资源简介

近代以来中国的官员选拔与管理
教科书分析与教学建议
一、重点和难点
1．重点
近现代中国的公务员制度。
2．难点
中华人民共和国的干部制度。
二、内容分析及教学建议
1．本课立意
一方面，通过了解晚清选官制度的变革，以及近现代中国公务员制度建立和发展的过程，认识其发展趋势和特点，理解建设一个与实际情况相适应的选官制度对提升国家治理能力的重要意义；另一方面，通过了解中华人民共和国的干部制度，进一步认识中国国情和国家治理的特色。
2．子目间逻辑关系
本课包括三个子目，分别是“晚清选官制度的变革”“民国时期的官员选拔制度”“中华人民共和国的干部制度和公务员制度”。三个子目都是围绕官员的选拔与管理展开，按时序呈现。
3．内容取舍的考虑
课标对这部分内容的要求是了解近现代中国的公务员制度。近现代中国的公务员制度是在近代中国错综复杂的社会背景下，借鉴传统科举制的优势，参考西方文官制度，历经曲折建立起来的。因此，本课以官员的选拔和管理为视角，择重点展开。
第一子目介绍了晚清选官制度的变革。这一变革大体经历了初步尝试（1840-1898）、逐步形成（19世纪末20世纪初的戊戌变法和清末新政）、变化革新（1906-1911）三个阶段。本课主要选择中间最重要的一个阶段进行叙述。新式选官制度的主体内容包括科举选官制度被彻底废止、学堂选官制度、留学毕业生选官制度、议员选举制度等，本子目仅讲述前三者，对议员选举制度等内容并未涉及，只突出晚清改科举教育为学堂教育，改科举选官为学堂选官、留学毕业生选官的变革。第二子目介绍了民国时期的官员选拔制度。一是介绍南京临时政府时期依据孙中山文官考试思想制定了一系列法规草案，突出这一思想奠定了民国文官制度的基础；二是介绍北洋政府时期文官考试和甄别这两种选官方式，以说明中国近代文官考试制度的建立，以及过渡时期所采用的灵活办法；三是介绍南京国民政府时期的公务员制度，仅选取“训政”时期进行展开，突出其成果，对抗战时期、“宪政”时期的选官制度则略去。
第三子目介绍了中华人民共和国的干部制度和公务员制度。课文对中国共产党在民主革命时期的干部制度仅一句带过，讲述了“干部”一词的含义。新中国成立后，中国特色社会主义干部管理制度逐步建立，课文重点介绍了改革开放后干部制度的改革。中华人民共和国的公务员制度建立时间虽晚，但十分重要，它与干部制度的关系是本课的难点。
4．关键内容表述的说明
本课三个子目各有重点内容，教师需抓住主线，突出重点。废除科举制度的相关内容，初中历史教科书已有涉及，学生有一定基础，理解起来比较容易。派遣留学生的内容在高中历史必修上册教科书里也有所涉及。但民国时期的公务员制度、中华人民共和国的干部制度和公务员制度对学生来说是新的内容。
（1）第一子目“晚清选官制度的变革”。
晚清时期是中国古代传统选官制度走向衰落，新式选官制度逐步设立的重要时期。科举制已从一种比较有活力的公平、公开、公正的人才选拔制度走向衰落。随着近代社会的发展，以儒家经典为主要内容的考试科目显然与社会需求严重脱节。晚清统治者为维护摇摇欲坠的政权，被迫进行变革。1898年，清政府以经济特科的办法招收“经时济变之才”。戊戌变法时期，清政府一度革除八股，改试策论，以时务策命题。戊戌变法失败后，清政府很快恢复旧制。
