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第七章 国家公债
学习目的
了解公债含义、分类及特点，理解公债职能；
了解公债运行过程，重点理解公债发行过程；
了解公债规模，以及衡量指标，掌握我国公债负担的特点。
第一节 公债的基本概念
公债的定义，要回答“什么是公债”的问题，即公债的含义；
一、公债的定义
国家为实现其职能，通过信用形式对社会资源进行重新组合的一种经济活动。
国债的含义是什么
公债是一个特殊的财政和债务范畴
公债的作用不仅体现为弥补赤字，更是政府宏观调控，促进经济稳定的重要手段。
二、公债的性质特点
有偿性
公债收入的取得是以按期向债权人偿还本金并按预定利率计付利息为前提的。
自愿性
人们是否认购公债、认购何种以及认购多少，一般由购买主体根据各自情况自主决定。
灵活性
国家可根据财政收支、宏观调控、经济建设等需要，决定在预算年度内是否发行公债、发行多少及发行条件。
三、公债的分类
按债权人分类
国内公债的债权人为本国公民或法人，采用本国货币计量。国外公债的债权人为外国政府、国际金融组织、外国银行、外国企业或个人，采用外币计量。
按发行性质分类
自由公债是由人民根据公债的条件自由决定购买与否，不加任何限制的公债。强制公债是当政府财政状况异常困难时，凭借政府权力向人民强行推销的公债。
按发行主体分类
政府部门公债是政府在收入来源不足以满足其资金需要的情况下发行的公债。公共企业部门公债是指公共企业在其自有资金不足以满足其需要的情况下发行的公债。
按照经济用途分类
生产性公债用于生产建设事业，如铁路、公路、电气以及兴办其它盈利性企业。非生产性公债是用于非生产性支出，例如为维持和提高社会消费水平所发行的公债。
按照是否可以上市流通，公债可以分为上市公债和非上市公债。
按照利率是否变动，公债可分为固定利率公债和浮动利率公债。
按照转让性分类 ，公债可以分为可转让公债和不可转让公债。
按照偿还期限分类，分为定期公债和不定期公债。
四、公债的职能
弥补财政赤字
筹集建设资金
实施经济政策，灵活调节经济
形成市场基准利率
四、公债的管理
公债管理是政府通过公债的发行、转换、偿还和市场买卖等活动，在公债总额和构成、结构变化和利率升降等方面，采取有效措施，以满足政府筹措资金、供应开支的需要，同时与财政政策、货币政策相协调，起到经济杠杆的作用，达到稳定经济的目的。
第二节 公债的运行过程
公债的发行
公债的流通
公债的偿还
一、公债的发行
（一）公债的发行原则
1. 经济原则
公债发行以推动和协调国家经济发展为目标，在发行规模上受制于经济发展水平，必须遵循经济原则。
2.适度原则
公债在发行期可能形成国民经济的负担，在偿还期可能形成国民经济和政府的双重负担，其发行量必须保持适度规模。
3. 便利原则
公债发行时在种类、时间方式及认购手续等方面都必须既方便认购者认购，又方便代销者销售。
（二）公债的发行方式
1. 公募法
直接公募法是由财政部直接承担发行责任。
间接公募法是由政府委托银行等金融机构承担公债发行责任。
2. 承受法
承受法又称包销法，是政府发行的公债全部由银行或其他金融机构承受包销，再由包销者自行发售的方法。
3. 公卖法
政府通过证券市场公开出售公债。
4. 交付法
政府在偿还债务或支付其他费用时，全部或部分以公债券代替偿还。
（三）公债的票面额与发行价格
根据债券票面额与发行价格的大小，公债的发行价格可以有平价、折价和溢价三种形式。
选择何种价格形式来发行公债？
1. 考虑国家的财政政策和货币政策取向。
2. 考虑资金市场的供求情况。
3. 考虑资金市场的利率水平。
4. 公债的发行额度。
（四）公债的利率和利息偿付
公债利率是政府公债利息额与公债本金额之间的比率。公债利率确定是公债运行的重要环节。
公债发行利息由利率、利息偿还的次数与时期决定。
如何决定公债利率的高低？
