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第18课　世界主要国家的基层治理与社会保障
学习目标
要点 学纲 学习重点
一、西方主要国家基层治理的历史与特点（参见表1） （一）古希腊时期的村社自治 （二）西欧封建社会的基层治理 （三）资本主义早期，美、法、英的基层治理 （四）工业资本主义社会，社区逐渐成为基层自治的主要形式 1.西方国家基层治理及其对晚清地方自治的影响； 2.现代社会保障制度的建立与发展：⑴西方资本主义国家的社会保障制度：社会救济→社会保障→福利国家，⑵中国特色的社会保障制度
二、现代社会保障制度的建立与发展（参见表2） （一）欧美国家社会保障制度的建立与发展 1.社会救济（英国→欧洲各国）； 2.社会保障制度（德、英、美）； 3.“福利国家”制度（英国→资本主义世界）： ⑴内容；　　⑵建立背景；　　⑶作用与局限 （二）苏联社会保障制度的建立与演变 （三）中国特色社会保障制度的逐步建立
基础知识
一、西方主要国家基层治理的历史与特点
（一）西方主要国家基层治理的历史（表１）
历史时期 基层单位 基层治理概况
古希腊 时　期 村社 ⑴村社实行自治，全体成年男性出席的村社大会是村社最高权力机关； ⑵村社大会处理与村社有关的事务，包括登记公民、抽签选举议事会议员等
西欧封 建社会 庄园和城市 ⑴在庄园，庄园主或管家管理庄园事务（组织生产，征收地租，并主持庄园法庭审判，裁决纠纷）； ⑵在城市，手工业者和商人组成行会或商会，规范手工业者和商人的经营活动，行会或商会上层分子把持城市政权，行使城市治理的职责； ⑶基督教会在基层治理中也发挥了重要作用
资本主义早期 英国 自治市 1835年颁布法律。规定自治市的政府和议会都由当地选民选举产生，地方征税所得也由自治市自主开支，但必须接受选民监督，确立了英国近代自治市制度
美国 乡镇 建国后，基本保持了地方自治的传统，乡镇承担着除司法之外的所有公共服务功能
法国 自治市镇 大革命后，每个市镇的市长和市议会都由普选产生，市长同时对中央政府和本地选民负责
工业资本主义社会 社区 ⑴随着工业革命的发展，城市社会救济遭遇瓶颈，各国探索把城市分成若干小区，各小区负责落实救济工作，社区组织开始形成； ⑵二战后，社区很快发展为基层自治的主要方式； ⑶20世纪80年代以后，西方国家的社区承担了更多的政府功能
（二）西方主要国家基层治理的特点
［思考点1］西方国家基层治理的主要特点是什么？
⑴基层自治和社区是西方国家基层治理的主要特点和发展趋势；
⑵各国基层治理的方式有所不同；
⑶地方政府享有的自治权越来越大，地方官员和议员都由当地选举产生，需要对当地选民负责；
⑷社区主要由居民自我管理；
⑸各国政府和联合国在实现基层治理方面发挥积极推动作用。
［史料阅读与解析2］
材料一：英国在1835年颁布《市政法案》，确立了英国近代自治市制度。……这一时期，各国积极探索社会救济的新方法，例如，把城市分成若干小区，每个小区组织志愿者，负责救济的分配，并协调慈善团体和救济机构的工作，社区组织开始形成。
⑴根据材料一并结合所学，分析社区组织开始形成的背景。
背景：①工业革命扩展；②城市自治权扩大；③城市人口激增，社会问题不断增多，传统的社会救济遇到瓶颈,各国在探索社会救济的新方法中开始形成社区组织。
材料二：1955年，联合国颁布了《通过社区发展促进社会进步的报告》，倡导社区居民和社区组织共同参与社区事务，以自身的努力和政府联合一致，合理利用社区内外资源，共同为改善社区的经济、文化和社会状况而努力。