1901年，清政府意识到之前徒学“西艺之皮毛”，未学其“富强之始基”，求自强振兴之道，实施“新政”。此后，清政府在选官制度方面所作的努力主要是颁布和实施以考选为特征的学堂选官制度。一方面，清政府通令各省书院改为大学堂，各府、州、县学改为中小学堂；鼓励和支持出洋留学，颁布《奖励游学毕业生章程》，详细规定留学生归来后的待遇和地位。1904年，清政府实行癸卯学制，颁布《奏定学堂章程》，它参考了西方特别是日本的近代教育制度，以及近代以来中国新式教育的实践经验，为新式教育的发展提供了法律保障。其中的《各学堂奖励章程》对国内各级各类学堂毕业生的出身和奖励作出了详细规定。另一方面，在废除科举制度前，清政府制定并颁布了一系列学堂选官章程。1901年，清政府颁布了《学堂选举鼓励章程》，规定学堂选官的基本精神：凡学堂考试合格毕业者，均给予贡生、举人、进士等出身，对成绩优秀的举人、进士再进行考试，殿试后“酌加擢用，优予官阶”。此时的学堂选官只是作为科举选官的补充及鼓励兴办学堂的措施。1905年，学务处拟定第一个归国考试章程《奏定考验出洋毕业生章程》，规定对学有成效的留学生进行考试，根据考试结果分配适当的官职，留学毕业生选官制度得以确立。
关于科举制度本身的改革，1902年起，清政府改革文科并废止武科，还规定不准使用八股文。1905年，日本在日俄战争中获胜，国人认识到有学习日本的必要。直隶总督袁世凯、湖广总督张之洞等奏请立停科举，以便推广学堂。清政府决定自1906年起，所有乡试、会试一律停止。中国历史上延续了1000多年的科举制度被废除。学堂选官制度、留学毕业生选官制度成为正式选官途径，直至清王朝覆灭。
（2）第二子目“民国时期的官员选拔制度”。
辛亥革命后成立的南京临时政府是一个资产阶级性质的政权，包括文官制度在内的西方国家的民主共和制成为新政权借鉴、模仿的对象。当时，中国又面临着科举制废除后产生的严重人事行政危机，引入已在西方各国被证明行之有效的文官考试制度是当务之急。孙中山在吸收科举考试的有益成分、借鉴西方文官考试制度的基础上，提出了以考试权独立为主要内容的文官考试思想，认为国家应建考试院主管人才的选拔和任用，逐步建立与完善文官的培养、任用、监察等方面的制度。南京临时政府制定了一系列有关文官考选的法律制度，但没有来得及实施。
1913年1月9日，北洋政府公布了《文官考试法草案》《文官任用法草案》等法令，设置了主持考试事务的机构，规定了文官考试的
相关程序，建立起有关文官甄别、任用、惩戒的制度规程，正式拉开了建设近代中国文官考铨制度的帷幕。在通过公开考试选拔任用人才方面，北洋政府迈出了具有近代化意义的一步，民国时期最早的经考试任用的文官群体初步形成。由于此前文官考试尚未实施，大多数官员的资历、学历都很难达到法律所规定的任职标准。鉴于此，北洋政府建立文官甄别和甄用制度，作为文官考试制度的补充。甄别，指对现任文官的文凭、经历、学识、经验等进行审核、考查，以确定在任官员是否符合新型文官任用制度的标准；甄用，指不经过文官考试，而以保荐的方法任用官吏。这是文官任用制度的过渡措施。
南京国民政府时期，文官考试制度又有所发展。一是正式设置考试院，作为国民政府最高考试机关，将它列为中央政府的“五院”之一。考试院负责考选、铨叙事宜，是公务员制度的主要执行者和监督者。二是颁布一系列相关法律，使文官制度法律化。1929年，国民政府颁布了文官考试的重要法规《考试法》，这是文官考试的基本法，共18条。此后，一系列法规相继出台，规定具体的操作等事宜，由此初步形成了公务员法律法规基础。不过，国民政府虽着手构建并实施了新的文官考试制度，但因其政权性质和社会环境的制约，这项制度并未完全发挥选官任贤的作用。
（3）第三子目“中华人民共和国的干部制度和公务员制度”。
中国的干部管理制度最初萌芽于新民主主义革命时期的根据地。经过20多年的实践，这一制度已初步形成规范，如任人唯贤的干部路线、德才兼备的干部标准、党管干部的根本原则，以及从战争中学习战争的培养方法等。这些规范对贯彻党的组织路线和建设根据地政权，发挥了重要作用，并为新中国成立后干部管理制度的确立奠定了基础。中华人民共和国成立后，基本沿用了中国共产党在战争年代初创，并受苏联干部制度影响而建立的国家干部制度。在计划经济时代，大学毕业生成为“准干部”，干部的选拔、录用不需要考试。
