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第十章
政府债务管理
复习与回顾
1.税收收入与非税收入有什么不同？
2.非税收入征收的理论依据和实践依据？
3.税收最终能完全取代非税吗？
CONTENTS
主要内容
政府债务概论
01
政府债务规模与结构
02
政府或有债务
03
地方政府债务
04
政府债券市场及其功能
05
发行债务也是政府获得财政收入的重要来源
PART 01
政府债务概论
01
公债债务人是政府，筹资用于经济建设、弥补财政赤字和满足公共需要；
私债债务人是私人，筹资为了个人生活、投资或者其它个人目的。
国债与公债
国债债务人是中央政府，调整宏观经济以及满足全社会的需要；
公债包括中央公债和地方公债，前者是国债，后者是地方债务。
国债、银行债和企业债
债务主体分别是中央政府、银行和企业；筹资目的不同；信用不同：分别是政府信用、银行信用和企业信用。
公债与私债
政府债务：是政府及政府所属机构以债务人的身份，按照国家的法律规定或合同的规定，同有关各方发生的特定的债权债务关系。
国债有什么特征？
国债的发行与偿还
政府根据需要自愿发行国债
投资人自愿认购、持有和转让国债
自愿性
政府发行国债承诺偿还和付息
到期政府还本付息，通货膨胀下保值贴补
有偿性
政府发行国债的数量、时间灵活
发行国债的品种、期限灵活
灵活性
我国政府债务发展历程
经济建设
理念回归
财政政策
1950
1954～1958
1993
1994～
人民胜利折实公债
国家经济建设公债
被动赤字国债
主动赤字国债
2019年中国国债发行规模为4万亿元人民币，债券市场托管余额为99.1万亿元。1993年为381.3亿元。
百废待举
政府债务分类
以不同标准对国债进行分类
举债形式
国家借款和发行债务。前者债权人确定，后者不确定
发行地域
内债和外债。前者主要面向国内企业和居民发行，后者面向国外企业和居民发行。
是否可以转让
可转让国债和不可转让国债。前者可以转让，后者不可以转让，相当于储蓄
偿还期
有期国债和无期国债（永久国债）
凭证
凭证式国债和记账式国债
政府债务功能
李嘉图等价定理
发债融资与税收融资等价
当政府发行国债时，由于消费者理性，预期政府未来增加税收，因此，减少现期消费，增加储蓄。即无论政府征税还是发债融资，对居民消费和资本形成不产生影响。
发债增加的支出与居民减少消费低效，扩张财政政策无效。
国债功能的一般理解
弥补财政赤字。基本功能。弥补财政赤字的三种方法：一是增加税收；二是财政向央行借款或透支；三是发行国债。最优方法即发债。
筹集建设资金。发行建设国债。
调节经济运行。调节社会总供给和社会总需求；调节积累和消费比例关系。
PART 02
政府债务规模与结构
02
什么是政府债务规模？ 这里主要研究国债规模
债务依存度=（当年国债发行总额/当年财政支出总额）×100％
国债规模又叫国债的数量界限，它是指一个国家在一定时期内所能承受国债的数量界限。
财政的可持续性
国债规模衡量指标
国债借债率=（当年国债发行额/当年GDP）×100％
国债负担率=（当年国债余额/当年GDP）×100％
偿债率=（当年国债还本付息额/当年财政收入总额）×100％
我国国债规模的基本判断
以指标进行比较分析
国债负担率20%左右，低于60%（警戒线）
这里主要是中央政府债务，不包括地方政府债务，以及隐性债务
我国政府债务到底有多少？国有企业债务怎么考虑？
国债依存度超过20%（警戒线）
2007年发行特别国债1.55万亿元；2020年发行抗疫特别国债1 000亿元。
2019年地方债券发行4.36万亿元。2020年末全国地方政府债务余额25.66万亿元。
【问题1】美国为什么不怕债务规模大？
国债结构
国债品种结构（发行结构和存量结构）
什么是合理的国债品种结构？
包含三个方面：
一是筹集资金满足经济社会发展的支出需要；
二是满足投资人的投资需求；
三是满足债券市场的运行需求。
现行国债品种结构状况
一是结构单一；
二是单一品种占比高。
国债结构
国债期限结构
指不同期限的国债占国债总量的比重。合理的国债期限结构对国债的发行、流通、偿还等有重要影响。
我国国债期限结构的优化
提高短期和长期国债的比例
优化短中长期国债的内部结构
国债结构期限应具有一定的弹性
国债持有人结构的意义？
国债的持有人结构
