资源简介

西方的文官制度
教科书分析与教学建议
一、重点和难点
1．重点
近代西方文官制度的特点。
2．难点
近代西方文官制度产生的历史背景。认识并理解近代西方文官制度产生的历史背景，有助于分析生产力和生产关系之间的辩证关系，进一步理解西方文官制度是近代西方历史发展的产物，适应了资本主义发展的历史要求。
二、内容分析及教学建议
1．本课立意
介绍近代西方文官制度产生的历史背景和经过，以及西方文官制度的特点，帮助学生理解经济基础与上层建筑之间的关系，对唯物史观有进一步的认识。
2．子目间逻辑关系
本课包括三个子目。第一子目“西方文官制度出现的背景”追溯了文官制度出现前西方选官制度的变化和历史发展线索；第二子目“西方文官制度的建立”介绍了西方文官制度建立的大致经过；第三子目“西方文官制度的特点和影响”分析并归纳了西方文官制度的主要特点，说明了文官制度的实质，阐述了它对西方资本主义国家治理和资本主义发展的影响，在承认它的进步性的同时，也客观地指出了它的历史局限性。
3．内容取舍的考虑
本课采用总分结合的方式介绍西方文官制度产生的经过。因为文官制度是民族国家出现和资本主义发展的产物，所以本课采取了一般概述的方法。例如，第一子目在介绍西方文官制度出现的背景时，进行了概述性的描述。中古后期，随着民族国家的出现和王权的加强，西欧国家管理的事务增加，出现了赐官制。资本主义制度出现早期，在政党政治下，资产阶级政党轮流执政，出现了“政党分肥制”。随着启蒙运动和工业革命的发展，国家的管理职能扩展，人们平等参政的愿望加强，各国都有建立高效廉洁政府的呼声。文官制度首先出现在英国，英国的文官制度也最有代表性，因此，在介绍西方文官制度建立的经过时，本课以英国为例展开阐述，对美国只述及1883年通过《美国文官法》，对其他国家则一带而过。关于西方文官制度的特点，各国文官制度的考试内容、范围、名称等都不完全一致，但教科书中并没有提及，只是重点归纳总结了文官制度的一些共同特点。这些共同特点是文官制度的基本准则，也能体现资本主义政治制度下国家治理的情况。
4．关键内容表述的说明
（1）第一子目“西方文官制度出现的背景”。
中古时期，在封建时代的欧洲各国，庄园是基层治理单位，是封建主的私有财产，由庄园主或他指派的管家管理，也就是由封建主直接统治人民，并不特别需要专门的政府官员。在英国，随着中央集权的加强，国家管理的事务相对较多，需要一些政府官员来处理，但这些官员基本由教士和贵族担任。约14世纪后，随着民族国家的兴起，中央权力加强，国家的管理职能增多，国王需要更多的职业官员协助统治和管理，于是开始任命亲信担任政府官员。担任官员的主要是贵族、教士，也有平民，主要选取标准是效忠国王。他们类似于国王的家臣或仆从，官职、薪俸都依赖国王的恩赐，因此这种官员选用方式被称为“赐官制”或“恩赐制”。赐官制是西欧职业文官制度的开始或萌芽。“光荣革命”后，英国逐渐确立了君主立宪政体，议会开始掌握更多的国家权力。英国的国家制度逐渐完善，政府管理的事务越来越多，需要更多的官员。重要官员的任免权由议会掌握，特别是内阁形成以后，内阁首相和各部大臣都由议会多数党成员出任，但很多官员，特别是一般官员的任免，仍受国王和贵族掌握的枢密院控制，君主恩赐官职的制度实际上和君主制一样被保留了下来。由于制度的缺陷，君主、大贵族、掌权的议员和内阁大臣任用亲信，买卖官位，谋取利益，使得政府官职常常成为个人赡恩徇私、相互赠授的礼品。这种现象在历史上被称为“个人赡徇制”。尽管如此，这一时期英国的选官制度仍有进步，为后来的发展奠定了基础，例如限制国王通过任命重要官员干预议会活动。17世纪末18世纪初，英国禁止新成立的税务局的官员参加议会活动，后来又规定凡是接受皇家俸禄或国王任命的官员，除各部大臣外，不得成为议会下院议员。这为以后政务官和事务官的区分奠定了基础。1710年，英国议会通过法令，规定任何邮政人员不能通过口头、书信或其他方式运动选民，违者将受到罚款或免职的处分。这一法令为事务官不得从事政治活动的行为准则开了先河。在资本主义时代早期，赐官制或个人赡徇制的核心都是强调忠诚和人治，效忠君主或领袖是选官的最高标准，君主或领袖个人的喜好和品行直接关系着国家的治理水平。