改革开放后，随着社会主义政治文明建设和市场经济的发展，为全面改革干部管理制度，以考试手段录用公务员开始为党和政府所重视。1987年，中共十三大决定建立和推行国家公务员制度。建立和完善国家公务员制度，是国家政治体制改革的重要组成部分，对加强中国的民主政治建设具有十分重要的意义。
20世纪90年代，国务院发布《国家公务员暂行条例》及配套的《国家公务员录用暂行规定》，国家公务员“凡进必考”的选用制度初步建立，以考试的形式控制了公务员队伍的人口。2005年，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国公务员法》，这是中国第一部公务员管理法规。它借鉴了国外公务员制度的成功经验，把长期以来形成的干部人事管理的有效做法和改革的新经验上升为法律，标志着中国公务员管理步入法制化轨道。党管干部原则是中国共产党在长期的革命斗争和社会主义建设中采用的一项干部管理基本原则，也是具有社会主义特色的一项公务员法的政治原则。我国公务员法把党管干部原则作为一项基本政治原则来加以规定。
目前，各地普遍推行公务员录用考试制度，公开、平等、竞争、择优的机制已初步形成。通过全面实施国家公务员制度，中国公务员队伍的结构得以优化，人员的素质明显提高。
5．栏目内容设置的考虑
本课导入
本课以1905年清政府设立学部、各省设立劝学所的史实导入。1905年，清政府下令废止科举制，同年12月设立学部，作为管理全国教育的最高行政机构。自此，教
育行政从礼部中独立出来，也标志着中国的德官制度进入一个新阶段。
历史纵横
本课在第二子目设置了一则《历史纵横》，介绍民国时期的文官、公务员等级制：在第三子目设置了两则《历史纵横》，分别对“干部”和“公务员”两个概念进行解释说明。
史料阅读
本课在第一子目讲到废除科举制度、设立学堂选官制度时，设置了一则《史料阅读》，史料出自1905年袁世凯等人的《立停科举推广学校折》，说明废除科举和兴学堂的迫切性。在第二子目中，为帮助学生了解正文中提到的《考试法》，设置了一则《史料阅读》，选择了《考试法》中的部分规定，介绍了关于参加高等考试以备荐任职的应试人的资格要求。
学思之窗
本课在第三子目设置了一则《学思之窗》，选取2018年修订后的《中华人民共和国公务员法》的条文，让学生对照正文中介绍的2005年通过的《中华人民共和国公务员法》的相关内容，分析其中的变化。
思考点
本课在第三子目设置了一则《思考点》，让学生思考在干部人事制度改革中，建立公务员制度的意义，旨在让学生加强对公务员制度建设的认识。
6．对本课相关内容的补充说明
改总理衙门为外务部
总理衙门成立后，一度成为清朝处理外交事务的中心。但在外交事务日渐繁杂的情况下，这个“体制不崇、职责不专、遇事拖延”的洋务衙门已不能适应时代需要。列强提出的十二条议和大纲明确指出“总理各国事务衙门必须革故更新······其如何变通之处，由诸国酌定，中国照允施行”，要求清政府遵循国际惯例进行改革。1901年，清政府为了使部分行政职能与西方接轨，也迫于列强的压力，将总理衙门改为外务部。清政府改设外务部的谕令说：“从来设官分职，唯在因时制宜，现当重定和约之时，首以邦交为重，一切讲信修睦，尤赖得人而理。······总理各国事务衙门着改为外务部，班列六部之前。”
留学毕业生选官制度
