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第二章　公文
第一节　公文概述
第二节　决议、决定、命令
第三节　公报、公告、通告
第四节　通知、通报
第五节　意见、议案
第六节　报告、请示、批复
第七节　函、纪要
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第五节　意见、议案
一、意见
（一）意见的含义和特点
1．意见的含义
意见是对重要问题提出见解和处理办法，上级领导机关对下级机关部署工作或提出指导下级机关工作活动的原则、步骤和方法的一种文体。意见的指导性很强，有时是针对当时带有普遍性的问题发布的，有时是针对局部性的问题而发布的，意见往往在特定的时间内发生效力。
2．意见的特点
（1）内容的参考性。意见的基本特点是参考性。所谓意见，从词义上看，就是具有建议和参考作用的看法。“参考性”在上行文和平行文的意见中体现得最明显。
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第五节　意见、议案
（2）行文方向和作用性质的多样性。多样性有两层意思：一是指行文方向的多样性，既可以上行，也可以下行和平行；二是指作用的多样性，下行文意见的作用类似于计划、工作要点和通知，具有指导性；上行文的意见除类似于计划、工作要点外，有的还类似于请示和报告，具有建议性或者参考性。
（3）作用性质的多变性。多变性主要指的是上行文的意见。一般情况下，上行文意见只有建议性质和参考作用。但是一经上级机关批转，性质就变了，就代表了上级机关的思想意志，从建议性和参考性转变为指导性和约束性了。
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第五节　意见、议案
（二）意见的分类和作用
1．意见的分类
（1）按作用、文体可划分为以下两类。
①属于“计划”的一种，在所有的党政机关、社会团体、企事业单位中均有使用。这种“意见”既可以作为内部文件在单位内部制定施行。例如，《关于2000—2001学年度第一学期教学检查的实施意见》，在2000年年底前，也可以作为外发的行政公文的附件，下发给下级机关执行。
②作为一般的事务文书，起批评、鉴定、指导、评估等作用，如《关于南海区创建国家卫生城市工作考核鉴定意见》。
（2）按直接、间接角度可划分为直接提出意见和间接呈转意见。
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第五节　意见、议案
①直接提出意见。直接意见是发文机关为指导工作直接提出自己的看法和措施。直接意见可以上行、下行或平行。
②间接呈转意见。常见的有转发上级机关的意见和批转下级机关的意见两种方式。
（3）按主客体、行文关系可划分为指导性意见、建议性意见和征询性意见。
①指导性意见。指导性意见也就是下行文的意见，它是上级机关对下级机关传达指示、布置工作，带有工作指导性质的意见。
②建议性意见。建议性意见也就是上行文的意见，它是下级机关向上级机关提出的关于改进、开展工作的设想和建议。
③征询性意见。征询性意见也就是平行文的意见，是不相隶属的机关之间提供的参考性意见。
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第五节　意见、议案
2．意见的作用
（1）作为上行文的意见。意见作为上行文，是下级机关就工作中的重要问题提出见解和处理办法，并向上级机关行文，其文件制发按请示性公文的程序和要求办理。由此可见，意见是一种带有请示特征但又与请示有区别的公文。
（2）作为下行文的意见。下行文的意见是上级机关提出的见解和处理办法，如同其他的下行文一样，对下级机关具有规范作用和行政约束力。在这一点上，意见同命令、决定和通知等下行文具有相同的特点。不过，命令往往是宣布实行重大的强制性行政措施，其强制力和行文规格最高，一般极少使用；决定是针对重要事项和重大行动做出安排，涉及问题往往带有方针政策性；指挥性通知则是传达要求下级机关办理、执行或周知的事项。
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第五节　意见、议案
（3）作为平行文的意见。作为平行文的意见，它既不像下行文那样带有强制性和指挥性，也不像函那样商请、询问、请批或答复事项，它的用途主要是提出意见供对方参考，参考性比较明显。作为平行文的意见，为平级机关和不相隶属机关之间的协作交流提供了一条新的途径。
（三）意见的内容结构和写作注意事项
1．意见的内容结构
（1）标题。标题由发文机关、事由、文种组成，如《国务院办公厅关于加强政府网站建设和管理工作的意见》。
（2）主送机关。意见的发布有两种情况，一种需要用决定、通知转发；另一种是独立发布。被其他文种转发的意见没有主送机关，但转发意见的文种一定要有主送机关。独立发布的意见要有主送机关。
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第五节　意见、议案