1. 公债利率必须依据金融市场上各证券平均利率水平而定。
2. 政府信用度高的公债利率可低于市场利率。
3. 公债利率因社会资金供给量增多而下降。
（五）公债的还本期限
公债还本期限要考虑举债者的资金需求，社会资金构成情况和市场情况。资金需求具长期性，公债的期限应较长。
二、公债的流通
公债上市流通，可以提高对投资者的吸引力；可以发挥公债的金融工具功能。
公债上市流通，使公债交易更符合市场交易原则。
（一）公债市场参加者
参与公债交易活动的各经济单位，包括资金供应者、资金需求者、中介人和管理者四个方面。
（二）公债市场的金融工具
由于资金供给者和需求者对信贷资金数量、期限和利率有多种要求，金融市场上存在多种金融工具。公债市场交易的对象主要是各种国库券和中长期公债券。
（三）公债市场的交易方式
证券交易所是专门的有组织的证券集中交易场所。交易在场内公开作价成交。
柜台交易是通过证券商的专门柜台进行证券买卖，主要利用电讯设施交易。
三、公债的偿还
（一）公债的偿还方式
1. 买销偿还法
政府直接从市场上按市价买回公债券而消却债务。只适用于可转让债券，偿还成本较低，但背离公债的信用契约。
2. 抽签偿还法
定期抽签法，即国家据公债偿还年限及比例，按债券号码定期抽签偿还公债的方法。
一次抽签法，是在公债第一次偿还前，把所有公债按号码一次抽签以确定偿还公债的方法。
3. 一次偿还法
对公债实行在债券到期日一次还本付息。此法简单易行，但可能造成财政支出急剧上升，给国库带来较大压力。
4. 调换偿还法
通过发行新债替换到期旧债以偿还公债的方法。由于到期债务后延，虽对政府调动资金有利，却有损于政府债券信誉。
如何保证有稳定充足的资金偿还公债？
1. 预算直接拨款。
2. 预算收支盈余。
3. 设立偿债基金。
4. 举借新债偿还。
第三节 公债的规模
公债如何对微观经济主体以及整个经济产生深远影响？
公债的限度即规模如何确定？
一、公债的经济影响
（一）公债影响的微观分析
1. 公债对企业的影响
公债收益率越高，其持有企业资产积累越多。公债流动性越强，其持有企业资产结构调整就越具有灵活性，从而有利于降低资产的市场风险。
2.公债对消费者的影响
公债通过收入在消费者之间的转移影响消费结构变化。消费者购入公债，让渡其货币使用权，购买力降低；公债到期还本付息，增加的收入转变为购买力，提高其消费质量和水平。
3. 公债对金融机构的影响
公债通过货币流通影响商业银行的信贷规模。商业银行持有公债会相应削弱其信贷投放能力。公债通过其收益性和安全性影响契约性金融机构的盈利和资产结构。
（二）公债影响的宏观分析
1. 公债对财政收支的影响
发行公债能扩大财政收入总量。
财政支出结构与公债的使用方向相互影响和制约。
2 .公债对银行信用的影响
公债具备了信用的基本要素。在社会闲置资源总量一定时，公债和银行信用在量上此长彼消。公债扩大发行，银行信用一般相应紧缩。
3 . 公债对总供给与总需求的影响
公债运用得当，投入生产后，最终扩大社会总供给量；如果公债运行扩大了货币供给量，则社会总需求增加。
二、公债的限度
（一）公债规模的限制因素
1. 国家偿债能力
公债要还本付息，财政负担与同年度公债发行量及其累积量成正比例。
2.认购人负担能力
对居民发行
人均债务≤人均收入-人均基本生活必需收入
对企业发行
企业平均债务≤企业平均收入-企业平均基本生产必需的收入
3. 已经存在的偿债负担
偿债负担是公债累积发行额所形成的每一财政年度必须支付的公债本息总额。
只有偿债负担小于偿债能力时，才能继续发行公债。
4.公债使用方向、结构和效果
公债收入资金使用方向和结构合理、经济效益好，自然会提高发行和认购者的负担能力，提高公债的限度。
（二）衡量公债规模的指标及其控制
1. 公债规模与国民生产总值关系指标
当年公债发行额与国民生产总值的比率
该指标反映当年公债发行总量与经济总规模的数量关系；反映国家通过公债再分配对国民生产总值的占有情况。经验数据是控制在5-8%之间。