晚清政府开辟了留学做官的途径，对留学生的录用主要包括两个方面：一个是赐予出身；另一个是授予官职。通常情况下，这两个方面是联系在一起的。在甲午中日战争之前，清政府主要采用了直接录用的办法；20世纪初，考试成为清政府从留学生中选录官员的主要办法。对长期以科举作为跻身仕途唯一阶梯的中国读书人而言，这一制度无疑具有极大的吸引力。他们或负笈东洋，或留学欧美，毕业回国后被清政府选录，或成为法官、检察官，或成为行政官吏、议员，在晚清立法、司法、行政各部门都能见到他们的身影。清政府通过考试录用政策，将部分归国留学生纳入官僚体系，对鼓励学堂学生留学和归国都起了积极作用。1905-1911年，清政府共举行七次留学毕业生考试，并举办了四届廷试，大量留学生通过这一途径跻身仕途。
北洋政府时期的文官考试
北洋政府时期，文官考试的组织机构是
文官考试事务处，隶属于政事堂铨叙局，掌管文官高等考试、文官普通考试、外交官领事官考试、司法官考试、政事堂甄录试验等各项事宜。文官考试事务处于考前3个月成立，考试结束后撤销，所以它不是常设机构。这一时期，举办过两次文官高等考试和两次文官普通考试。第一次文官高等考试于1916年6月举办，共录取194人。第二次文官高等考试于1919年10-11月举办，录取行政官员480名和外交官领事官10名。第一次和第二次文官普通考试分别于1917年4月和1920年10月举行。此外，外交官领事官考试与文官高等考试合并进行，司法官的选拔考试后来改为特种文官考试。
推进干部制度改革的总目标
推进干部制度改革的总目标是从中国国情出发，通过深化改革，逐步创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立一套干部能上能下、能进能出、充满活力的管理机制，形成一套法制完备、纪律严明的监督体系，实现干部管理工作的民主化、科学化、法制化。深化干部制度改革的重点是：（1）扩大选拔任用干部工作中的民主。（2）完善干部考核制度。（3）认真推行领导干部交流制度。（4）切实加强对选拔任用干部工作的监督检查。（5）认真推行国家公务员制度。
三、问题解答
1．学思之窗
阅读材料，对照课文相关内容，分析其中的变化。
解题关键
读懂材料，与正文中叙述的2005年通过的《中华人民共和国公务法》相关条文进行对比。
思路引领
一是找出变化，二是分析变化的原因。
答案提示
主要变化在于改非领导职务为职级，实行职务、职级并行制度，重新设置了职级序列。
原因：随着中国特色社会主义进入新时代，党和国家事业取得了历史性成就，中国社会发生了历史性巨变，对公务员队伍建设提出了新要求，一些规定不适应、不符合新形势的要求，需要与时俱进地加以修订完善。加强对公务员队伍的统一领导、党管干部等要求要进一步体现到具体规定中。
2．思考点
在干部人事制度改革中，建立公务员制度的意义是什么？
解题关键
了解“干部”和“公务员”概念，认识二者的关系，联系时代背景进行思考。
思路引领
一是从现代人事制度发展的趋势分析，二是从当前中国社会发展、国家治理需求的角度进行分析。
答案提示
一方面，建立公务员制度是加强干部人事工作法制化建设的根本措施，是中国干部人事制度从人治走向法治的重要开端。因为法制化是现代人事制度的基本特点，各国都在总结本国经验和借鉴外国经验的基础上建立健全本国人事制度体系，并制定了有关法律法规。
另一方面，实行公务员制度具有重要的现实意义：一是有利于形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、能进能出、充满活力的用人机制；二是对包括各级党政领导干部在内的广大公务员的严格管理，有利于树立正确政绩观，有利于加强党的执政能力建设和政府的行政能力建设。
