资源简介

世界主要国家的基层治理与社会保障
教科书分析与教学建议
一、重点和难点
1．重点
西方主要国家基层治理的历史与特点；现代社会保障制度的建立与发展。
2．难点
西方主要国家基层治理的历史与特点。通过了解这些国家基层治理的历史发展脉络和表现，总结归纳其主要特点，认识基层治理作为上层建筑的重要内容，是由特定的经济基础所决定的。
二、内容分析及教学建议
1．本课立意
介绍西方主要国家不同历史时期的基层治理，以及现代社会保障制度的建立与发展，引导学生认识上层建筑和经济基础的关系，加深对唯物史观的理解。
2．子目间逻辑关系
本课包括两个子目。第一子目是“西方主要国家基层治理的历史与特点”，第二子目是“现代社会保障制度的建立与发展”，两个子目分别介绍了西方主要国家基层治理的历史发展和现代社会保障制度建立、发展的情况。需要注意的是，现代社会保障制度发展的内容涉及中国现代社会保障制度，这部分内容需要联系前一课中国古代社会保障制度的有关内容，认识中国现代社会保障制度既有历史的传承，也有外来的影响和时代发展的要求。
3．内容取舍的考虑
本课两个子目是两个不同的主题，每个主题在一定程度上都是一个专题，内容多且杂，教科书在内容取舍时主要考虑是否具有代表性，是否能够反映主要特点。因此，关于西方国家古代基层治理的内容选择了古希腊、罗马，中古时期的内容主要选择了西欧的庄园，近代以后的内容选择以英国、美国为代表。关于现代社会保障制度的内容从英国济贫法说起，然后介绍了19世纪80年代的德国社会保险制度、1935年美国现代社会保障制度的最终确立、第二次世界大战后福利国家的建立，反映了西方国家现代社会保障制度历史发展进程中的主要特点，体现了社会保障制度与社会经济发展的一致性。课文还讲述了中华人民共和国社会保障制度的建立及社会保障体系的不断完善。
4．关键内容表述的说明
（1）第一子目“西方主要国家基层治理的历史与特点”。
西方文明的源头是古代希腊、罗马。在古希腊，城邦国家中最多的居民是乡村农民，即使是工商业最发达的雅典，自由农民仍然是公民的大多数。在雅典，公民被划分为10个地域性的部落，每个部落管辖3个三一区，三一区之下是基层村社。雅典城邦官员的选举和议事会主席团的划分等，多以部落为单位。因此，基层治理的基本单位是村社。这些村社由原始部落而来，带有原始共产主义的色彩。村社里，大事由村社大会集体决定，自由农民身份平等，他们中的成年男子都可以出席村社大会。这体现了古代希腊社会基层治理中的自治特点。
中古时期，西欧进人封建社会。西欧各个日耳曼部族由部落社会进入国家阶段。早期，这些国家的基础仍然是部落，后来随着封君封臣制的出现和发展，出现了封建主和庄园。当时，各个封建主的领地是地方政权，享有独立的权力；庄园则成为中古西欧最主要的基层单位。庄园是一个自给自足的经济体，同时，也是基层的社会治理组织。庄园有教堂，也有法庭。庄园的主人几乎能决定庄园的所有事务。因此，分权和自治成为中古时期欧洲地方政府和基层组织庄园治理的主要特点。中古后期，城市兴起，城市通过斗争或赎买的方式，从封建主那里获得特许状，享有不同程度的自治。大学也大致如此。因此，中古时期的欧洲，无论是封建领地、农村庄园，还是新兴城市、大学，都体现了基层治理的主要特点。当然这种自治并不是基层居民平等参与，封建领主、庄园主或城市上层人士是基层自治的主导者。同时，中古时期，基督教会在欧洲的影响巨大，无论是在封建领地、基层庄园，还是在城市，都有教区、教堂和教士的存在。教会对人们的日常行为发挥了指导作用，有很大的世俗影响力。因此，教会在中古时期欧洲基层治理中的作用不可忽视。教会是一个自上而下的“世界性”体系，各个地区的教士都要受到上级教会的控制，他们代表教会的意志对欧洲的地方和基层治理施加影响。