18世纪以后，特别是进入19世纪后，英国、美国等国的资产阶级政党制度日益成熟，两党制或多党制逐渐形成。执政党上台后，往往会把政府的职位作为战利品分配给党内同僚，以犒赏他们在竞选时的努力或成绩。这就是所谓的“政党分肥制”。1829年，民主党人安德鲁·杰克逊出任美国总统，他认为政府工作很简单，任何理智正常的人都可以胜任，因此在竞选中获胜的政党就应该将政府职位授予本党人士或帮助竞选的工作人员。就任总统后，他的追随者公开宣称：“在政治上就像在爱情上和战场上一样的公平，肥缺归胜利者所有。”这也是“政党分肥制”名称的来源。在这一时期，各个政党的任期有限，官员的任期也不长。一方面，官员素质不高，工作能力低下，有些人甚至是文盲，根本没有办法看公文；另一方面，很多官员上任后急于为自己谋取利益。营私舞弊、卖官鬻爵的现象比比皆是，政府官员平庸无能、贪污腐败盛行，政府行政效率极其低下。同时，由于执政党轮换频繁，政府工作常因官员更迭而陷于瘫痪，容易造成政局不稳和政治动荡。政党分肥制改变了君主赐官和资产阶级政党领袖赡徇的以个人为中心的官职任免方式，实行以政党为中心的官职任免方式。以党派划分来决定官职任免，体现了资产阶级的“党治主义”，官员忠于政党取代了忠于个人。这种制度尽管仍然有种种弊端，但客观上打破了政府的贵族化传统，为更多平民进入政府任职创造了条件。
18世纪中后期到19世纪，随着工业革命的开展和世界霸权的确立，英国政府需要管理的事务急剧增加，对国家的治理能力提出了更高的要求。城市扩大，经济生产部门增多，社会矛盾和冲突越来越多，对外事务日益复杂，政府不仅要处理维护社会治安、国防、财政和税收等事务，还要管理经济、文化和科技等新的社会事务，这就要求官员具备较高的文化水平和专业技能，并且能长期从事这方面的工作，熟练处理各种复杂的经济和社会事务，保持政府工作的稳定性，为资本主义发展提供高效的服务。
在此期间，随着启蒙思想的传播和民众受教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望也日益强烈。随着资本主义制度的巩固和发展，资产阶级不再担心封建制度复辟，资产阶级各政党的基本利益趋于一致，官员的忠诚已经不是官员选拔中决定性的条件，通过开放、竞争式的途径录用官员不会威胁资产阶级的统治。为了提高国家的治理水平，巩固资本主义统治，选官制度的改革势在必行。
在这一子目的教学过程中，建议教师让学生了解每个阶段社会经济的变化发展对国家治理的需求，分析不同阶段选官制度的变化与不足，从而培养学生的唯物史观和时空观念等历史学科核心素养。
（2）第二子目“西方文官制度的建立”。
18世纪初，英国剑桥大学开始采用书面考试的方式进行招生。有学者认为此举受到了中国科举考试和普鲁士考试制度的影响。在英国，较早在人员录用方面采用考试方式的是英国东印度公司。当时，东印度公司的职位是肥差，英国达官贵人的亲友混入其中，他们尽管能力不足，但仍可拿高薪。1853年，东印度公司的特许状期满，向议会提出延期请求，议会要求公司进行用人制度的改革，建议公司采用公开竞争考试的方式择优录取职员。受英国财政大臣委托，斯坦福·诺斯科特爵士和查尔斯·屈威廉爵士在对英国政府官员制度进行调查的基础上提出了改革报告，这就是《关于建立常任文官制度的报告》，又称“诺斯科特-屈威廉报告”。在这份报告中，作者列举了英国官员选用和管理制度的许多弊端，并予以尖锐批评，提出了一些改革建议。例如：①区分文官类别，统一规定文官的年龄要求和薪俸标准；文官分为高级文官和低级文官，高级文官要具备多方面的才能和丰富的知识经验，要受过高等教育，最好毕业于牛津大学、剑桥大学等一流高校，低级文官也要受过中等教育。②建立考试任用制度，通过公开的书面竞争考试录用文官；高级文官的考试由中央授权专门的机构主持，低级文官由地方的考试中心主持；报告还对考试科目提出了建议。③根据文官的工作业绩和勤奋程度决定是否晋升，奖优汰劣，奖勤罚懒。④统一各部门录用文官的标准，建立统一的文官制度。
