资源简介

(共39张PPT)
政 府 预 算
项目四
任务一·
任务二·
认识政府预算
理解政府预算管理体制
目录
CONTENTS
理解政府预算管理体制
任务二
任务二 理解政府预算管理体制
一、政府预算管理体制的概念
政府预算管理体制是指在特定的行政体制下，通过一定的方式调节政府间财力分配的基本制度。具体来说，它是国家在中央与地方及地方各级政府之间划分财政收支范围和预算管理权限的一项根本制度。
政府预算管理体制是国民经济管理体制的重要组成部分，也是政府预算制度的一个重要组成部分。作为处理政府财权、财力划分的一项制度，政府预算管理体制属于上层建筑范畴，它反映着特定经济基础的要求并由其规范和界定着财政的一切活动，它由财政分配关系所决定，必须与各个特定时期的财政分配关系相适应。
任务二 理解政府预算管理体制
因为政府预算管理体制是以制度的形式处理中央政府与地方政府之间集中与分散的财政分配关系，解决中央与地方政府之间集权与分权的问题。这是一个普遍性的问题，从历史上看，无论是资本主义国家还是社会主义国家，都曾遇到过集权与分权的问题。政府预算管理体制中的集权与分权问题，主要是通过在中央与地方政府之间的收支划分来解决的。因此，在各级政府之间的收支划分就成为政府预算管理体制的核心问题。
任务二 理解政府预算管理体制
二、我国预算管理体制的演变
统收统支体制即高度集中的预算管理体制，财权、财力高度集中于中央。该体制是1950—1952年经济恢复时期的预算体制。
（一）统收统支体制
该体制是1953—1979年实行的预算体制。
该体制的主要特征是：中央统一制定预算政策和制度，地方分级管理；有关税权集中于中央，由地方组织征收，分别入库；中央确定地方预算的支出范围；中央统一进行地区间的调剂；地方以支定收，结余留用；该体制不能长期稳定。
（二）统一领导，分级管理体制
任务二 理解政府预算管理体制
任务二 理解政府预算管理体制
二、我国预算管理体制的演变
1980—1993年，我国实行划分收支，分级包干体制，简称财政包干体制。
该体制的主要特征是在总额分成的基础上对增收或超收部分加大地方留成比例，通过多收多得的激励机制鼓励地方特别是富裕地区增收的积极性，从而保证全国财政收入的不断增长。
（三）划分收支，分级包干体制
（四）分级分税预算管理体制
1994年以后，我国实行分级分税预算管理体制。
思政课堂
做到学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行。
任务二 理解政府预算管理体制
任务二 理解政府预算管理体制
（五）
规定预算管理权限
3
4
5
2
1
（四）
制定预算调节制度
（一）
确定预算管理体制的类型
（二）
确定预算管理级次
（三）
划分预算收支
三、政府预算管理体制的内容
任务二 理解政府预算管理体制
（一）确定预算管理体制的类型
按预算资金的支配权、预算管理权的集权和分权的程度划分，预算管理体制分为统收统支型、统一领导和分级管理型以及分级分税型三种。这三种模式各有利弊，需要根据本国的政治、经济发展情况选择合适的预算管理体制类型。
任务二 理解政府预算管理体制
（二）确定预算管理级次
预算管理级次的划分是预算管理体制的基础。一般来说，政府预算管理级次的划分是与一国的政权结构和行政区划密切相关的。
我国预算的设立与政权体系层次的划分基本上是相对应的，就是一级政府相应设立一级预算。我国现行的政府预算分为五级，即中央预算、省（自治区、直辖市）预算、设区的市（自治州）预算、县（自治县、不设区的市、市辖区）预算、乡（民族乡、镇）预算。其中，省（自治区、直辖市）及以下预算都属于地方预算。
划分预算收支就是确定政府的全部预算收入和支出哪些归中央管，哪些归地方管，这是预算管理体制的核心。
任务二 理解政府预算管理体制
（三）划分预算收支
1. 划分收支的依据
划分收支的第一个依据就是各级政府承担的职能任务。各级政府的职能任务（即事权）是划分各级预算收支范围的基本依据。事权是指哪些事由中央办，哪些事由地方办，这是划分各级预算收支的基本依据。在市场经济条件下，需要根据建立社会主义市场经济体制的要求，界定各级政府的职责范围。