中古晚期特别是近代以后，随着欧洲民族国家的出现，中央集权日益加强，教会的权力逐渐被排除在世俗社会治理之外，国家把对基层的治理纳入政府管理范围。同时，封建庄园逐渐解体，自给自足的封建经济被市场化的资本主义农业取代；在城市，新兴的资产勤级打破了行会的治理模式。工业革有后，出理了更多的工业城市，推动了城市格局的变化：同时，国家的社会治理也在不额加强。四此，这一时期，在继承基层治理自治传统的易础上，国家加强监管，并根据资本主义制度下的政治模式对基层治理进行改造。但是，由于历史发展情况的不同，特别是近代民族国家形或方式的差别，近代西方各国基层治理的自治管况各有特色。例如，法国中央政府对基层治理的监管和指导相对较多，面英国和美国的地方治理则更强调地方自治。尤其是美国，由于宪法规定了联邦制的国家体制，各州的自治权比较大，各级地方政府和议会由当地居民选举产生，并对当地选民负责。
此外，工业革命后，工业城市的发展导致大量人口涌人城市，城市人口急剧膨胀，城市规模不断扩大，城市的社会问题日益复杂。为了加强城市的基层治理，这些工业化国家不得不将城市的居住区划分为不同的区域，社区便出现了。最初的社区主要是出于社会救济的需要而划分的，后来逐渐成为城市的基层社会治理单位。在工业社会，人们的生产和生活大多处于互相脱离的状态，在生产活动中，工厂或其他生产组织通过近代的企业制度对员工进行管理。在不同企业或生产部门工作的人生活在同一片区域，他们形成了一个小型社会，有共同需要处理的问题。这些区域就是社区。社区不是一级地方政府，但是承担了许多基层治理的功能，特别是社会救济和日常生活管理。社区自治成为工业革命后地方治理模式的一个新变化。第二次世界大战后，随着西方国家社会福利制度的完善，社区自治在基层治理中发挥了更加重要的作用。社区最大限度地调动居民参与基层治理，改善了基层治理的功效，有利于维护社会秩序和政治稳定帮助学生认识西方主要国家的基 检理与历史文化传使有关，体或了不同时期经待社会的发展状况，基层的理作为上层建筑的一部分，反映了特定的经济基础的要求。
（2）第二手日“现代社会保障制度的建立与发提＊，
社会保障制度是社会治理的重要内容，自古有之，这是稳定社会秩序、缓和社会矛盾、巩固统治的重要手段。本子目主要介绍现代社会保障制度的建立和发展，结合前一子目的内容，以介绍西方主要国家的相关内容为主。西方国家的现代社会保障制度开始于近代西欧民族国家的发展时期。近代以前，欧洲国家的社会救济主要依靠富裕的贵族地主或教会的施舍，近代以后，随着欧洲民族国家的发展，各国的社会治理范围不断扩大，水平不断提高，社会保障制度的建立和完善就是其中的重要内容。17世纪初，随着圈地运动的开展，大批失地农民流入城市。同时，农业歉收造成粮食不足，社会问题日益严重。1601年，伊丽莎白女王颁布了济贫法。这部济贫法对以前的教济政策进行了比较系统的整理，在管理制度和内容范围上都有比较大的变化。比如：它明确规定地方的治安法官可以教区为单位进行社会救济、征收济贫税和核发救济费用等，这就正式确定救济贫民是政府的职责；对确实没有劳动能力的人进行救济，有劳动能力的人通过做工获得救济，对好吃懒做的人或无赖进行严惩；建立习艺所和济贫院，进行技能培训，收容贫病孤寡之人。1601年英国济贫法确定了后来济贫法的基本原则，被很多人认为是世界上最早的社会保障法。此后，英国又对济贫法进行了多次改革。同时，欧洲各民族国家发展后，也陆续建立并完善各自的济贫制度。工业革命后，社会经济发展迅速。一方面，社会财富积累增加；另一方面，贫富差距拉大，经济发展的不稳定性增加，原有的济贫措施已经不能满足社会发展的需要。19世
纪如年代，德国在普法战争胜利后，获得了大片土地和巨额赔款，工业发展又非常迅速，经济实力急剧增强，这些都为德国社会保险制
度的建立奠定了物质基础。当时，工人的工作环境和生活待遇较差，他们对现实社会的不满日益增加，随着马克思主义的传播，工人运动