材料三：地方政府的任务在于明确要求和设定优先项目，制定服务标准和运用最佳方式来达到这些标准，并将这些服务和战略责任加以区分。地方政府不再采用直接提供公共服务的传统模式。
——1991年英国《竞争求质量》白皮书
⑵根据材料二、三并结合所学，分析二战后社区逐渐成为基层治理主要方式的原因。
原因：①联合国对社区建设的推动；②各国政府对基层治理的重视与治理方式变革；③民主政治的发展；④随着经济社会发展，社区事务增多。
⑶根据材料二、三并结合所学，概括社区治理的特点。
特点：①二战以来，社区发展迅速，成为基层治理的主要方式；②政府基本不直接干预社区事务，社区主要依靠居民自我管理；③社区治理内容越来越丰富，成为反映民意的重要组织；④20世纪80年代以来，社区承担了更多的政府功能，社区也接受来自公众、志愿者和私人部门的更多公共服务。（其他言之有理亦可）
材料四：为了提高地方政府的管理效率，各国纷纷在社区管理中引入企业管理办法，还把原先由政府承担的很多事务交给市场和社会，通过市场竞争机制，实现社会的有效分工。例如，20世纪八九十年代，英国颁布法律，把医院管理、社区服务、社会治安和教育等都交给相关公司承担。
⑷根据材料四并结合所学，说明二战后社区治理的发展趋势及其作用。
趋势：①治理主体多元化（政府、企业、组织、公众、志愿者等）；②自治化（政府不再直接干预社区事务）；③社区职能扩大化（特别是20世纪80年代以来，社区承担了更多的政府功能）；④引进企业管理方法，逐步市场化；⑤立法规范和保障基层自治。
作用：①社区是反映民意的重要组织，缓和了社会矛盾，维护了社会秩序和政治稳定；②提高社区治理的效率，降低治理成本；③逐步改善社区经济、文化和社会状况，提高人民生活质量。
二、现代社会保障制度的建立与发展（表2）
角度 欧美国家 苏联 中国
社会保障制度的建立与发展 ⑴社会救济：17世纪初，英国颁布了济贫法。此后，欧洲各国纷纷建立了济贫制度； ⑵社会保障：①19世纪80年代，德国初步建立了社会保险制度，涉及疾病、工伤和养老等方面，②1935年，美国颁布《社会保障法》，标志着美国现代社会保障制度的最终确立； ⑶福利国家：①二战后，英国率先构建了包括家庭津贴、养老、疾病、失业、伤残和死亡等内容的社会保障体系，基本实现了全民覆盖，大大推动了社会保障制度的发展，②此后，瑞典、挪威、芬兰、丹麦等北欧国家以及法国、德国、加拿大和澳大利亚等国都建成了福利国家，社会保障制度基本建立 ⑴苏联成立后，逐步对士兵、工人、农民等全体公民实行国家保障； ⑵根据1977年颁布的宪法，苏联实行全民社会保险制度； ⑶苏联解体后，俄罗斯大致继承了苏联的社会保障制度 ⑴1951年2月，政务院发布《中华人民共和国劳动保险条例》，这是新中国制定的第一部社会保险法规； ⑵随着改革开放的不断推进，我国的社会保障制度日趋成熟，在满足人民的医疗、教育、就业、养老、住房需求等方面取得了重要进展，保障水平稳步提高
作用 ⑴积极作用：资本主义国家的社会保障和制度，改善了广大人民群众的生活，缓和了社会矛盾，有利于经济的发展； ⑵消极作用：过度的社会保障，加大了国家财政支出的负担；容易助长懒惰行为 — 日益健全的社会保障体系减轻了人民的后顾之忧，促进了国家社会经济的发展
社会保障制度的建立和完善保证了社会的稳定和发展
［史料阅读与解析2］
材料：英国于1601年颁布《济贫法》，由教会在全国各地设立济贫院，收容救济老人、孤儿、残疾人。1833年，英国颁布《工厂法》，它限制儿童的工作时间并为儿童提供教育机会。根据《工厂法》建立了检查员制度，并制订了有关通风、温度和工作时间之类的规则。根据1920年劳埃德·乔治的《失业保险法》，政府扩展了1911年的计划，保险计划几乎涵盖了所有年收入不超过250英镑的手工劳动者和非手工劳动者。这样保险涵盖的范围就从400万工人扩大到1200万工人。依据《老年抚恤金法》的规定，年龄在70岁以上的老人享有获得标准抚恤金（每月5先令）的权利而不需支付任何税款，1929年又提高到10先令。在1919—1939年，英国共建了130万幢公用住宅，300万幢自用或出租的房屋，所有房屋建筑都有政府补助。