任务二 理解政府预算管理体制
划分收支的另一个依据就是企事业单位的隶属关系。凡隶属于中央直接管辖的企事业单位，其预算收支列入中央预算；凡隶属于地方管辖的企事业单位，其预算收支列入地方预算。随着分税制改革的实施，中央与地方之间收入的划分基本上是按照税种进行的，但在目前中央与地方政府事权尚未明确划清的情况下，企事业行政隶属关系仍是划分支出的主要依据。
事权决定了隶属关系，隶属关系是随着事权的变动而变动的。所以，从根本意义上来说，事权是划分收支的根本依据。
任务二 理解政府预算管理体制
2. 划分收支的方法
中华人民共和国成立以来，我国预算收支在中央与地方之间的划分曾采用过以下几种方法：
任务二 理解政府预算管理体制
（1）统收统支。依照统收统支的办法，地方组织的全部收入统一上缴中央，地方所需的支出统一由中央拨给。地方的预算收支之间基本上不发生联系，因此称为“收支两条线”。这种方法是在特殊历史时期采用的，由于它使得财权高度集中，所以不利于调动地方的积极性。
任务二 理解政府预算管理体制
（2）收入分类分成。这种方法的具体内容是：将国家预算支出划为中央预算支出和地方预算支出，将收入划为地方固定收入和分成收入，地方预算支出首先用本身的收入去弥补，不足部分由中央通过分成收入进行调剂。
（3）总额分成。这种方法的具体内容是：凡是地方组织的预算收入，除个别不宜按地区参与分成的收入（如关税）划归中央预算外，不再分为固定收入和分成收入，而是按照收入总额在中央与地方间分成。地方支出占地方收入的比例为地方总额分成比例，其余部分为中央总额分成比例。
任务二 理解政府预算管理体制
（4）定额上缴（定额补助）。这种方法的具体内容是：在中央核定的地方预算收支数额的基础上，凡收入大于支出的地区，对其收大于支的数额采用一定的方法上缴中央；凡支出大于收入的地区，对其收不抵支的差额由中央定额补助。
（5）分税制。分税制是指在明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权与财权相统一的原则，结合税种的特性，把预算收入划为中央预算收入、地方预算收入和中央与地方共享收入。地方收入不足以弥补其支出的，由中央给予补助。
任务二 理解政府预算管理体制
预算收支范围的划分并不能完全解决各级次及各地方政府财政收支均衡的所有问题，这不仅是由于支出划分与收入划分所遵循的标准不完全一致，造成不同级次预算主体之间的收支不对称，还因为地区间经济发展的非均衡性使得相对落后地区的预算收支难免存在缺口。因此，在既定的预算收支范围划分的基础上进行收支水平的调节是必要的。这种调节包括各级预算间的纵向调节和各地区预算间的横向调节，前者称为纵向转移支付，后者称为横向转移支付。调节的目标是使公共资金公平分配和有效使用，并达到各级政府事权和财权的最终统一。
任务二 理解政府预算管理体制
（四）制定预算调节制度
预算管理权限包括预算方针政策制定权、预算核定权、预算规章制度制定权。这三种权限哪些属于中央，哪些属于地方，都应在预算体制中明确规定。在确定各级政府预算权限的同时，要规定相应的责任，做到权责结合，以利于各级政府行使预算管理权力。
（五）规定预算管理权限
任务二 理解政府预算管理体制
任务二 理解政府预算管理体制
四、现行政府预算管理体制——分税制
1. 分税制的含义
分税制是指在各级政府间进行分权、分税、分征和分管的一种政府预算管理体制形式。它最早出现在19世纪中叶的一些欧洲国家，目前已被世界上很多国家特别是发达国家广泛采用。为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，适应建立社会主义市场经济体制的需要，我国从1994年1月1日起实行了分税制的政府预算管理体制。但是，我国目前所实行的分税制还不是彻底的分税制。
（一）分税制概述
2. 分税制的模式
从各国预算管理体制的实践来看，分税制主要有以下三种模式：
（1）法国模式：财权集中、财力集中。这是一种财权、财力双集中的分税制模式。不仅税收管理权限集中于中央一级，而且从税收立法到具体的税收条例、法令均由财政部统一制定，地方政府只能按照国家税收政策和法令执行。在税收收入划分上，中央一般占到总收入的 75%。