迅速发展。面对这种情况，一些有见识的资本家认为要获得长远利益，有必要适当改善工人的待遇。以俾斯麦为代表的德国统治者认为，要防止社会主义运动的扩展，仅仅依靠武力镇压还不够，还需要用温和手段缓解工人的对抗情绪，以保证正常的社会秩序。于是，在俾斯
麦的推动下，德国政府采取了一系列措施，推进社会福利的改革，在保证资产阶级利益最大化的前提下，适当改善工人和广大下层民众的待遇。1881年11月，德皇威廉一世颁布谕告，宣布工人因工伤事故、伤残和年老而出现经济困难时应该获得生活保障，有权得到政府的救
济。德国影响最大的改革措施是1883年颁布的《疾病保险法》。这部法律规定，工人生病时，医疗费用由雇主和工人自己承担，比例分别为三分之一和三分之二。这部法律的意义在于改变了慈善式的救济方式，通过立法的形式明确了保障对象的权利与义务，并由政府进行
监督管理，民众以缴费作为享受保险的条件，保险费用由多方共同负担。作为具有强制性效力的法律，它保障的范围比以前更广，从而奠定了现代社会保障制度的基础。接着，德国分别于1884年和1889年颁布了《意外伤害保险法》和《伤残老年保险法》。《意外伤害保险
法》规定，雇员因工受伤，由雇主负担全部医疗费用及生活费；《伤残老年保险法》规定，雇员因年老不能劳动时，其生活费由雇主与雇
员平均负担。德国的社会保险制度受到了广泛欢迎，稳定了社会秩序，一定程度上缓和了阶级矛盾，促进了德国资本主义经济的发展。此
后，西欧各国纷纷仿效，建立了现代社会保障制度。但是，以德国为代表的社会保障制度存在很多缺陷，例如：主要面向产业工人，很多没有固定职业的人享受不到社会保障；政府承担的责任相对较小，费用筹集等许多职责由社会和个人负责；只有年满71岁和缴费30年以上的人才能享受养老保险；等等。
随着资本主义大工业的发展和垄断资本主义时代的到来，经济发展的风险越来越全局化，当经济出现全局性的风险时，社会保障制度主要依靠社会和个人，或仅仅面向特定人群的做法就不可能再持续。1929年经济大危机爆发后，成千上万的企业倒闭，数千万工人失业，社会经济崩溃，很多人一夜赤贫。美国实施新政期间，罗斯福总统采取了以政府干预为特征的改革。在社会保障方面，罗斯福意识到社会保障是政府必须承担的责任，实现全民的“普遍福利”是社会经济发展的需要。1935年，罗斯福签署《社会保障法》。它规定，凡是在就业期间缴够失业保险金和养老保险金的失业者和年老者能够获得保障和津贴。这部法律第一次正式提出了“社会保障”概念，进一步完善了社会保障制度。它标志着美国现代社会保障制度的最终确立，也极大地促进了世界范围内社会保障理念和制度的发展。
第二次世界大战后，随着国家资本主义的发展，西方各国对社会治理加强干预，事关民生和社会稳定的社会保障制度得到特别的重视；经济的飞速发展也为社会保障制度的完善奠定了必要的经济基础。同时，与苏联等社会主义国家的竞争和相互借鉴也在一定程度上推动了主要资本主义国家社会保障制度的发展。这一时期，主要资本主义国家的社会保障制度在深度和广度上都有很大发展，社会保障制度更加全面系统。欧洲出现了福利国家，社会保障达到新的高度。
与此同时，社会主义国家也建立了有自己特色的社会保障制度。教科书用一则《历史纵横》栏目介绍了苏联的社会保障制度，并在正文中简要讲述了中华人民共和国社会保障制度的发展情况。总的来说，中国的社会保障制度与中国的国情相吻合，并随着社会经济的发展而逐步健全，是中国现代社会治理水平提高的表现。同时，社会保障体系的不断完善也促进了中国社会经济的发展。
在本子目的教学过程中，建议教师在讲述史实的基础上，帮助学生认识社会保障制度是国家社会治理的重要内容，它的建立与变化体现了上层建筑对经济基础、生产关系对生产力的反映，只有与经济基础和生产力水平相适应的社会保障制度才是合理的，也才有利于促进社会经济和生产力的发展。
5．栏目内容设置的考虑
