清初就已经实施，“顺治元年即议力行保甲”。保甲组织的模式：每一保由一千户组成，其中每十家立一牌长，每十牌立一甲长，十甲即一千户立一保长。每户发给一张印牌，上面写明本户丁口、从业状况，户内有人外出或者有客来访都要注明行踪，牌头、甲长等平日对这些情况进行稽查，如有可疑之人立即上报保长、地方官处理。各户之间联名作保，一家犯罪，其他各户依律连坐。通过推行保甲制度，以保甲为目，以牌头、甲长、保长乃至各级地方官吏为纲，就可以把全国百姓组织起来，使之互相监督，防患于未然。
趋势：通过保甲两级建制，乡里制保甲制合一； 皇权专制渗透加强；
作用：既可以清查户口，征发赋役；又可维护社会治安，一举多得。
鸦片战争后，农村社会的权力组织趋向解体。1909年清政府颁布《城镇乡地方自治章程》 乡镇地方自治取代传统乡里制度、保甲制度
古代基层治理特点
材料：古代社会自郡县制以来，政权只设到县一级，社会基层长期维持“乡绅自治”。这种治理格局概括为“皇权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。中国传统基层自治的存续，得益于既是社会经济单位、又是政治责任单位的家户制度和儒家意识形态的教化。
——任杰、郁建兴《中国基层社会治理中的自治、法治与德治》
思考：根据材料及所学知识，归纳中国古代基层治理的特点及其历史意义。
特点：
历史意义：
①地方自治色彩鲜明（自成一体、自我运转、独立行使各种职责；皇权不下县）；
②宗法关系扮演了重要角色（乡里社会中居于优势地位的乡绅、族长和乡里保甲头目，并非政府的正式官员）；
③儒家伦理影响巨大；
④自我管理与相互监督（联保连坐）；
⑤官员治理与士绅管理相结合（国家关系和宗法关系融合为一，宗法性与行政性高度整合；皇权和绅权共治）；
①有效治理基层地方，稳定基层社会秩序；
②一定程度上推动基层经济发展；
③促进了儒家文化和传统道德的传播；
时期 基层组织 社会治理
秦汉 乡里制 什伍组织
唐 乡里制、村坊制 邻保制度
宋 乡里制 保甲法
明 里甲制 十家牌法
清 里甲制到保甲制
区别与联系 行政区划、户籍管理 维护社会治安为主
相互补充、有机结合；清代合二为一
古代基层治理趋势
材料：古代中国在数千年的历史中，乡村治理模式屡经变迁，经历了几个较为明显的历史阶段。战国时期，郡县制在各国推行后，乡、里成为基层组织，秦汉时期乡里制度则逐步成熟，它既发挥基层政权的作用，又带有半自治的性质。隋唐两宋时期，处于由乡里制到保甲制、乡官制到职役制的转折时期，乡的基层官吏的人员数量比此前大为减少，乡官权力也在逐步弱化。这一阶段乡和里的地位逐渐沦落，乡里自治功能逐步弱化，官方的控制与统治逐步增强。第三阶段是从王安石变法至清代，乡里制度转变为职役制，治权所代表的官治体制从乡镇退缩到县一级，县为基层行政组织，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，保甲对乡里的控制更加严密，乡村自治的色彩越来越弱。
——摘编自唐鸣、刘志鹏《中国古代乡村治理的基本模式及其历史变迁》
思考：根据材料概括古代乡村治理变革的基本趋势和原因。
趋势：
原因：
①由乡里制向保甲制、由乡官制向职役制转变；
②国家对乡村治理的干预和控制逐步增强，乡村自治功能逐步减弱；
①中央集权的逐步强化；
②维护小农经济和社会稳定的需要；
③宗法观念及儒家思想的影响；