在此之前，英国的事务官，即文官，已经逐渐开始与政务官分离。1805年，英国财政部首先在大臣之下设立了常务次官。随后，一些重要部门也相继设立了常务次官。到1833年，几乎所有政府部门都设立了常务次官。这一年，英国政府也开始实行官职的考试补缺制度，当政府有一个职位出现空缺时，需要有四个人参加考试，择优录用。英国官员体系中，政务官和事务官分离。政务官包括各部大臣、副大臣和政务次官，他们主要负责制定政策，负责和议会打交道，并随政党的进退而进退；事务官包括常务次官、副常务次官直至一般工作人员，他们负责执行政策，不与政党共进退，可以长期任职，保证了政府工作的有效性和稳定性。
1854年2月，《关于建立常任文官制度的报告》正式提交英国议会，在民众中引起强烈反响。虽然有识之士对这份报告予以高度赞扬，但大部分人持观望态度，既得利益者激烈反对，内阁不得不撤回了报告。但是，就在这一年，英国与俄国在克里米亚作战。战争使政府管理的低效无能暴露无遗：众多机构相互推诿、一片混乱，官员玩忽职守，甚至中饱私囊；政府花费了大量军费，但军事物资不能及时供应，导致大量前线士兵因伤病或饥饿死亡。虽然在此次战争中也出现了南丁格尔的感人事迹，但英国人对政府的不满与日俱增，导致内阁垮台。面对民众的强烈不满，新上任的首相帕麦斯顿决定立即进行文官制度改革。1855年5月21日，他不经议会讨论，决定接受报告的建议，直接以枢密院的名义颁布了文官制度改革的正式法令-《关于录用王国政府文官的枢密院命令》。此命令规定成立一个文官委员会，负责审查文官候选人的年龄、身体状况和品格等条件是否合格，审查合格者再参加考试。考试合格者获得证书，被分配到各部用人单位，经过6个月的试用期后再由委员会决定是否正式录用。
这个法令是英国文官制度建立的起点。通过考试择优录用官员，较以前的赐官制无疑是很大的进步，但仍然有历史局限性和不彻底性。例如，法令虽然将官职任免权从国王和政党领袖个人手中转至专门的文官委员会，但是并没有规定要面向所有人进行公开的竞争性考试，也没有公布考试标准，只是要求对被推荐的候选人进行合格考试，而且这些合格考试也只是针对报考低级职位的人。候选人的推荐权力仍然保留在各部大臣或副大臣手里，一旦有空缺职位，这些长官往往会根据自己的想法有目的地推荐一名或数名候选人。考试有时候只是走过场，常常出现徇私舞弊现象。事实上，在这一法令颁布后的一段时间里，只有印度事务部的文官录用面向社会招考，大多数部门的职位仍然被贵族世家子弟垄断。针对这些弊端和社会上的不满情绪，1860年，议会在全面调查的基础上再次提出了实行公开竞争考试录用官员的建议。虽然这一建议实施起来阻力很大，但民众要求实行公开竞争考试的呼声不断高涨。1868年，英国自由党在大选中获胜，格莱斯顿就任首相，着手进行政治改革。英国政府在改革之前进行的调查中发现，1855-1868年录用的9826名文官中，有7033名未经任何竞争考试而获得官职，有2765名只经过一些有限的竞争性选拔，只有28人是经过完全公开的竞争性选拔的。1870年6月，英国颁布了第二个关于文官制度改革的枢密院命令。这个命令规定：多数重要文官职位必须按照文官委员会的要求，通过公开竞争考试择优录用；文官委员会在财政部的监督下有权独立决定录用文官的基本条件。但是，由于受到的阻力太大，这个命令也做出了一些让步，允许外交部和内政部可以例外，外交部和内政部的高级官职，如法官，仍可以不经考试直接由内阁任命。同时，财政部通知文官考试分高、低两类进行，按相应标准录用人员，从而正式划分了文官的高、低两级。
通过这两个枢密院命令，以及在此前后以枢密院名义发布的其他命令、通知和报告，英国文官录用、分级、薪酬、晋升和组织管理等方面的制度逐渐完善，文官制度趋于完备。因此，1870年第二个关于文官制度改革的枢密院命令的颁布，成为英国文官制度正式建立的标志。
