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第六单元　基层治理与社会保障
第17课　中国古代的户籍制度与社会治理
学习目标：
本单元课标 1.6.基层治理与社会保障 ⑴了解中国古代以赋役征发为首要目的的户籍制度，以及有代表性的基层管理组织； ⑵知道中国古代王朝在社会救济和优抚方面的重要措施； ⑶知道西方主要国家基层治理的特点及其由来； ⑷了解现代社会保障制度的产生及其实行情况。
要点 学纲 学习重点
一、历代户籍制度演变（参见表1） （一）战国秦汉：编户制度（编户齐民）、分类户籍制度 （二）两晋南朝：黄籍和白籍、“土断” （三）隋唐：“大索貌阅” （四）宋元：主户与客户、“诸色户计” （五）明清：黄册 1.历代户籍制度的演变； 2.历代基层社会治理； 3.历代社会救济政策
二、历代基层组织与社会治理（参见表2） （一）历代基层组织（乡里→保甲制度） （二）历代基层社会治理
三、历代社会救济与优抚政策 （一）实施原因 （二）概况与特点 1.概况：救济力量、救济对象与救济形式等 2.特点 （三）实施的作用
基础知识
一、历代户籍制度演变（表1）
历史时期 户籍制度演变的情况
战国秦汉 战国 国家大规模编排民户，制定户籍，始于战国时期。公元前375年，秦献公“为户籍相伍”。《商君书》说：“四境之内，丈夫、女子皆有名于上，生者著，死者削。”
秦朝 实行分类登记制度，除一般百姓的户籍外，还有宗亲贵族的宗室籍、官吏的宦籍、商贾的市籍等
汉朝 ⑴管理人员：丞相主管全国户籍工作，各级地方政府均有专门人员主管户籍； ⑵户籍登记与人口调查：百姓被政府编入户籍后，便成了封建国家的“编户齐民”。政府为掌握人口数，会定期进行人口调查； ⑶东汉末年，户籍散乱（原因：①战事频繁，人口流动加剧，②豪强地主与国家争夺人口）
两晋南朝 西晋 统一中国，重建户籍，以黄纸登记户主姓名、年龄、家庭情况，装订成册，称为“黄籍”
东晋 南朝 ⑴对南方土著居民仍然以黄籍进行登记； ⑵对从北方南渡而来侨居的州、郡、县人口以“白籍”进行登记，不向白籍人口征收赋役； ⑶东晋后期和南朝，政府不时实行“土断”，使白籍人口土著化，承担赋役
隋唐 隋朝 隋建立后，命州县官“大索貌阅”，重新核定户籍
唐朝 唐承隋制，管理更严，户籍三年一造
宋元 宋朝 户籍分主户与客户。主户指拥有土地、缴纳赋税的税户，客户指没有土地的佃户
元朝 ⑴以职业定户籍：户口类型比较复杂，按职业可以分为军户、民户、匠户、站户等，统称为“诸色户计”； ⑵固定户籍：一旦定籍，世代相袭，不得变动
明清 明朝 ⑴明朝建立后，朱元璋命全国调查户口，推行户帖制度； ⑵明承元制，仍以职业定户籍，户籍分民籍、军籍、匠籍等； ⑶户籍册称“黄册”，以里甲制为基础，每里一册，详列各户人口、田土、房屋
清朝 ⑴普通户籍基本沿袭明制，但户籍管理相对松弛； ⑵清前期赋役制度改革后，户籍地作用朋为削弱。乾隆年间，朝廷谕令户籍永停编审，此后政府只是按照一定的组织制度登记人口数量
［思考点1］历代王朝建造与管理户籍的根本目的是什么？东晋和宋朝的户籍变化背后的原因是什么？
根本目的：掌握人口变动情况，以便征发赋役。
东晋户籍变化原因：⑴政治中心南移；⑵政府重视开发江南；⑶北方人口大量南迁。
宋朝户籍变化原因：⑴土地制度变化；⑵商品经济发展，城市兴盛；⑶社会贫富分化加剧。
［史料阅读与解析1］
材料：元代为了便于强制征调工匠服劳役，将工匠编入专门的“匠籍”。明代沿袭了元代的匠籍制度，手工业者一律编入匠籍，隶属于官府。分为轮班匠和住坐匠，皆父死子继，永充匠役。轮班匠要定期到京师手工业作坊无偿服役3个月，称“一班”，其周期因行业而异，一年至五年不等。住坐匠主要是京师附近的工匠，每月上工10日，有一定报酬。这种匠籍制度限制了工匠独立自主的经营。