何谓国债持有人结构？
指在一定时期，国债规模一定，国债由哪些机构和个人持有，以及其持有数额占国债总额的比重。
何谓合理的国债持有人结构？
指中央银行、商业银行、非银行金融机构、机关团体、企事业单位以及居民个人持有相应比例的国债，适应债券市场的需求以及完善收入分配。
国债持有人结构的意义
中央银行：有利于在公开市场进行操作；商业银行：保持债券市场的流动性；企业和个人持有国债：丰富投资人结构，协调收入分配。
【问题2】 国债持有人结构单一，对国债发行有什么影响？
PART 03
政府或有债务
03
直接负债 或有负债
显性 负债 ● 对内和对外的主权借款（签订合同的政府借款和政府发行的债券） ● 预算法规定的开支 ● 具有法律约束力的长期预算支出（如公务员的工资、公务员的养老金） ● 国家对非主权借款、地方政府以及公共和私营部门实体债务提供的担保
● 政府为抵押贷款、学生和小企业提供的贷款担保
● 政府为贸易、汇率、外国政府借款和私人投资提供的担保
● 国家保险计划（对存款、私人养老金最低收益、农作物、洪水和战争风险提供的保险）
隐性 负债 ● 公共投资项目的未来经常性费用 ● 法律没有规定的未来公共养老金 ● 没有法律责任的社会保障计划 ● 没有法定责任的养老保险。 ● 地方政府、公共或私人实体对未担保的负债以及其他负债违约
● 银行破产（超出国家保险范围之外）
● 未担保的养老基金、失业保险基金和其他社会保障基金（针对小投资者的社会保护）的投资失败
● 中央银行未能履行其责任（外汇合约、本国货币保护和国际收支稳定）
● 抵抗私人资本外逃的紧急财政救助
● 环境的破坏、自然灾害、军事行动等
政府直接隐性债务和或有债务
政府或有债务风险防范与化解
或有债务
风险化解
完善分税制
市场化改革
加快国企改革
合理划分事权
合理划分财权
完善转移支付
加快金融改革
政府职能转换
PART 04
地方政府债务
04
地方政府发行债务的依据是什么？
地方政府凭借其信用发行，并以其财政收入作为担保。如果是中央政府担保，它也就类似于国债。
地方政府职能与地方政府债务
地方政府发行债券的理论和实践
2.地方政府债务发行（1）针对本省、市企事业单位和居民发行；（2）公用事业债券和地方经济建设债券；（3）地方基础设施建设
1.中央、地方政府职责划分：中央政府提供全国性公共产品，地方政府提供地方性公共产品
国外地方政府债务管理
世界上多数国家均允许地方政府发行公债，这与其政府间职能划分明确有关
财政部直管下的地方政府债务机构；
独立的地方政府债务机构
基础设施建设项目；公益性资本项目
发行地方债券；向金融机构借款
一般责任债券；收入债券
主要为内债
管理方式
举债用途
举债方式
地方债种类
举债权限
中国地方政府债务管理
中国地方政府有发债权吗？如何管理
地方政府债务
地方政府债务庞大，2019年末，地方政府债务余额限额接近21.3072万亿（财政部，2020）。
地方政府债务的主要原因
地方政府财权和事权的不对称，其收入能力不足。土地财政。
中国地方政府债务管理
中国地方政府有发债权吗？如何管理
地方政府自主发行债券
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）
背景：2009年经济危机严重，地方政府收支缺口大；中央层面对地方公债的认可；中央政府对地方发债规模控制。
地方政府债券预算管理
对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。
问题3 江苏省债务规模及风险分析
PART 05
政府债券市场及其功能
05
国债市场
国债市场功能
调节资金运行
发行者
中介机构
金融市场的一部分
重要投资渠道
连接货币、资本市场
公开市场操作
国债发行：流动性
国债偿还：退出市场
现货交易
交易所交易
柜台交易
期货交易
回购协议交易
市场利率机制
满足投资人偏好
投资者
国债市场构成
国债流通市场
国债的发行与偿还
国债发行市场
课堂作业
1．分析国债的功能与效应。
2．如何认识我国地方政府发行公债问题？
3．简答我国国债市场的问题。
4．简答目前我国国债结构存在的问题。
5．我国当前直接隐性债务和或有债务的现状及其防范和化解。
THANKS
感谢聆听

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