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模块六 旅游的行业管理和政策
旅游业是由国民经济中一系列相关行业组成的综合性产业，属于旅游业的行业和部门众多，具有复杂性。旅游业也是具有涉外性、开放性的典型产业。这些特点导致旅游业持续健康的发展，需要政策和法律法规的指导和约束。
模块导入
学习目标
了解旅游组织的构成和职能
认识我国旅游政策法规体系
理解旅游标准化管理的特点和作用
掌握我国旅游管理体制
目录
CONTENTS
第 1 课　旅游管理组织
1
第 2 课　旅游政策法规
2
第 3 课　旅游标准化管理
3
旅游管理组织
第一课
国家旅游局监督管理司昨天发布消息，26 日，根据掌握的有关线索，国家旅游局约谈了阿里旅行、去哪儿网、欣欣旅游网 3 家在线旅游企业，对其经营“不合理低价游”行为发出警告，并责令立即整改。
10 月以来，国家旅游局在全国范围针对“不合理低价”进行专项整治，并对各地进行督查，一大批“不合理低价”产品被责令下架。各地骨干旅游企业积极响应，自觉抵制低价旅游产品，纷纷承诺守法诚信经营。但是，督查中仍发现部分企业顶风经营“不合理低价产品”。
此次国家旅游局约谈了阿里旅行、去哪儿网、欣欣旅游网 3 家在线旅游企业，3 家旅游企业的负责人认识到抵制“不合理低价游”是企业应尽的社会责任，将根据约谈要求立即对包括网站、媒体上的宣传广告开展严格核查，对所有线上旅游产品开展全面排查，下架所有涉嫌“不合理低价游”产品，以实际行动向“不合理低价游”宣战。欣欣旅游网在接到国家旅游局约谈通知后，已经下架了 400 条涉嫌“不合理低价游”产品。
国家旅游局警告“不合理低价游”
一、旅游管理体制
旅游管理体制是指国家对旅游经济活动运行进行协调与管理的组织形式、机构设置、职权划分和管理制度的总和。
（一）旅游管理体制的构成
1. 管理主体
2. 管理对象
旅游管理体制的管理对象是旅游行业市场，包括市场的培育、市场规则的建立、市场秩序的维护等
3. 管理内容
4. 管理手段
旅游业的管理主要通过行政手段、经济手段、法律手段等实现。具体可以分为政策、监察、宣传、审批等多个方面
（二）旅游管理体制模式
纵观世界各国旅游业管理模式，无论其管理部门作为政府部门的独立部门还是隶属于其他部门，其管理体制模式主要有三类：
市场经济这只“看不见的手”发挥最大的作用，国家一般不设专门的政府主管部门。海外市场促销、行业利益协调、国际信息交流、旅游市场管理等业务，都由旅游协会这类半官方的组织机构来承担
1. 市场主导型
国家设立强有力的政府主管部门，如旅游局或者旅游委员会，承担包括旅游规划、市场促销、人才培养等行业管理基本职能，并对地方旅游主管部门实行垂直领导，行业协会的作用被限制在最小的范围内。实行政府主导型的国家旅游业的发展水平直接取决于政府的组织与决策能力
2. 政府主导型
该模式认为，由于政府长期奉行不干预政策，导致旅游业在发展过程中出现种种不平衡，而旅游市场没有能力改变这种不尽人意的现状。为了弥补旅游市场的缺陷，政府有必要对旅游业进行适度干预
3. 政府干预型
（三）我国旅游管理体制发展过程
1. 1949 年至改革开放：萌芽阶段
2. 改革开放至 1984 年：初创阶段
3. 1985—1999 年：体制改革与突破阶段
4. 2000 年至今：进一步完善阶段
二、旅游管理组织
旅游管理组织是指为了加强对旅游行业的引导和管理，适应旅游业的健康、稳定、快速、持续发展而建立起来的具有行政管理职能或协调发展职能的专门机构
（一）政府对旅游业调控的原因
由于旅游业和旅游产品的综合性和复杂性，一个国家的旅游政策目标不可能仅靠旅游企业自身的行为去加以实现。综观各国可以发现，同其他行业所不同的是，旅游业在任何一个国家中，在很大程度上都表现有政府干预和介入的特点