本课导入
本课导入部分选用了中古时期德意志海德堡的一册手抄本中的一幅插图，以说明当时欧洲基层治理的情况。这幅图反映了教士主持解除婚姻的场面。教士是婚礼的主持人，也是离婚的见证人，这反映了当时教会在西欧民众日常生活中的作用和影响。同时，导语对相关内容加以论述，指出在基层百姓的日常生活中，婚丧嫁娶是他们要面临的大事，处理这些事是社会基层治理的主要内容，而教会在其中扮演了重要角色。由此导入本课的第一子目。
历史纵横
本课设置了三则《历史纵横》。第一则介绍了联合国对社区建设的推动，旨在帮助学生了解第二次世界大战后社区自治已经成为各国基层治理的重要内容。它反映了社区居民自主管理和参与意识的加强，也是社会治理方式的变革。第二则讲述了20世纪八九十年代后主要资本克义国家社区治理方式的变章，社区管理的市场化运作畏高了治理效率。第三则介绍了苏联的社会保障制度，苏联的社会保障制度建立在它的社会性质和经济发展水早的基础之上，更加强调政府的作用。
史料阅读
本课设置了三则《史料阅读》。第一则中的史料选自古希腊亚里士多德所著《雅典政制》，阐述了村社在古希腊社会基层治理中的作用。第二则中的史料选自中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，阐述了中国完善覆盖全民的社会保障体系的主要内容和要求。第三则中的史料选自习近平在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话，旨在让学生了解我国脱贫攻坚战取得全面胜利的情况。这三则材料有助于学生加深对课文相关内容的认识和理解。
学思之窗
本课设置了一则《学思之窗》，提供了一段英国1991年《竞争求质量》白皮书中关于地方治理政策调整的内容，让学生通过阅读这段材料，思考基层治理方式变化的作用，从而加深学生对第二次世界大战后主要资本主义国家基层治理的认识。
思考点
本课在讲述中国的社会保障制度的相关内容时，设置了一则《思考点》，让学生思考社会保障体系的完善对新时代中国特色社会主义建设的重要作用，旨在帮助学生了解和认识中国社会保障制度与社会经济发展的关系。
6．对本课相关内容的补充说明
古代罗马的基层治理
公元前6世纪，罗马在王政时代末期已经形成了以地域性部落为单位的基层组织，血缘部落逐渐被取代。罗马的地域性部落最初只有17个，后来，随着罗马的扩张，部落数量不断增多，其中绝大多数分布在罗马城以外的农村。罗马公民享有各项权利，公民来自部落。在共和国时期，公民的数量还不太多，他们必须到监察官那里登记公民身份，以享受公民待遇。公民登记身份时，必须申报自己所在的部落。在罗马，无论是选举还是立法，多以部落为单位进行表决，每个部落一票。因此，部落是罗马社会基层治理的基本单位。部落中的富人或上层人士，虽然公民身份登记在农村部落，但往往居住在罗马城里，能够经常参加公民大会，而那些穷人则难以经常出席，这就使得罗马公民大会实际上被富裕的公民掌握。但在基层，部落是基本治理单位，仍然实行自治。
美国的地方治理
美国是一个联邦制共和国，联邦和州以下的政府才是地方政府。地方政府和地方议会由当地居民选举产生，权力来自当地选民。美国宪法对联邦和州的权限进行了严格划分，虽然联邦的权力高于地方，但各州也有很大的自主权。地方与州的关系也大致类似。由于各地公民的选择不同，所以美国地方治理的组织形式、治理模式和范围不完全相同。美国人形象地称之为“百衲被”（crazy-quilt）。在美国，除了县、自治市和乡镇这样的一般性政府，还有为了某种特殊目的设立的政府。前者主要负责一般意义上的地方治理，即综合性的公共服务，如警察、消防、交通、公共卫生、城市建设等。县政府要承接州政府的一些职责，也要向辖

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