轮班匠的劳动是无偿的，工匠以怠工、隐冒、逃亡等手段进行反抗。1485年，明政府允许轮班匠以银代役。从1562年起，轮班匠一律征银，政府则以银雇工。这样，轮班匠实际名存实亡。到了清代顺治二年（1645年），清政府决定废除这一制度，“各省俱除匠籍为民”，免征京班匠价。持续了4个半世纪的匠户制度正式终结，匠人获得了自由身份。
——摘编自张岂之《中国历史》
⑴根据材料并结合所学，分析明朝对轮班匠一律征银的背景。
背景：①匠籍制度挫伤工匠的生产积极性；②工匠采取各种形式进行反抗；③商品经济发展，资本主义萌芽产生；④白银成为普遍流通中的货币。
⑵根据材料并结合所学，指出清朝废除匠籍制度的历史作用。
作用：①调动了工匠的生产积极性，推动了手工业的发展；②有利于人口的自由流动；③有利于中国资本主义萌芽的成长。
二、历代基层组织与社会治理（表2）
时期 历代基层组织（乡里制度） 历代基层社会治理
秦汉 县下设乡和里： ⑴乡设三老，掌教化；设啬夫，掌狱讼、赋税；设游徼，掌捕盗； ⑵里设里正； ⑶乡里之外有亭，设亭长，负责传递政令和维护治安 建立什伍组织，以五家为伍，十家为什，百家为里，互相监督
唐朝 以百户为里，五里为乡，城内设坊，郊外设村，设里正、坊正、村正 实行邻保制度，以四家为邻，五邻为保，彼此之间相互监督
宋朝 王安石变法实施保甲制
明朝 ⑴实行里甲制，十户为一甲，一百一十户为一里，设甲长、里长； ⑵王阳明任南赣巡抚时推行十家牌法，要求十家总编为一牌 十家牌法中，每牌并列各户姓名，由十家轮流收掌，每日沿门牌察看动静，发现有面生可疑之人，就向官府举报
清朝 清初实行里甲制，后来改而推行编制严密的保甲制：从城市到乡村，以十户为牌，设牌长；十牌为甲，设甲长；十甲为保，设保长 保长、甲长、牌长每天傍晚稽查各户
封建时代基层组织的任务是征发赋役和维护稳定。历代政府注重在基层组织建立民众的自我管理与相互监督机制。
［史料阅读与解析2］
材料：（乾隆）二十二年（1757年）更定保甲之法：一、顺天府五城所属村庄暨直省各州县乡村，每户岁给门牌。十户为牌（奇零散处，通融编列），立牌长；十牌为甲，立甲长；三年更代。十甲为保，立保长，一年更代。士民公举诚实识字及有身家之人报官点充。……凡甲内有盗窃、邪教、赌博……聚会等事，及面生可疑、形迹诡秘之徒，责令专司查报。户口迁移登耗，责令随时报明，于门牌内改换填给。
——《清朝文献通考》卷十九《户口一》
根据材料，概括清代基层治理的特点。
特点：⑴组织严密（层级分明）；⑵职责清晰；⑶乡绅发挥较大作用（公举有名望的乡绅出任“三长”）；⑷ “三长”（基层管理人员）定期更换；⑸乡里制与保甲制合一。
三、历代社会救济与优抚政策
学习要求：阅读本目相关内容，归纳概括以下几个问题：
（一）封建时代实施社会救济与优抚政策的原因有哪些？
1.古代社会生产力水平低，自然灾害频发，人民生活缺少保障，这就需要国家和社会提供必要的、及时的救助。
2.传统思想文化的影响：⑴孟子尖锐批评了统治者“途有饿莩而不知发”的行为；⑵《墨子 七患》说“仓无备粟，不可以待凶饥”；⑶中国有尊老养老的传统；⑷宗法社会结构的作用。
3.统治者为争取民心（促进政权认同），维护统治的政治需要。
（二）封建时代的社会救济与优抚政策有哪些特点？并举例说明。
1.历代社会救济的主体是（掌握大量资源的）政府，民间社会处于辅助地位。
3.政府制定相关法律和制度，并设立专门机构实施救助，体现一定的社会文明。如汉朝建立常平仓制度，积谷备仓，调节粮价；明朝《大明律》对救助鳏寡孤独有专门的律条规定；政府设有收容贫老、孤儿和乞讨流浪人员的专门机构，如唐朝的养病坊、宋朝的福田院、元朝的众济院、明清的养济院。