美国没有经历封建时代，建国后就建立了资产阶级联邦共和制，并且很快形成了两党轮流执政的格局，官员选拔方面在很长一段时间里实行政党分肥制。据统计，民主党人杰克逊的第一个总统任期内，约有1000名联邦政府官员被民主党人替换。共和党人林肯上台后，大批共和党人替换了民主党人到联邦政府中任职。各级地方政府也是如此，每到政府换届总有大批官员被撤换。大规模撤换政府官员不但造成政府工作的停顿和混乱，而且使得大量人员失业。同时，当时美国政党内要求获得政府官职的人，每年必须向所在政党交纳相当于本人年薪2％-7％的金额作为政治捐款。若不交纳，轻者会受到恐吓，重者会丢掉官职。因此，这些人一旦获得官职，为自己谋取利益就成为首要任务，以致官场贪污成风。很多人认识到了这种情况的危害，林肯曾说：“分肥制对共和国的危险可能比叛乱还要大。”改革文官制度的呼声日益强烈，19世纪50年代以后，美国的许多有识之士和政治家积极推动改革。但是，改革的阻力很大，很多人为了赢得选民的支持，也不敢坚决反对政党分肥制。美国政党分肥制造成的最大的不幸者当属加菲尔德总统。1881年加菲尔德总统被刺杀事件极大地刺激了美国朝野，成为美国文官制度改革的导火线。1883年1月，美国总统、共和党人阿瑟正式签署了由美国俄亥俄州参议员、民主党人彭德尔顿提出的改革文官制度的法案，即《美国文官法》，也称“彭德尔顿法”。这一法案以英国的文官制度为蓝本，并根据美国的国情进行了适当调整。法案的主要内容包括：①面向所有公民，通过公开竞争考试择优录用文官，不得考虑政治因素，以及宗教信仰、种族和性别等因素。②取消文官之前必须承担的政治捐款和政治服务的义务；文官在考试、任用、晋升、调动、复职、降级或辞退等方面，一律平等。③规定了文官的范围，所有选举产生的官员、非行政部门的官员以及政府雇用的一般工人均不在文官之列；禁止文官参加政治活动或强迫他人或团体采取政治行动；禁止任何官员或议员接受金钱或其他贵重物品，违者将被罚款或拘禁。④由总统提名，经参议院同意，成立三人文官委员会，其中具有同一党派背景的不超过两名；委员会的职责是协助总统制定有关文官制度的规则，审理人事纠纷；在各州设立不少于三人的考试委员会，每年举行两次考试，其工作由文官委员会统筹。总之，它确立了文官制度的各项基本原则，标志着美国文官制度的诞生。
19世纪，随着资本主义的发展和国家管理职能的扩大，为了提高国家治理水平，适应社会经济发展的需要，法国、德国等国也相继进行了建立文官制度的尝试。法国在拿破仑统治时期就开始建立文官制度，通过考试录用官员，实行官员等级制。德国在1873年颁布了文官法。日本在1885年参照德国颁布了《官吏纲要》。但是，这些文官制度很不健全，效忠君主本人是首要目标，本质上仍然没有脱离封建官僚体系的范畴。第二次世界大战期间，德国和日本法西斯专政更是打断了文官制度建立的进程。第二次世界大战结束后，这些国家才最终建立了本国的文官制度。
在本子目的教学过程中，建议教师通过讲述英国文官制度的建立过程，让学生知道政务和事务的联系和区别，了解政务官和事务官分类是政府在资本主义基本制度前提下提高治理能力的举措，认识通过公开竞争考试录用文官的意义。
（3）第三子目“西方文官制度的特点和影响”。
“文官”是英文Civil Servant的中文译称，直译应为“文职服务人员”或“公务员”，专指西方国家政府行政部门中的事务官员。他们不是军人，也不在立法和司法部门任职，更不是国营企事业单位的工作人员。他们凭借自身的学识和能力而非政治关系被选拔担任政府官职，在政府中协助政务官员制定政策、执行政策，对所辖事务不承担任何政治责任。除了极少数人担任高级官职以外，文官中的绝大多数人是中下级官员。