1. 旅游目的地整体形象塑造的需要
2. 旅游目的地公共设施建设的需要
3. 旅游目的地社会稳定维护的需要
4. 旅游相关行业协调的需要
旅游业所涉及范围的广泛性以及旅游业构成的综合性，使得各有关方面很难相互自
我协调，很多问题只能经政府干预才有可能得到有效解决，特别是在整个旅游目的地统
筹开发和协调营销方面更是如此
5. 旅游市场秩序维护的需要
6. 旅游业可持续发展的需要
（二）政府对旅游业调控的方式和效果
1. 制定科学灵活的政策，为旅游业的健康成长保驾护航
2. 提供公共产品，为旅游业的可持续发展提供有力保障
3. 加强市场推介，制定长远规划，提升旅游目的地形象
4. 进行有效协调，为综合性产业提供全面发展的大环境
（三）国家旅游组织设立形式的分类
按照世界旅游组织的解释，国家旅游组织是指一个国家中为国家政府所承认，负责管理全国旅游事务的最高组织机构，这个组织可能是政府官方机构，也可能是半官方或非官方组织。
综观世界各国的情况，国家旅游组织的设立形式大体分为 3 类
1. 由国家政府直接设立，并且在编制上作为国家政府的一个部门或机构
2. 经国家政府认可，代表国家政府执行全国性旅游行政事务的半官方组织
3. 经国家政府认可，代表国家政府行使旅游行政管理职能的民间行业组织
（四）我国旅游行政组织
我国的旅游组织主要分为旅游行政组织、旅游行业组织两大类。
第一类是旅游行政组织。我国的旅游行政组织包括文化和旅游部，省、自治区、直辖市旅游旅游行政管理机构、省级以下的地方旅游行政管理组织
文化和旅游部是国家层次的旅游行政组织，对外代表我国国家旅游组织，对内负责统一管理全国旅游业发展工作。2018 年 3 月，国家旅游局和文化部合并，组建文化和旅游部，既是大部制改革的需要，也是为了推进文化和旅游全面融合发展
（五）国内旅游行业组织
1. 中国旅游协会
2. 中国旅行社协会
3. 中国旅游饭店业协会
4. 中国旅游车船协会
（六）国际旅游行业组织
狭义的国际旅游组织：指其成员来自多个国家并为多国利益工作和服务的全面性旅游组织。
广义的国际旅游组织：还包括那些其工作部分地涉及国际旅游事务的国际组织，以及专门涉及旅游事务某些方面的国际性旅游同业组织。
国际旅游组织可按多种标准进行类型划分
按组织的成员划分：个人、公司企业、社会团体、国家政府代表
按组织的地位：政府间组织、非政府间组织
按组织的范围：全球性、地区性
按组织的工作内容：部分涉及、全面涉及、专门涉及某一方面
1. 世界旅游组织（World Tourism Organization ）
宗旨：提高推动和发展旅游，促进各国 经济发展和繁荣，增进国际间的相互了解，维护世界和平
性质：目前世界上唯一全面涉及国际旅游事务的全球性
政府间国际组织。
成立时间：1975年 总部马德里 前身：官方旅游宣传组织国际联盟（1925年，海牙）、国际官方旅游联盟（1947年，巴黎）
1983年10月，中国加入世界旅游组织。
□下设六个地区性委员会：它们是非洲、美洲、欧洲、中东、东亚与太平洋和南亚分会。
职责：主要负责收集和分析旅游数据，定期向成员
国提供统计资料、研究报告，制定国际性旅游公
约、宣言、规则，研究全球旅游政策。
世界旅游组织的最高权力机构是全体大会，每两年召开一次，审议该组织重大问题。
世界旅游组织确定每年的9月27日为世界旅游日
2. 世界旅行与旅游理事会
世界旅行与旅游理事会（World Travel & Tourism Council，WTTC）是一个全球百强旅游企业的领袖论坛。
3. 国际社会旅游组织