2.社会救济方式多种多样：有⑴积储备荒，⑵政府设专门机构实施救助，⑶宗族内部救济；⑷慈善机构实施救济；⑸以富济贫，等等。
4.封建时代的社会救济主要由政府实施。宋朝以后，宗族、慈善组织的作用逐渐增大。
5.政府救济的重点在救灾，核心在于保证粮食供应；社会力量的救济活动侧重于日常生活中的赈济。
……
（三）说明封建时代实施社会救济与优抚政策的作用。
1.社会救济为民众提供一定的生活保障，以保证人口繁衍和正常生产活动的进行；
2.客观上有利于维护封建统治。
［史料阅读与解析3］
材料一：《礼记 王制》论国家备荒的必要性时说：
国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。
《周礼 地官 遗人》中有各级机构储蓄和备荒的设计：
邦之委积，以待施惠；乡里之委积，以恤民之艰阨；门关之委积，以养老孤；郊里之委积，以待宾客；野鄙之委积，以待羁旅；县都之委积，以待凶荒。
⑴根据材料一，概括中国古代储蓄和备荒的特点，并结合所学分析古代重视储蓄备荒的原因。
特点：①储蓄和备荒意识较强；②政府是储蓄备荒的主体；③形成相对完善的储蓄备荒体系。
原因：①古代社会生产力水平低，自然灾害频发；②小农经济的脆弱性，使人民生活缺少保障；③保证人口繁衍和正常生产活动进行的需要；④缓和社会矛盾、维护统治的需要。
材料二：“养老”在中国古代的礼制中有着重要的地位。据《礼记 王制》记载：“殷人养国老于右学，养庶老于左学；周人养国老于东胶，养庶老于虞庠。”汉代，统治者强调以孝道治理天下。《王杖诏书》中规定：70岁以上的老人，朝廷赐给手杖。凭此杖，老人可享受600石俸禄的官吏待遇。同时在乡里设三老，选地方年长且德高望重者任职，负责教化地方，解决民间纠纷。唐宋以后，保持了由皇帝宴请老人的习俗，称为“观酺”。如康熙六十大寿时，举办“千叟宴”，宴请天下老人。同时在全社会旌表高寿老人，对于年过百岁者，“照例给予建坊银，赠‘升平人瑞’匾额”。
——摘编自刘松林《古代中国的养老制度》
⑵根据材料二，概括中国古代养老制度的特点。
特点：①具有鲜明的等级差别；②与儒家伦理道德密切相关；③突出政治宣传功能。
材料三：范文正公，苏人也，平生好施与，择其亲而贫，疏而贤者，咸施之。方贵显时，置负郭常稔之田千亩，号曰义田，以养济群族。族之人日有食，岁有衣，嫁娶凶葬，皆有赡。择族之长而贤者一人主其计，而时其出纳焉。以其所入，给其所聚，沛然有余而无穷。屏而家居俟代者预焉；仕而之官者罢其给。
——钱公辅《义田记》
⑶根据材料三并结合所学，分析义田设立的背景及其特点。
设立背景：①宋代土地制度演变，主户客户区分、贫富差异明显；②宗法社会结构的延续，聚族而居（宋代宗族和宗族制度在民间兴起）；③受“治国、齐家、平天下”儒家理念的影响；④宋朝廷重视社会救济的影响；⑤民间慈善、救济活动的兴起。
特点：①明确救济对象（“亲而贫，疏而贤”）；②明确救济范围（族人“嫁娶凶葬”“屏而家居俟代”）；③有规范管理（“择族之长而贤者……主其计”，“时其出纳”）。
核心素养：
一、历代户籍制度的演变
材料一：中国传统户籍制度源远流长，发展于春秋，定型于秦汉，以后各朝各代历经变化。传统户籍制度是与中国王朝体制相联系的一项基本制度。这种以家庭为本位的人口管理方式，体现了维护社会治安、教化乡里、规定身份等级、稳定宗族组织、限制人口自由迁徙等诸项社会整合功能。科举考试也往往与户籍联系在一起，考生必须要有籍贯，这是参加科举考试的首要条件。在唐代初期，士人是由户籍所在地举送。宋朝时期，政府有明确的规定，士子只能在本籍应试。此后，科举制与户籍制度的结合渐趋加强，清朝更是按省划分科举名额，并为官籍、商籍等设立科举名额，创立宗室科举制度。为了贯彻分省取士制度，清政府还要严查考生的户籍。