基层治理的保障——中国古代的社会救济与优抚政策
主体 措施 重点
汉朝常平仓；隋唐重视官方储备，提倡民间积储义仓。 秦皇帝赐老人鸠杖；明优抚高年平民；唐设养病坊，宋朝设福田院，元设众济院，明清设养济院等。
宋始（义田、义学、义宅、义冢）
明清兴起，出现善堂、善会等机构
政府
为主
民间
为辅
①建立仓储制度；
②优抚弱势群体；
①宗族救济；
②慈善组织；
救灾核心
粮食供应
较规范
日常生活
赈济
自发性
不稳定性
秦始皇四年七月，
立长平仓，
丰则籴，
歉则粜，
以利民也
《太平御览》
汉代错金银鸠杖与画像砖
京师旧置东、西福田院，以廪老疾孤穷丐者，其后给钱粟者才二十四人。英宗命增置南、北福田院，并东、西各广官舍，日廪三百人。
—《宋史·志·卷一百三十一》
隋文帝于开皇三年“以仓库尚虚，卫州置黎阳仓,洛州置河阳仓,陕州置常平仓,华州置广通仓,转相委输,漕关东之粟以给京师。”
---《唐六典》卷20《常平署》
范文正公，苏人也，平生好施与，择其亲而贫，疏而贤者，咸施之。方贵显时，置负郭常稔之田千亩，号曰义田，以养济群族之人。
——〔宋代〕钱公辅 《义田记》
时吏治日弛，家楣自初莅即奏增经费，劾污吏，练捕盗营，亲决狱讼，设通州、良乡官车局、近畿教养义塾、善堂、留养局，增贡院号舍，扩金台书院，制孔庙祭器、乐器。
—《清史稿·列传·卷二百二十九》
材料1：极贫之民便赈米，次贫之民便赈钱，稍贫之民便转贷。
— —明林希元《荒政从言》
材料2：凡鳏寡孤独及笃疾之人，贫穷无亲依靠，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十；若应给衣粮而官吏克减者，以监守自盗论。 — —《大明律》
材料3：宋代政府除了在自然灾害之后开展临时性救助，还从百姓日常生产生活实际出发，制定系统性扶持办法，从财政、民政乃至军政多个层面对贫困人口进行帮扶。
— —孙竞、张文《中国古代扶贫实践及其当代价值》
思考1：据材料并结合所学，概括中国古代社会救济与优抚政策的特点。
①分类定级与扶持；
②国家立法保障并设专门机构实施；
③系统性扶持与临时性救助相结合；
④扶贫方式手段多样化；
⑤国家救济和社会救济相结合；
思考2：分析中国古代注重社会保障的原因和作用。
①经济：
②政治：
③文化：
④自然：
自然灾害，恶化生活处境；
小农经济的脆弱性；
缓和矛盾，维护统治的需要；
儒家民本、仁爱思想和宗族观念的影响；
①经济：
②政治：
③思想：
为民众提供了一定的生活保障，以保证人口的繁衍和正常生产活动的进行；
有利于维护社会稳定，巩固统治。
弘扬了尊老爱幼、扶困济贫的优良传统
朝代 户籍制度 基层组织 社会治理
秦 分类登记制度 乡、里、亭 什伍组织
汉 丞相主管，编户齐民
东汉末 户籍散乱
东晋 黄籍和白籍、土断
隋 大索貌阅
唐 唐承隋制，户籍三年一造 乡、（坊）村、里 邻保制度
宋 主户与客户 保甲制
元 诸色户计
明 黄册 里甲制 十家牌法
清 永停编审 编制严密的保甲制
征发赋役
稳定秩序
维护统治
户籍制度与赋役制度逐渐分离
政府对基层控制和干预加强
社会救济 优抚政策
鸠杖
常平仓制度
官方储备 民间积储 社仓义田 养病坊
宗族内部的救助活动兴起 福田院
众济院
慈善组织兴起 养济院
宗族、慈善组织的作用逐渐增大
本课小结

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