任务二 理解政府预算管理体制
（2）美国模式：财权分散、财力相对集中。财权分散是一种明确的分权式的分税制模式。联邦、州、地方三级政府各司其职，各有自己的税收来源，各为自己的税收立法，但州与地方政府的税法不得与联邦税法相抵触。财力相对集中是指在三级预算中联邦一级收入占较大比重。20世纪70年代以来，美国税收收入中的中央收入基本占60%。
任务二 理解政府预算管理体制
（3）日本模式：财权适度分散、财力有效集中。日本在财政体制上集权与分权程度趋于中性，介于美国模式与法国模式之间。地方政府根据自治原则，有权决定征收何种地方税，但是为了防止因税收分权导致地区间的税收失衡，中央政府设立了“课税否决制度”，即允许地方政府在地方税法列举的范围内开征地方税，但若地方政府的征税计划超出了这个范围，其新开征的税种须经大藏大臣批准。财力有效集中是指中央和地方在收入分配上保持 2/3 与 1/3 之比，而在支出上保持 1/3 与 2/3 之比，财力的这种转移通过形式多样的税收调整制度得以实现。
任务二 理解政府预算管理体制
任务二 理解政府预算管理体制
课堂提问
我国自 1994 年 1 月 1 日起实行分税制预算管理体制，这种体制的优点有哪些？
任务二 理解政府预算管理体制
（二）我国分税制改革的目的
我国在 1994 年进行的分税制改革主要是针对包干体制的弊端提出的。当时进行分税制改革的政策目的在于以下几个方面。
1. 提高中央财政收入的比重
在包干体制下，中央财政收入持续下降，直接削弱了中央政府实施宏观调控的能力。中央财政收入比重的相对萎缩，意味着中央政府在收入增量分配中的比重降低，中央财政可支配财力相对递减，不仅难以为中央本级正常支出提供必要的财力保障，而且无力为实施体现中央政策意图的调控给予财力保障，使得宏观调控低效甚至失效。
任务二 理解政府预算管理体制
中央财政收入比重的下降就表明了地方政府组织收入的能力以及控制的可支配收入数量的提高，形成财力分散化的局面，这就加大了宏观调控的难度，不利于社会经济稳定、健康地发展。从国际经验看，各国中央政府在政府间财力初次分配中都占有相对优势，并形成普遍的补助制度，而中央政府对地方政府的补助被看作控制、调节地方政府行为以维护国家统一与完整的重要手段，其政治意义远大于经济意义。所以，阻止并扭转中央财政收入比重下滑的趋势就成为预算体制改革的首要目标。
2. 实现政府间财政分配关系的规范化
通过规范化来消除中央政府与地方政府财力分配的随意性，体现效率优先、兼顾公平的原则。不规范是包干财政体制的重要特征，同时也是其主要弊端。形式的不规范产生了实际财政补贴的不公平和不科学，而这又进一步导致了财政体制的频繁变更，不符合财政体制相对稳定性的要求。在包干财政体制下，并存着多种体制形式，而不同的财政体制形式对地方政府的利益产生不同的激励作用。各地体制形式选择机会的差异就意味着由此造成的各地既得利益差异的非公平性。而且，财政体制的不规范及其伴随的不稳定也损害了效率：一方面，增加了决策成本，为地方政府的寻租行为提供了可能；另一方面，干扰了地方政府正常的社会经济规划与行为。
任务二 理解政府预算管理体制
3. 合理调节地区间利益分配格局
促进各地区经济均衡发展是各国政府的目标。由于公共产品的层次性及部分公共产品由地方政府提供，所以地方政府间财力的均衡就成为公共服务均等化的前提。在包干财政体制背景下，我国地区间财力水平差距较大，而中央政府因为可支配财力的局限，难以发挥必要的调节作用。因此，通过建立分税制预算体制，不仅可以增大中央财政收入比重，为调节地区财力差异提供财力基础，而且可以通过规范体制形式，发挥财政体制对地区财力水平进行调节的功能。
任务二 理解政府预算管理体制
思政课堂
税，取之于民，用之于民。依法纳税是每个公民的义务，税收是国家的主要经济来源，国家能够变得日益强大、繁荣，与每一位公民依法纳税息息相关。近年来，随着我国经济的不断发展，小微企业、大型企业以及新的行业职业层出不穷，在创造出大量财富的同时，“交税”也成了不可避免的选择。自觉纳税是公民社会责任感和国家主人翁地位的具体体现，每个公民应该自觉诚实纳税，履行公民的基本义务。