国际社会旅游组织（International Offi ce of Social Tourism，BIIS）是一个致力于“在国际范围内推行社会旅游理念”的非营利性组织
4. 太平洋亚洲旅行协会
5. 世界旅行社协会联合会
6. 世界旅行社协会
7. 国际航空运输协会
8. 国际民用航空组织
9. 世界一流酒店组织
10. 世界旅游专业培训协会
11. 南太平洋旅游组织
旅游政策法规
第二课
近日国家旅游局发布公告称，将《旅行社条例》和《中国公民出国旅游管理办法》两部行政法规进行了合并修订，形成了《旅行社条例（修订草案送审稿）》，在 8 月底之前面向社会公开征求意见。
中国国旅总社相关负责人表示，为了满足旅游者购物需要，国旅会在游客预订时提供《购物商店名录》供其参考，与旅游者协商一致后签订确认单。旅游者在旅行社提供的列表所列商店购物，如所购商品属于假冒伪劣商品，旅行社负责协助旅游者退换货。
条例在保障游客权益的同时，也对文明出游提出了更高的要求，规定如果游客因不文明行为被记入黑名单，将有可能被限制出境
两部旅游大法合并修订　 旅游不文明将被记入黑名单
一、旅游政策法规的作用
（一）旅游政策法规的概念
旅游政策是一个国家的执政党或政府为实现某一时期社会发展目标而制定的促进旅游发展的根本方针，一般以文件形式发布
旅游法规是指调整旅游活动中各种社会关系的法律、法规规章的总称
（二）旅游政策法规的特点
1. 综合性
2. 专业性
3. 效益性
4. 涉外性
（三）旅游政策法规的作用
1. 有利于旅游业的健康发展
2. 有利于确定旅游活动各主体的权利、义务和责任
3. 有利于保障旅游活动各主体的合法权益
（四）目前我国的旅游业政策
《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31 号）于 2014 年 8月 9 日印发。该意见是继《国务院关于加快发展旅游业的意见》《全国红色旅游发展规划纲要》《国民旅游休闲纲要（2013—2020 年）》和《旅游法》颁布实施以来，党中央、国务院对旅游业改革发展做出的又一重大政策部署，既是一系列法规和文件的延续，又是一个落实，也是结合新的形势发展提出的更加细化的要求
1. 国家对旅游业重新定位
国务院洞悉中国民众消费需求的变化，从关注民生、提升民众幸福感的角度，顺应经济社会发展的客观规律与趋势，把促进旅游业改革与发展提到了重要议事日程上来
2. 国家对拓展旅游发展空间提出新要求
3. 推动创新带薪休假制度
4. 大力推进智慧旅游
5. 推行全域旅游发展新模式是新时期我国旅游发展的总体战略
在我国旅游发展的初级阶段，旅游业发展主要围绕景区和宾馆等核心要素。现今我国旅游业发展到大众旅游的新阶段，传统的景区旅游模式已不能满足现代大众旅游发展的需要。2016 年 12 月，国务院发布《十三五旅游业发展规划》，特别提出要创新旅游发展理念，构建全域旅游发展新模式
二、旅游政策法规的分类
（一）我国旅游政策法规管理的对象
1. 我国旅游行政法律制度相关主体
2. 我国旅游行政法律制度的调整对象
（二）我国旅游法规体系发展历程
2001 年至今是我国旅游行政法律制度建设的调整和巩固阶段。2003 年 9 月，国务院颁布的旅游法规共计四十个，保留和需要修改的国家旅游局部门规章及规范性文件共计 50 个，这些几乎覆盖了旅游业的方方面面，在旅游业结构、规范旅游市场、调节旅游纠纷、保护旅游法律关系主体的各项权利和义务等方面等起了一定的作用。
2009 年 1月 21日，发布《旅行社条例》，2009 年 5 月1日起施行；《旅行社条例实施细则》于 2009年 5 月3日起施行。旅游法规的及时更新，体现了我国政府对旅游业的重视。
2013 年 4 月 25 日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过了《旅游法》。2016 年 11 月全国人大常委会对《旅游法》进行了修订