——摘编自蒋蔚《英国工业化进程中的社会失衡及其调整》
根据材料并结合所学，指出19世纪30年代至20世纪30年代，英国社会保障制度形成的背景，并概括英国社会保障制度发展的特点及作用。
形成背景：①有教会慈善扶贫的历史传统；②工业革命（工业化进程）推动社会经济发展；③资本主义发展过程中的贫富分化加剧社会矛盾；④工人运动和社会大众争取正当权益的斗争。
特点：①重视对儿童、老人等弱势群体的保护；②保障覆盖面和受益人群范围逐步扩大；③政府注重利用法律法规保障民众基本权益；④随着经济社会发展而不断完善提高。
作用：①有利于缓和社会矛盾；②保障社会稳定和经济平稳发展；③在提高社会效率和促进社会公正方面取得显著成效。
［史料阅读与解析3］
材料：按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。全面实施全民参保计划。完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。完善失业、工伤保险制度。建立全国统一的社会保险公共服务平台。统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度。
——习近平《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日）
根据材料并结合所学，概括新时代中国特色社会主义保障体系的特点。
特点：⑴覆盖面上，从覆盖部分人扩展到覆盖全民（所有的公民）；⑵覆盖项目上，逐步扩展到养老、医疗、失业、工伤、最低生活保障等方面；⑶保障水平上，适度普惠（保障适度，从补缺型向适度普惠型转变）；⑷保障体系上，城乡协调、权责明确、全国统一、多层次；⑸保障前景上，做到可持续。其他言之有理即可，如坚持以人民为主体，坚持社会主义公有制度的经济基础等。
核心素养：
一、西方国家基层治理及其对晚清地方自治的影响
材料一：英国有着深厚的地方自治传统，被誉为“地方自治之母”。都铎王朝时期（1485—1603年），地方自治开始向近代转变，治安法官取代郡长，逐渐拥有广泛的行政权力。斯图亚特王朝时期（1603—1688年），经历两次内战和共和国的实验，地方自治权限得到很大发展。18世纪，治安法官按照地方习俗进行管理，完全不受议会法令的影响，地方自治发展到鼎盛时期。随着君主立宪制的确立，l8世纪后期开始出现国家立法机关主动控制地方自治主体的现象。1835年市政法案规定由领取薪水的行政人员来执行地方政府的工作，并对郡治安法官进行分权；1888年，英国下院通过了《地方政府法》，规定郡议会每年集会四次，居民成为自治主体；1894年制定颁布了《区、教区、乡议会法》，规定民选议会作为地方权力机关。随着各种机构的不断设置，地方逐步仰仗中央财政支持，中央政府加大对地方的行政监督。
——摘编自孙宏伟《英国地方自治体制研究》
材料二：西方地方自治观念传入中国，始于道光年间，在内忧外患之下，1907年清政府的地方自治序幕在江苏的“上江”（上元和江宁）两县拉开，自治局、调查局、调查官署局等自治机构先后成立。同年，清廷令各省设立咨议局。1908年开始，清政府先后颁布《咨议局章程》、《城镇乡地方自治章程》、《府厅州县议事会议员选举章程》等，从而形成了由城镇乡自治到府厅州县自治的等级地方自治架构。但地方自治未脱离“官治”，自治章程严格规定业务范围、活动规则；在相关政策的宣讲过程中，出现了民众误会、反对等现象。1909年，各省议员赴京请愿速开国会，遭到清廷坚决拒绝，矛盾很快激化，地方自治运动逐渐脱离政府的控制。