（3）正文。意见的开头部分扼要说明提出意见的依据、背景、目的，阐明提出意见的原因、理由，然后以“现提出以下意见”“现就××问题提出如下意见”等过渡句转入主体部分。主体部分要围绕中心问题，从不同角度和方面分别阐述，把对重要问题的见解和办法具体写明。分析要中肯、客观，提出的意见对上要符合党和国家的方针政策，对下要符合客观实际，对工作有指导性，具有可行性和可操作性。
（4）结束语。意见的结束语要根据不同的行文方向选用不同的惯用的结束语。下行文的指导性意见结束语与通知类似，一般写“以上意见，请各地区、各部门结合实际情况贯彻执行”。上行的建议性意见分两种，不需批转的写“以上意见仅供参考”；如果是需要批转的意见，则写“以上意见如无不妥，请批转各单位、各部门执行”。
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第五节　意见、议案
2．意见的写作注意事项
在撰写意见时，要根据不同的种类和行文方向选用不同的语言表述。具体来说，下行文的指导性意见可用指令性的词语表述（与其他下行文文种的语言类似）；上行文的建议性意见要用评估性和请求性的语言表述；而平行文的意见则要多用商榷性的词语表述。
（四）易混淆的文种
上行的“意见”文种，容易跟“报告”文种混淆；下行的“意见”文种，又容易与“通知”文种、“决定”文种混淆；平行的“意见”文种，容易与“函”文种混淆。
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第五节　意见、议案
1．意见与报告的区别
意见上行时，与报告的相同之处是具有“报阅性”，但是，意见与报告的分工不同。根据《条例》规定，意见适用于“对重要问题提出见解和处理办法”，报告适用于“向上级机关汇报工作、反映情况”和“回复上级机关的询问”。
2．意见与决定和通知的区别
意见下行时，与决定和通知的共同之处是，都可向下级部署工作，提出工作政策、原则、方法和措施，但也有区别。决定的职能是“适用于对重要事项做出决策和部署”，或者是告知经过会议讨论决断（但并非法定要求）的重要事项与行动安排；写作重点是要明确做什么和怎么做，一般不说明为什么要这样做。而意见则要求“对重要问题提出见解和处理方法”，讲“见解”必须以理服人，所以在阐述时，往往都是做什么、怎么做与为什么这样做相结合。意见里的“重要问题”并非“重要事项”和“重大行动”，这是两者的根本区别。
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第五节　意见、议案
意见和通知的相似点是，都用来传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，目的是解决问题。不同点是，意见针对的是“对重要问题提出见解和处理办法”，重视阐明有关指导思想、相关政策，提出具体措施和执行要求，发挥的是指导功能；而通知则是传达需要下级办理、周知或者执行的事项，发挥的是知照功能。
3．意见与函的区别
意见与函的相同点是，都可作为平行文种，都具有商洽职能。不同点在于，函作为平行文种，适用于不相隶属的机关行文，不分地区、系统、级别，也不分党、政、军、民、群团、企事业单位，只要有公务沟通、协调、商洽、答复，均可用函相互行文。函的适用范围很广，既可“商洽工作”，又可“询问和答复问题”，还可“请求批准和答复审批事项”。
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第五节　意见、议案
意见用于平行时，只有在对方征求意见时，应对方要求提出供对方参考的见解或办法，才使用意见。这一职能过去也由函来承担，现在则用意见回复。就这点来说，作为平行文的意见，具有被动性行文的特征。
4．意见与非法定公文的意见的区别
意见是《条例》规定的法定公文文种。但在非法定公文中，也常常会见到有使用意见的情况。非法定公文的意见，主要出现在计划类的应用文文种中。因为“计划”有许多别称，如：“长期计划”有“规划”“纲要”“设想”等，“短期计划”有“方案”“打算”“意见”“安排”等。这里的“意见”就是非法定公文。
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第五节　意见、议案
二、议案
（一）议案的含义和特点
1．议案的含义
1993年11月国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》中，首次将议案列为国家行政机关法定公文文种。
《条例》规定，议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。
2．议案的特点
（1）行文关系及办理程序的法定性。议案的提出者和受理者，法律和法规已做了明确规定，任何其他机构或个人都无权提出或受理议案。议案提出后，经会议审议讨论，或通过，或修正，或否决。只有获得通过的议案才能付诸实施，没有获得通过的议案没有任何法定效力。