3．问题探究
结合课文内容，谈谈近代以来中国公务员制度的发展过程。
解題关键
分为中华民国时期和新中国成立以来两个阶段进行叙述。
思路引领
围绕公务员制度这一主题，找出重要的代表性事件进行叙述。
答案提示
孙中山的文官考试思想奠定了近代中国文官制度的基础。1913年，北洋政府颁布《文官考试法草案》等法案，标志着文官考试制度的建立。南京国民政府时期，文官考试制度有了新的发展。一是正式设置考试院作为国民政府最高考试机关，考试院负责考选、铨叙事宜，是公务员制度的主要执行者和监督者；二是1929年颁布了《考试法》等一系列法规，初步形成了公务员法律法规基础。
新中国成立后，国家公务员录用制度经历了一个发展过程。20世纪90年代，国务院发布《国家公务员暂行条例》，国家公务员选用制度初步建立。2005年，全国人大常委会通过中国第一部公务员管理法《中华人民共和国公务员法》，标志着我国公务员管理步入法制化轨道。2018年，我国进一步修订和完善了《中华人民共和国公务员法》。
4．学习拓展
搜集资料，进一步了解清末选官制度变革对传统教育和读书人命运产生的冲击。
解题关键
一是了解清末选官制度变革的主要表现，二是认识人才培养和官员选拔的密切关系。
思路引领
从传统教育的内容和对学生出路、读书人个人命运的影响两个角度阐释。
答案提示
晚清时期是中国社会大转型的时期，清末选官制度的变革表现在传统的科举选官被学堂选官、留学毕业生选官制度取代。学堂出身的人不仅可以获得与科举出身相应的待遇，还可以享受优先进入仕途的待遇，这对读书人来说具有巨大的吸引力。因此，传统教育由于无法与当时的选官制度接轨而遭到抛弃。学堂选官深刻地影响了读书人的命运，还表现在：新学制下读书人的受教育机会增多，可以选择新式学堂和出国留学等不同渠道；从学习内容看，虽然仍有传统的经学，但学生也开始接触新知识和新思想，新式学堂教育改变了读书人的知识结构和价值观念；学堂毕业生进入教育、科研、工业、商业、财会、医学、法律、新闻、出版、艺术，以及政府、军队等各个社会领域的职业阶层，充实了新式知识分子群体。
四、图片说明
1．《学部官报》书影
《学部官报》是清末学部设立后仿各国衙门刊发公告之意而创办的官报。1905年，清政府设立学部作为管理全国教育的最高行政机构。《学部官报》于1906年8月26日创刊，主要栏目包括章奏、文牍、审定书目、京外学务报告、京外奏稿、选译东西各国书报等部分，专门刊载有关学务的文告以及有关各国教育、教育史、教育制度、教学方法、学校章程、课程安排等方面的资料，不发表任何评论。《学部官报》办了5年，至1911年停刊。
2.1907年绘制的《两江师范学堂全图》
两江师范学堂是清末新式学校的代表，校址在江苏南京。原名三江师范学堂，1903年由两江总督张之洞奏设，杨锡侯任监督。学生分别由江苏、安徽、江西三省按分配学额选送。学堂设理化、农业、博物、历史、舆地、手工、图画诸科，分本科（修业3年）、速成科（修业2年）和最速成科（修业1年）。1906年改名为“两江师范学堂”。1911年一度停办，1914年改为南京高等师范学校。
3．国民政府考试院旧址
国民政府考试院旧址位于江苏省南京市北京东路，现为南京市机关大院。图中建筑明志楼是考试院的主要建筑之一，曾是考试院的考场。它是一座仿明清宫殿式建筑，檐下悬挂着竖书的“明志楼”匾额，入口处门廊上悬挂着“忠孝仁爱信义和平”横额。考试院旧址建筑群规划整齐，1991年被中华人民共和国建设部、国家文物局等评为近代优秀建筑之一，2001年又被列为全国重点文物保护单位。

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