任务二 理解政府预算管理体制
任务二 理解政府预算管理体
1. 我国分税制改革的成效
（1）基本建立了分税制的体制框架。首先，各地区按照统一的标准进行收
支划分；其次，中央与地方之间的财政关系趋于简化和明晰。这些制度框架的
建立为进一步完善预算管理体制奠定了良好的基础。
（三）我国分税制改革的成效和发展
（2）增强了中央的宏观调控能力。分税制改革形成了一种有利于逐步提高中央财力比重的增量分配机制，提高了中央财政收入的比重，中央财力有了明显增强。同时，通过集中税收立法权和税收减免权等措施，有效地巩固了中央的财权。中央财力的增加及地方支出对中央财政依赖程度的提高都强化了中央
的宏观调控能力。
（3）促进了产业结构调整和资源的优化配置。由于将消费税的全部和增值税的 75% 划归中央财政，中央可以利用税收这一杠杆合理调整产业结构，同时抑制了地方的投资冲动和对企业的行政干预，促使地方根据资源优势调整经济发展和财源建设思路，促进地方经济从速度型向效益型转变。将营业税划为地方收入，调动了地方发展第三产业的积极性，推动了各地产业结构的调整。
任务二 理解政府预算管理体
2. 我国分税制改革的发展
我国的分税制初步解决了按税种划分中央与地方财政收入的问题，对协调中央与地方的财政关系发挥了积极的作用。但是其与规范的分税制相比还存在一些问题，需要进一步完善。
任务二 理解政府预算管理体制
（1）明确界定各级政府的事权范围。依据政府职能划分事权是合理划分财权的出发点。财政属于政府的分配，而不同级次的政府所具有的职能是不同的，因此应该根据各级政府行使职能的需要，相应地划分职权和财力。就我国而言，根据政府职能分工和公共物品受益范围原则，应将涉及宏观经济稳定、社会公平、全国范围受益的公共支出划归给中央政府及其财政，将涉及资源配置、区域范围受益的公共支出划归给地方政府及其财政。
任务二 理解政府预算管理体制
首先，需要调整“越位”与“缺位”支出，即增加对基础教育、基础科学、卫生保健、社会保障及农业投入，减少或停止企业挖潜改造支出、企业亏损补贴和价格补贴等。
其次，要重新划分中央与地方的支出职责，主要是投资支出的划分。中央政府的投资应侧重全国性能源、交通、电信投资，大江大河治理和水利设施投资，自然资源和环境保护投资以及新兴产业和高科技产业投资；地方政府的投资应侧重教育、卫生保健、农业、城镇建设、公共设施以及地方的基础产业投资等；跨地区的大型投资项目，或由中央出资，或由中央与地方共同出资，或按收益出资。
任务二 理解政府预算管理体制
（2）合理划分中央与地方的税权。税权划分是税制结构的重要组成部分之一。税权包括税收的立法权、征管权和政策制定权三方面内容，其中关键是税收的立法权。税权划分就是将三权在不同级次立法机构间进行配置，特别是税收立法权在中央和地方立法机构之间的合理划分，不仅有利于税收法治建设，还有利于分税制预算体制的进一步完善。中国税收立法权的划分，应以中央立法为主，省级立法为辅，建立两级立法相辅相成的立法格局。地方政府一定的税收立法权是实现地方公共服务自主权的保障。
任务二 理解政府预算管理体制
（3）完善地方税系。目前地方税种的数量较多，但由于税源分散，每个税种的收入很有限，不利于地方政府的财源建设。地方税系的薄弱导致地方财政困难，税收功能弱化，严重影响地方政府施政和地方经济发展的状况。因此，应改革和完善地方主体税种，充实新税种，扩大税收规模，以建立一个能为地方政府履行其职能提供必要支持的税制体系。从现有税种看，适用地方主体税的税种是营业税。
任务二 理解政府预算管理体制
任务二 理解政府预算管理体制
（4）规范政府间转移支付制度。转移支付制度主要是指中央政府或上级政府对地方政府或下级政府进行无偿的财政资金转移所制定的制度，包括转移支付的原则，实现的目标，转移的形式、标准等方面的规定。转移支付制度是分税制预算管理体制的一个重要组成部分，是中央政府实现宏观调控的重要手段。而我国现行的转移支付制度还存在目标不明确、功能弱化、标准不科学等问题。因此，应该通过明确转移支付的目标，合理运用转移支付的手段，确立政府间转移支付的标准等来进一步完善政府间转移支付制度。

展开更多......

收起↑