——摘编自丁旭光《近代中国地方自治研究》
⑴根据材料一并结合所学，概括英国近代地方自治制度的特点并简析其影响。(12分）
特点：①继承地方自治传统（以自治传统为依托）；②以法律法规为依据；③地方自治机构逐步完备，并实行分权管理；④地方自治性由强转弱（自治程度有限，或中央对地方控制加强）。（任答3点6分）
影响：①增强了民众的民主管理意识；②促进了（地方）民主政治建设；③推进了政治近代化进程；④推动了资本主义发展；⑤为其它国家的地方自治提供借鉴。（任答3点6分）
⑵根据材料一、二并结合所学，概括清末地方自治与近代英国地方自治的相同之处，并分析清朝“地方自治运动逐渐脱离政府控制”的原因。（13分）
相同：①都以国家颁布的法律法规（章程）为依据；②都建立自治机构，体现了民主管理色彩；③中央政府的控制性很强；④都推进了近代化进程。（6分）
原因：①民族资本主义初步发展，民族资产阶级力量增强；②民族危机加深和国内革命、改良运动的推动；③西学东渐，西方民主政治的传入；④地方自治受到国家行政的控制，地方自治权利有限，引起民众反对；⑤清政府拒绝“速开国会”要求，社会矛盾激化。（7分）
二、现代社会保障制度的建立与发展
（一）历史背景：社会救济
材料一：社会救济是中国古代历朝实施“仁政”的重要内容，主要依赖于政府财政。明初设养济院收孤苦无靠者，按月发口粮。明律规定：“凡鳏寡孤独及笃废之人，贫穷无亲属依倚，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十。”这是正律中首次纳入社会救济保障条款。清代的法律也有关于社会救济的规定，主要有灾荒救济，高龄老人养赡，设栖流所以收养流浪贫民，孝子节妇贫苦者救济，贫穷读书人救济等。
——摘编自邓云特《中国救荒史》等
材料二：英国圈地运动开始后，偷盗者、乞讨者等日益增多，社会不安定因素急剧增加。1601年，英国颁布济贫法。救济办法因类而异，凡年老及丧失劳动力者，在家接受救济；贫穷儿童则在指定的人家寄养，长到一定年龄时送去做学徒；流浪者被关进监狱或送入教养院。1834年，新济贫法规定，有劳动能力的失业者必须进“贫民习艺所”，才能得到救济，而那里的条件比最低工资收入的自由劳动者还要恶劣得多。
——摘编自陈晓律《英国福利制度的由来与发展》
⑴根据材料一、二，概括中国明清时期救济制度和英国近代济贫制度实施的共同目的，并指出其救济方式的异同。（18分）
共同目的：①救济弱势群体；②维护社会稳定；③促进政权认同。（6分）
相同：①政府主导；②设置救济机构；③立法保障；④因类而异。（8分）
不同：英国的救济对有劳动能力的贫民带有惩戒性质；中国救济制度则体现了中国传统文化。（4分）
（二）西方现代社会保障制度的建立和发展
材料三：第二次世界大战给英国经济造成巨大破坏，人民生活水平急剧下降。1942年，英国工党提出了不分阶级，不分贫富，人人都有权享有社会福利的主张，得到越来越多的民众的支持。1945年，工党在大选中获胜。1948年，工党政府首相艾德礼宣布实行《家庭津贴法》《国民保险法》《国民医疗保健法》《国民救济法》等一系列社会保障法，为英国建立福利国家奠定了基础。
材料四：主要西方国家社会保险支出占国民生产总值的比重
社会保险支出占国民生产总值的比重（1971年）
⑵根据材料三、四并结合所学，指出与材料二中英国近代济贫制度相比，西方现代福利制度有哪些发展。（7分）