在大陆法系国家，例如法国、德国和日本等国，根据大陆法系中公法与私法、公务与私务的法律概念，所有在政府中服务的官员都称为“公务员”，不仅包括行政部门的事务官员，还包括议会的议员和法院的法官，以及国营企事业单位的管理人员。因此，在这些国家，常常在“公务员”这一名称前加上限定词来确指文官，如“一般公务员”或“一般职位公务员”等。除名称不同外，各国文官的等级范围也不完全一致。在英国、德国和日本等国，上至常务次官，下至一般勤杂人员，都是文官。在美国，由于政党分肥制的影响，助理部长和一些比较重要的司局长甚至处长都是政务官员，大多数司局长及以下各级公职人员都是文官。此外，在一些西方国家，还有其他划分文官范围的界限。例如，英国的文官仅指中央政府和它派到地方的分支机构的事务官员，地方政府的公职人员不在文官之列。总的来说，由于各国的国情不同，历史沿革有异，文官的范围和称呼都有差别，但它们的基本原则和理念是一样的，具有一些共同的特点和影响。在长期的发展过程中，形成了一套相对完整的文官制度，包括文官的定义、界限、选用、职责、晋升和退休待遇等各个方面，涉及文官的权利和义务。
在选用方面，文官职位面向所有公民，通过公开考试的方式，平等竞争，择优录用。英国文官考试一开始就是“通才教育，择优录取”，所有公民只要品行端正、身体健康就可以报考，考试科目侧重通才教育，主要包括古典文学、数学和自然科学、政治经济学、法学和现代哲学、现代语言、近现代史和国际法。考试的目的是考查学识和能力，通才原则是必需的。但在特殊情况下，具有特殊才能或业务能力的专家，也可以不通过竞争考试的办法，经过资格鉴定或审查就可被政府录用，这也是一种选拔。随着社会经济的发展，专才受到了越来越多的重视，但文官考试的通才原则基本被保留下来。与英国相比，美国的文官考试内容更加重视选拔专才。但是，无论是通才还是专才，通过公开竞争考试选拔官员，体现了平等精神和择优原则，有利于社会进步和治理水平提高。
在义务和应遵循的原则方面，文官要严格保持政治中立。这里所说的政治中立，针对的不是敌对的阶级斗争的阶级政治，而是资产阶级不同政党之间的政党政治。在阶级政治层面，资产阶级的政务官已经把握了政治大局，他们控制了国家的大政方针，包括军事、国防等方面，可以确保资产阶级的基本制度。文官作为事务官负责执行政务官制定的方针政策，他们必须确保在资产阶级政党政治中严格遵守不偏不倚的立场。文官不得对任何政党承担任何政治义务，不可以向任何政党提供政治捐款和接受其政治性馈赠，不为任何政党提供任何服务，无论是职务内还是职务外。文官也不能参加政治活动，不能竞选公职或担任党内职务，除非辞去文官职务。文官必须谨言慎行，在任何场合下都不允许发表自己的政治观点、政治立场或倾向，既不能支持或反对某一政党，也不能对政府的政策进行公开评论，不管是赞扬还是批评。文官和议员、部长、大臣等不同，具有单一的政治属性，只为资产阶级政府服务，代表资产阶级的整体利益，是整个资产阶级的统治工具，而不从属于其中某个政党或集团。因此，他们在政治生活中必须保持政治中立，这样才能最大程度地维护资产阶级的利益，巩固资产阶级的统治。同时，在义务方面，文官还要遵守一些基本要求，如对国家忠诚、保守秘密等。
在职责方面，文官必须忠实执行国家政策，在政务官的领导下完成本职工作。无论任何政党执政，文官都必须为政府提供可靠的服务。也就是说，文官必须为所有可能执政的资产阶级政党服务。有学者称文官制度的这种特点是文官的“隐名性”。在英国，这种隐名性表现为文官只能在大臣的领导下做好自己的分内工作，不得公开向大臣提出忠告或建议。一切主要责任，包括功过褒贬，都由大臣承担，即使是由于大臣不在场或不了解而由他领导下的常务次官作出错误决定而造成政策失误，后果也只能由大臣承担责任。因此，有英
国学者认为这一特点是文官制度的关键所在，它决定了文官的政治中立和任职长久。
在权利方面，文官只要没有严重过错便可任职到退休，也能够获得相对优厚的退休保障。资本主义制度的一个主要特征是代议制，它能保证资产阶级的不同利益诉求可以在议会或总统选举中得到解决，保证政局的相对稳定。资产阶级政党政治就是这个特征的具体表现，这就造成了资本主义制度下资产阶级政党轮流执政成为常态。政务官执政时间有限，随时可能因选举失利或其他原因去职。1964-1970年的英国政府，大臣的任职时间平均只有1年零8个月。同时，他们还要花费大量时间参加会议、应对选民。为了保证政府工作的稳定性，提高国家治理能力，确保资产阶级的根本利益和资本主义制度的长治久安，有学识、能力和经验的文官必须保持长期稳定的工作状态。因此，文官一旦就任，只要没有犯严重的错误，且本人愿意，一般都可以任职到退休。为保证文官安心工作，各国政府都给予文官相对优厚的待遇，以及多种福利保障。英国对文官很早就建立了退休制度，后来这一制度也不断改革完善。根据任职年限的长短，文官退休金不等，同时根据物价的上涨情况而增加。