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第五节　意见、议案
（2）制作主体的法定性、集体性。按国务院办公厅的规定，只有各级人民政府才能向同级人民代表大会提出议案，这是其制定作者的法定性。在提请人民代表大会审议时，只能以一级人民政府的名义行文，或30名以上代表联名行文，这是其集体性。
（3）行文内容的单一性和可行性。议案的内容必须单一，即一个议案提请审议一个事项，不能在一个议案中提出两个或两个以上的事项。提交会议审议的事项必须是成熟的、可以实施的。不具备可行性的事项不能作为议案提出。
（4）内容的特定性和法规性。所谓特定性，即《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》规定的，议案的内容必须是属于人民代表大会及其常务委员会职权范围之内的事项。
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第五节　意见、议案
（5）提请性、时效性。所谓提请性，即提出请求审议性。一是因为议案的内容只有被人民代表大会或人民代表大会常务委员会审议通过，才能生效或具体实施；二是议案具有建议性质，为使议案通过，不仅要写清提请的必要性和可行性，而且每份议案都应写上“现提请审议”的字样。所谓时效性，是指必须在同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会举行期间及时提出。
（二）议案的分类和作用
1．议案的分类
按议案提出主体的不同，可以分为以下两类。
（1）由职能机构提出的议案。职能机构主要是指国家权力机关的办事或执行机构，如全国人民代表大会会议主席团、全国人民代表大会常务委员会、全国人民代表大会专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院等。
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第五节　意见、议案
这些职能机构在全国人民代表大会举行期间提出的议案经权力机关批准后就成为即将实施的方案。
（2）由人民代表提出的议案。在实践中，应区别议案和提交审议的议案，二者是不同的。人民代表在会议期间可集体或联名向大会提出议案，经会议专门机构研究后，有些可以作为正式议案交大会审议，有些则作为建议、批评和意见交有关部门处理。
2．议案的作用
（1）有利于加强执政党、政府与人民群众的密切联系，有利于人民群众提出合理化建议，也是人民群众行使民主权利和人民当家做主的一种方式。
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第五节　意见、议案
（2）议案被通过后具有权威作用。各级人民政府提请审议的议案，一旦经同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会过半数通过，便产生特定的权威性和法定效力，同级人民政府和下级人民政府及辖区的公众必须遵守执行，否则便是工作失职或违法。
（三）议案的内容结构和写作注意事项
1．议案的内容结构
（1）标题。议案的标题也称案由，一般由发文机关（提出议案机关名称）＋事由（议案事项）＋文种（议案）构成。
（2）主送机关。议案的主送机关，只能是同级人民代表大会及其常务委员会。只能写一个，应顶格写全称，其后加冒号。
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第五节　意见、议案
（3）正文。正文主要包括案据和方案两部分。案据是指提出议案的依据，包括提出审议事项的目的、原因、意义等。方案提出需审议的事项，包括措施、办法及其产生经过等。
（4）结语。一般提出审议要求，如“请予审议”“现提请审议”“请审议决定”“请审议批准”等。
（5）附件。根据正文需要附上需要具体审议的文件本身。
（6）落款。制发议案的一级人民政府的名称，或政府首长的职务、姓名，并签明日期，加盖公章。提议案人可以是机关，可以是机关首脑。签署日期是议案提出的日期。议案的运作程序和一般公文有所不同，没有发文字号。
2．议案的写作注意事项
（1）议案的提出必须以党和国家的路线、方针、政策与法律、法规为依据，并在同级人民代表大会及其常务委员会职权范围内。
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第五节　意见、议案
（2）必须一事一议案，内容单一，主题集中，以便审议和处理。
（3）提出的问题重要且已具备解决条件。人民代表大会会议审议的应当是全局性、影响大的事项，议而不能决的不提。
（4）注意提出的权限和时限。议案内容要在各级人民代表大会的审议权限范围内；提出时间须在大会规定的截止日期前。
（5）要注意行文格式和办理程序。
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