发展：①从单纯的救济发展成为公民的社会权利，得到立法和制度上的保证；②福利种类众多；③覆盖面广，低收入阶层受惠多；④国家财政支出占比大。（任答3点6分）
材料五：现代福利国家是从19世纪逐渐发展起来的，和救济贫困不同，最早见于德国俾斯麦的社会保险体系，北欧国家是从自治、互助福利体系发展起来的，其他国家则从1930年起，如荷兰、澳大利亚、乌拉圭、新西兰等是由政府提供支持发展起来的。20世纪的大萧条促使许多国家选择了福利国家的道路，为穷人提供了“从摇篮到坟墓”的服务，被认为是共产主义和资本主义国家之间的中间路线。第二次世界大战后，欧洲许多国家选择了为人民提供部分或全面的社会服务体系。
现代福利国家从提供现金福利（养老金、失业补助）扩大到其他方面（卫生保障、婴幼儿保障）等，通过这些福利，福利国家已经影响了他们公民的消费和休闲的习惯。
——摘编自维基百科《福利国家》
⑶根据材料五并结合所学，指出现代福利国家在西方发展起来的原因和特点。（10分）
原因：①资本主义经济的发展（二战后，第三次科技革命推动资本主义经济迅速发展——提供经济保障）; ②国家垄断资本主义的发展（提供体制保障）；③吸取经济大萧条的教训和受罗斯福新政、凯恩斯主义（国家干预经济的理论）的影响；④社会分化加剧，社会矛盾尖锐，无产阶级等劳动人民的斗争;⑤维护资本主义制度，缓和社会矛盾的需要。（任答3点6分）
特点：①随着经济发展而不断完善(或经历了不断发展完善的过程)；②实行福利政策的国家不断增加；③政府提供（或人们所享有）的福利范围逐步扩大。（任答2点4分）
（三）苏联的社会保障制度
材料六：1980年，美国通货膨胀率接近10%，有25%的企业开工不足。里根上台后……要求政府、企业主和雇工三者共同承担社会保障基金来源，并鼓励私人企业投资保障行业，提倡由“福利国家”过渡为“福利社会”。
——陈宝森《美国经济与政府政策——从罗斯福到里根》
材料七：苏联的社会保障由社会保险和社会福利两部分组成。政府和企业缴纳保险费，公民则免费享受社会保障权利。
——汪宁《苏联社会保障对象的界定及其理论依据》
⑷依据材料五、六，指出苏联与里根时代的美国在社会保障方面的主要差异，并说明造成这种差异的体制因素。（10分）
差异：①社会保障基金来源不同：苏联来自政府和企业，美国则由政府、私人(企业主和雇工)共同承担；②苏联公民免费享受社保；③美国鼓励社会保障市场化（私人企业投资社会保障行业）。（6分）
体制因素：苏联实行的是公有制基础上的计划经济体制，美国实行的是私有制基础上的市场经济体制。（4分）
（四）中国的社会保障制度
材料八：“十一五”时期（2006－2010年），是新中国成立以来社会保障体系建设发展最快的时期，社会保障制度建设取得突破性进展，覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本形成。……社会保障覆盖范围从城镇扩大到农村，从国有企业扩大到各类用人单位，从职工扩大到灵活就业人员和城乡居民，越来越多的人享有了基本社会保障，并解决了一批历史遗留的突出问题。社会保障水平有较大幅度提高。
——《国家社会保障“十二五”规划纲要》
⑸综合以上材料并结合所学，分析中国取得材料八中所述成就的原因。（6分）
原因：①借鉴西方资本主义国家和苏联等国的有益经验；②改革开放以来，社会主义经济迅速发展提供物质基础；③党和政府关注民生，重视提高人民生活水平；④社会主义市场经济体制逐步建立，社会主义制度不断发展完善。（任答3点6分）

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