——摘编自李文芝《明清科举冒籍研究》等
⑴根据材料一并结合所学，概括中国古代户籍制度的特点，并分析“科举制与户籍制度的结合渐趋加强”的历史作用。（12分）
特点：①历史悠久，源远流长（持续时间长）；②同封建政治体制相结合；③以家庭为本位；④社会功能多样；⑤科举制度与之密切结合。（任答3点6分）
作用：①保证了选官的相对公平（体现区域公平）；②缓和了社会矛盾，稳定了社会秩序；③巩固了封建专制统治；④强化了儒家伦理观念；⑤一定程度上限制了人口流动。（任答3点6分）
材料二：传统中国只有完善的“户籍”制度而无明确的“国籍”规定……但是近代以来，随着出国华商、华工的日益增多和西方势力入侵……由于缺失专门处理“国籍”问题的法律，在大一统国家近代转型中，国人逐渐出现对自身“中国”人身份的认同危机。……1907年，荷兰殖民当局以属地主义的原则制定《荷兰新订爪哇殖民籍新律》，规定凡生于荷兰属地的华侨皆为荷属殖民地籍，从而引起国内外华人、华侨的强烈反对，他们纷纷要求清政府迅速制定并颁布一部国籍法。……清政府别无选择，如果不迅速制定国籍法，不仅通过各种努力所形成的华侨的中国认同会出现危机，而且国内也可能为此丧失对清政府的信心。同时更令清政府担心的是，这可能给“排满”的“汉族”民族主义者以借口，最终危及清政府在大一统国家转型中的合法地位。……1909年清政府颁布了《大清国籍条例》。其中明确规定，“生而父为中国人者”“生于父死以后，而父死时为中国人者”“母为中国人，而父无可考或无国籍者”，不论是否生于中国，“均属中国国籍”。从而使国家保护海外华人、华侨有了法律上的依据，加强了海外华人、华侨对大一统中国的认同。
——缪昌武、陆勇《<大清国籍条例>与近代“中国”观念的重塑》
⑵根据材料二并结合所学，说明清政府颁布国籍条例的原因及意义。（10分）
原因：①国人出现对自身“中国”人身份的认同危机；②海外华人的强烈要求；③西方法律的影响；④阻止“排满”革命。（任答3点6分）
意义：①有利于保护海外华人、华侨；②加强了海外华人、华侨对大一统中国的认同；③强化了国人近代国籍观念和法律意识。（任答2点4分）
材料三：1955年6月，中华人民共和国国务院发布《关于城乡划分标准的规定》，对农业户口和非农业户口做出明确划分，国家解决城镇户口的粮食供应，每月发给相应的柴米油盐，我国城乡二元分离的户口结构由此开始。1984年10月，中华人民共和国国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，颁布自理口粮户口，这种户口与城市户口同属于非农业户口。1992年8月，公安部发出《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》，决定在小城镇、经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇居民户口制度。农民进城自理口粮，到2000年止，我国城镇人口达到45 594万人，占全国人口的36.09%，与1990年相比增加了将近10%。
——摘编自任洁《新中国成立以来我国户籍制度改革与城市化进程的阶段性分析》
⑶根据材料三并结合所学，说明20世纪80年代以来中国户籍制度改革的背景和趋势。（6分）
背景：①旧的户籍制度脱胎于计划经济，限制了人口流动；②改革开放后，城市经济发展对劳动力的需求扩大。（4分）
趋势：对农业户口转非农业户口的限制逐渐放宽。（2分）
二、历代基层社会治理
中国基层社会治理历史悠久，改革开放以后，村民自治成为中国亿万农民的伟大创造。