(2) 公债负担率
即当年公债余额与国民生产总值的比率。
公债余额是历年发行公债到当年为止尚未偿还的累计余额。该指标衡量经济总规模对国债的承受能力。
(3) 偿债率
即当年公债还本付息额与国民生产总值比率
该指标反映当年国家债务偿还额与国民生产
总值的数量比例关系。该指标以5-6%为宜。
2. 反映公债规模与财政支出关系的指标
公债依存度
即当年公债发行额与财政支出的比率。
该指标反映当年财政支出对公债的依赖程度，较重要。一般15-20%为宜。
（2）财政债务负担率
即当年公债余额与财政支出的比率。
该指标反映了历年发行的公债到当年为止尚未偿还的余额与财政支出的数量比例。这一比率应小于70%。
（3）财政偿债率
即当年公债还本付息额与财政支出的比率
该指标反映当年财政的还债负担，反映财政收入中政府可直接支配的数额及通过公债偿还转移给债权人的财力数额。这一比率应小于20%。
3. 反映外债规模的主要指标
(1) 外债负担率
即外债余额与当年外汇收入的比率。
参考值100-120%，该指标的控制还应该考虑债务的期限结构、利率水平等因素。
第三节 公债的负担
我国公债负担有哪些特点？
我国公债负担的现状及问题如何？
如何分析短期公债与长期公债的负担？
一、公债的负担的形式
认购者的负担是其认购公债的机会成本。
政府的负担是公债还本付息带来的负担。
纳税人的负担是公债偿债的资金来源最终要依靠税收。
二、我国公债负担的特点
1. 公债不具有生产建设性，其投入方向主要是非物质生产领域的，即使被投入到物质生产领域，其项目建成后多数也是低利、微利甚至亏损的。
2. 公债虽是在偿还期限终止时一次还清，但是在发行当年就需要每年支付利息。因此，从公债发行开始，就会由于分期付息而产生经济负担。
三、我国公债负担的现状及问题
（一）我国公债负担的现状
我国国债发行呈现一种膨胀趋势：在1981-1993年间，发行规模小幅上升，1994年突破千亿元。以后每年均保持较高增长。
表7-1 1985-2003年我国内债发行规模 单位：亿元
国债发行额 国内生产总值 国债发行额/国内生产总值（%）
1985 60.61 8964.4 0.68
1987 117.07 11962.5 0.98
1989 263.91 16909.2 1.56
1990 197.24 18547.9 1.06
1992 460.77 26638.1 1.73
1994 1028.57 46759.4 2.20
1995 1510.86 67884.6 2.72
1996 1847.77 68593.8 2.69
1997 2412.03 74772.4 3.23
1998 3228.77 78345.2 4.12
1999 3702.13 82067.5 4.51
2000 4153.59 89468.1 4.64
2001 4483.53 97314.8 4.61
2002 5660.00 104790.6 5.40
2003 6029.24 117251.9 5.17
（二）我国公债负担的问题
1.我国公债的建设型特点使得公债的偿还期限长、发行利率相对偏高。
2. 举债规模过大可能导致债务和财政危机。
3. 举债规模过大不利于经济模式的转轨和政府职能的转换。
三、短期公债的负担分析
短期公债在收入分配上表现为同一时期中各社会成员之间的利益转移。
政府发行公债，其支出不能产生收入，债务偿还借助于税收。如增发货币偿还债务将使货币持有者以及债权人承担公债的还本付息负担。
四、长期公债的负担分析
长期公债使公债的受益人和还本付息的承担人分属于不同时期。
政府部门的长期公债用于本期支出，而以新债还旧债方式使得未来社会一代人承担还本付息责任。

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