在管理方面，文官实行按年资和成绩晋升的制度。实行文官制度的国家都将文官划分为若干等级，文官在一个等级上做到一定年限后，如果没有过错就可以上升一个等级，增加相应的薪酬。一般来说，高级文官更加注重成绩，而低级文官比较注重年资。当然，文官如果违反纪律或有其他过错，也会受到处罚。
西方文官制度是资本主义制度下的一种行政管理制度，是资本主义制度的重要组成部分。文官制度的建立对资本主义的发展产生了积极影响。
文官制度的建立实现了资本主义制度下政治和管理的分离，在保证资本主义国家阶级性质不变的前提下最大限度地保证了政府工作的稳定性和持续性，提高了国家治理水平，有利于巩固资本主义统治。文官在根本上是维护资产阶级统治的工具，同时也在管理社会公共事务方面发挥了重要作用。绝大多数文官在管理公共事务的政府行政部门工作，在工业、农业、财政、商业、邮电、运输、外贸、公共工程和城市建设、环境保护、文化教育、科学技术和福利卫生等领域任职的文官的人数比例大大超过国防、外交、内政、司法和情报部门的文官人数比例。他们在政府经济和社会事务中发挥的作用远远超过在政治部门的作用。他们广泛地参与国家的经济和社会事务的管理工作，极大地提高了政府工作效率。以美国邮政系统为例，美国铁路邮政的差错率曾经一直居高不下，但文官制度实行以后，管理得到加强，差错率迅速下降，1896年比1890年下降了三分之二以上。
文官制度的建立标志着资产阶级统治在政治上的成熟。文官服务于资产阶级政府，可以有效地保护资产阶级的根本利益不因资产阶级各派政治力量的纷争而受到伤害。
文官制度也进一步扩大了资产阶级的统治基础，有利于缓和社会矛盾、巩固统治。在赐官制时期，官员大多是王室身边的贵族或资产阶级高官的亲信，一般平民出任政府官职的可能性很小。政党分肥制时期，平民开始进入政府，打破了资产阶级贵族对政府官职的垄断，扩大了资产阶级的统治基础。但是，政府官员队伍需要在政治上站队，只有执政党的人才能进入政府为官，客观上限制了资产阶级统治基础的范围，而且容易造成社会对立。文官制度的建立，能够最大限度地为资产阶级统治网罗人才，使其统治基础进一步扩大。
文官制度的建立还使官员的选用更加制度化，更加公开透明，减少了个人的暗箱操作和徇私舞弊。
正是因为文官制度对资产阶级统治有重要影响和作用，所以英国人一直以首先建立文官制度而自豪，把文官制度和军事制度、教育制度列为19世纪英国三大制度创新。很多国家也引入文官制度，对国家治理水平的提高发挥了积极作用。
但是，文官制度也存在很多历史局限性。首先，资本主义国家的文官制度作为资本主义政治制度的组成部分，根本目的是维护资产阶级统治，无法避免资本主义基本矛盾带来的各种弊端。其次，文官制度的设计有许多有待改进之处。例如：由于广大妇女长期没有和男子平等的待遇，她们很长时期内在文官体系里没有得到重视；高级文官长期为名校毕业生所垄断，而能进入这些学校的学生大多非富即贵，这就使得平民家庭出身的人难以进入高级文官的行列。再次，随着政府管理职能的增加，文官人数激增，出现了机构臃肿重叠、层级繁杂的现象，不但耗费了大量经费，加重政府财政负担，而且造成众多部门利益冲突，影响了工作效率。因此，英国、美国等国建立文官制度后，都根据实际情况对文官制度不断进行改革和完善，力争使文官制度发挥更大的作用，提高政府的治理能力，巩固资本主义统治。
在本子目的教学过程中，学生会遇到内容理论性较强的困难，如政治中立、制定政策和执行政策等内容，较难理解。建议教师归纳整理主要特点并进行分析，指出这些特点对资产阶级政府治理的作用，引导学生认识文官制度的历史进步性和局限性，进而培养学生辩证、历史地分析和认识历史现象的能力。

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