材料一：宋代一些地方实行乡约制度，其功能主要是扬善惩恶，制定规约进行道德教化，并建立民间组织和相关的赏罚制度。明清时期，宣讲“圣谕”成为乡约最重要的内容。当时，由地方官吏广泛推行乡约制度，设立乡约组织，每月召集百姓宣讲、教化，康熙九年颁布了乡约组织必须宣讲的《上谕十六条》，内容包含“重农桑以足衣食”“训子弟以禁非为”等。
——据杨开道《中国乡约制度》等
材料二：清末，时人认为“地方自治者，为今世界立国之基础……于救亡之事，至为切要”。1909年，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，地方自治大致按行政区划分城镇和乡两级，设立议事会为议决机关，议员由选民互选充任。
——据张海鹏主编《中国近代通史》
材料三：20世纪80年代后，村民自治迅速发展，到1997年底，全国共有91万个村民委员会的村干部由村民直接选举产生，大部分农村有90%以上的选民参加了选举。1998年颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会是我国农村基层社会的群众自治组织。
——据郭德宏主编《中华人民共和国专题史稿》
⑴根据材料一并结合所学，概括宋代到明清时期乡约制度的变化，并说明乡约制度的积极作用。（12分）
变化：①宋以道德教化为主，明清增加了宣讲“圣谕”的内容；②乡约组织从民间自发建立到由地方官吏推动设立。（6分）
积极作用：①有利于维护社会秩序；②加强基层社会治理；③有利于发展生产；④促进了儒家文化和传统道德的传播。（任答3点6分）
⑵根据材料二并结合所学，概述清末城镇乡地方自治的历史背景。（9分）
背景：①内忧外患；②西方民主思想传播；③清末新政，改革政治制度。
⑶根据材料三并结合所学，说明村民自治的意义。（4分）
意义：①乡村治理的创新，国家治理体系的健全；②推动基层民主，促进社会主义政治文明；③改革基层社会治理制度，适应社会主义建设的要求。（任答2点4分）
三、历代社会救济政策
材料一：孟子谈仁政时，强调要优先救济鳏寡孤独。他说：老而无妻曰鳏，老而无夫曰寡，老而无子曰独，幼而无父曰孤。此四者，天下之穷民而无告者。文王发政施仁，必先斯四者。
——《孟子 梁惠王下》
材料二（2016 全国Ⅲ卷）：社会救济是中国古代历朝实施“仁政”的重要内容，主要依赖于政府财政。明初设养济院收孤苦无靠者，按月发口粮。明律规定：“凡鳏寡孤独及笃废之人，贫穷无亲属依倚，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十。”这是正律中首次纳入社会救济保障条款。清代的法律也有关于社会救济的规定，主要有灾荒救济，高龄老人养赡，设栖流所以收养流浪贫民，孝子节妇贫苦者救济，贫穷读书人救济等。
——摘编自邓云特《中国救荒史》等
材料三：《大明律》对救助鳏寡孤独有专门的律条规定：
凡鳏寡孤独及笃疾之人，贫穷无亲属依倚，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十；若应给衣粮而官吏尅减者，以监守自盗论。
⑴根据材料一并结合所学，分析历代重视社会救济的原因。（6分）
原因：①古代社会生产力水平低，自然灾害频发，人民生活缺少保障，这就需要国家和社会提供必要的、及时的救助；②传统思想文化的影响（孟子、墨子等思想家提倡）；③统治者为争取民心（促进政权认同）、维护社会稳定、巩固政权统治的需要。（每点2分共6分）
⑵根据材料二、三，概括明清时期救济制度的特点。（6分）
特点：①政府主导；②设置救济机构；③立法保障；④因类而异；⑤体现传统文化。（任答3点6分）

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