（三）我国旅游法规体系的分类
1. 国家旅游行业的基本法《旅游法》
《旅游法》分总则、旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理、旅游纠纷处理、法律责任、附则共十章 112 条，自 2013 年 10 月 1 日起施行。《旅游法》对旅游相关内容都作了明确规定，对促进我国旅游业全面协调可持续发展意义重大。《旅游法》采取综合立法模式，包含“食、住、行、游、购、娱”六大要素，是维护旅游者权益的有力武器。
《旅游法》的出台是中国旅游发展的里程碑，是维护旅游者和旅游经营者权益、规范旅游市场的法律保证。《旅游法》的颁布，标志着中国旅游业进入了全面依法兴旅、依法治旅的新阶段
2. 旅游行政法规
（1）旅行社管理有关制度
（2）导游人员管理有关制度
（3）中国公民出境旅游管理办法
（4）国务院风景名胜区管理暂行条例
（5）国务院娱乐场所管理条例
3. 旅游部门规章
部门规章是国务院所属部委根据法律和国务院行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，所发布的各种行政性的规范性法律文件
4. 地方性旅游法规
地方旅游法规是指由省一级（省、自治区、直辖市）或经国务院批准的较大的城市的人大及其常委会制定的符合本地区旅游业发展情况的综合性旅游法规
（四）地方性旅游规章
（五）国际旅游条约或协定
（六）其他相关法律法规
　旅游标准化管理
第三课
“标准化是一剂良药，可以从根本上解决旅游发展中的诸多疑难杂症。”今年 8 月，湖北省旅游局局长钱远坤在该省旅游标准化现场会上说。
湖北为何如此看重旅游标准化工作？这源于标准化带给湖北旅游的“实惠”。目前，全省已打造全国首批旅游标准化示范单位 3 个，第二批全国旅游标准化试点单位 3 个。在湖北，旅游标准化不仅能统筹旅游业发展，还对旅游城市建设、部门合作、企业发展起到了巨大的推动作用
湖北：旅游标准化是一剂良药
一、旅游标准化管理的作用
（一）什么是旅游标准化
旅游标准化是指对旅游行业的生产、经营、服务、管理等活动中重复性使用的事物和概念，通过标准的制定、贯彻实施和监督反馈，从整体上提升旅游发展质量的动态过程
旅游标准化的作用
1. 有利于提高旅游企业发展水平
2. 有利于培育和完善旅游市场体系
3. 有利于促进旅游业全面与国际接轨
4. 有利于完善城市旅游服务功能
（二）旅游标准化的作用
（三）我国旅游标准化管理的发展现状
一是通过推进旅游标准化工作，有效调动了各方面资源和力量，全行业乃至全社会支持和参与旅游标准化活动的氛围日渐浓厚，旅游标准化意识普遍增强
二是旅游标准化工作机制不断完善，“政府部门指导、行业协会运作、企业共同参与”的工作格局基本形成
三是旅游标准研究和制修订步伐明显加快，在旅游公共服务、旅游景区与度假区、旅游企业与旅游新业态、旅游绿色环保与节能减排、旅游信息服务等方面研制和发布了一批重要旅游标准
二、旅游标准化管理重点方向
（一）我国旅游标准化工作的特点
1. 形成推进旅游标准化工作的联动机制
2. 建立具有我国特色的旅游标准体系
3. 不断创新旅游标准化管理工作方式
4. 大力推动旅游业各项标准的贯彻实施
5. 开展了旅游标准化试点示范工作
（二）我国旅游标准化管理的重点方向
1. 进一步完善旅游标准体系
2. 进一步加大标准制修订力度
3. 进一步创新标准化运行机制
4. 继续做好旅游标准化试点示范工程
5. 积极参与国际旅游标准化工作

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