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第6章
财政的投资性支出与转移性支出
目录
6.1 财政投资支出概述
6.2 公益项目投资
6.3 基础性项目投资
6.4 财政投融资制度
6.5 财政补贴与税收支出
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6.1 财政投资支出概述
6.1.1 财政投资的特点和范围
6.1.2 投资的标准
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6.1 .1 财政投资的特点和范围
财政投资，又称为政府投资，是指以国家或政府为主体，将其从社会产品或国民收入中筹集起来的财政资金用于国民经济各部门的一种集中性、政策性的投资活动。
它主要用于实现政府职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展的战略，是财政支出中的重要部分。财政投资的结果往往转化为实物资产，形成公共部门的资产。
1.财政投资的涵义及特点
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（1）财政投资支出的目标具有社会效益
政府投资的主要目标是追求较高的社会经济效益，社会经济效益包括物质效益和非物质效益。因此，政府投资可以存在微利甚至不盈利。非物质效益方面则更多的是政府追求的重点而忽视了资金的回报率。
（2）财政投资支出的资金来源具有公共性
政府投资资金来源最主要的来源是纳税人无偿性的税收收入所形成的公共资金，以及以政府信誉为后盾筹集的资金，可以根据投资项目所需资金规模拨款，从而能够为财政投资于大型项目和长期项目提供有力的保障。必要时还可以通过发行公债等多种渠道筹资。
财政投资的特点
6.1 .1 财政投资的特点和范围
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（3）财政投资支出的对象具有社会性
由于政府财政投资能够在一定程度上弥补市场失灵，一般倾向于为全体公民和各类社会经济主体提供生产和生活必要的基础性的公共条件，例如基础设施等。
（4）财政投资支出的作用具有调节性
政府投资在经济发展不同的阶段可以有不同的侧重。
（5）财政投资支出决策的复杂性
由于社会综合效益难以有统一的标准来衡量，因而投资项目的确定往往要经过复杂的行政程序或法律程序，并通过层层审批才能完成。
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6.1 .1 财政投资的特点和范围
2.财政投资的范围
政府投资的目的是为了满足国家履行社会管理职能、经济建设职能和宏观经济调控的需要。
财政投资包括生产性投资和非生产性投资。按财政支出项目分类，生产性投资主要是基本建设支出，还包括增拨流动资金、挖掘改造资金和科技三项费用以及支援农村生产支出等。
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财政投资的范围具体包括以下几个方面：
（1）安全战略性投资
包括数字网络基础设施、造币工业、重要军事工业、战略物质储备系统、战略性新兴产业；（非盈利性投资）产业等的投资。如航空、航天、卫星、核能、超大规模集成电路、信息、生物、新材料、海洋开发等领域。
（2）公益性投资
市场很多时候是不能提供社会公益性、公共服务领域的许多项目的。包括文化、教育、科学、卫生、体育、行政、环保、生态等领域的（非盈利性）投资。
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（3）基础性投资
各行各业在国民经济发展中所起的作用和重要性存在差别。政府投资的优先顺序为：第一，大型基础设施建设工程；第二，大型不可再生资源开发行业，如油田、矿产等项目。
（4）竞争性投资
包括竞争性支柱产业、命脉产业、规模产业等领域的投资。如：金融、（盈利性投资）保险、国际贸易、钢铁、汽车、石油、化工、 电子信息等领域。
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6.1 财政投资支出概述
6.1.1 财政投资的特点和范围
6.1.2 财政投资的标准
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6.1 .2 财政投资的标准
财政投资的标准主要有以下三项：
1.资本-产出比率最小化标准
资本-产出比率最小化标准又称稀缺要素标准，是指政府在确定投资项目时，应当选择单位资本投入产出最大的项目。
一个国家在一定时期内储蓄率是既定的，而资本-产出比率是可变的。由于资源相对稀缺，特别是发展中国家的资源更为有限，因此在投资过程中，无论是政府投资还是非政府投资，只要遵循资本-产出比率最小化标准，就能以有限的资源实现产出的最大化达到预期的经济增长目标。
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2.资本-劳动力最大化标准
资本-劳动力最大化标准是指政府投资应该选择使边际人均投资额最大化的投资项目。资本-劳动比率越高，说明资本技术构成越高，劳动生产率越高，经济增长越快。因此，这种标准是强调政府应投资于资本密集型项目。
3.就业创造标准
就业创造标准是指政府应当选择单位投资额能够动员最大数量劳动力的项目。政府在决定财政投资的支出时，不仅要考虑财政投资支出的直接就业影响，还要考虑间接就业影响即财政投资项目带动的其他投资项目所增加的就业机会。
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目录
6.1 财政投资支出概述
6.2 公益项目投资
6.3 基础性项目投资
6.4 财政投融资制度
6.5 财政补贴与税收支出
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6.2 公益项目投资
6.2.1 公益性项目投资的涵义及经济分析
6.2.2 公益性项目投资的管理
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6.2 .1 公益性项目投资的涵义及经济分析
1.公益性项目投资定义
财政投资按所处的行业领域不同，分为公益性项目投资和基础性项目投资。公益性项目投资是指为满足社会公众公共需要的项目而进行的投资。
公益性项目主要是那些非营利性和具有社会效益性的项目。是以谋求社会效应为目的，一般具有规模大，投资多，受益面宽，服务年限长，影响深远等特点。与基础性投资项目相比，公益性项目具有消费的非排斥性和收费比较困难的特点。
公益性项目投资可分为两类：
一类免费供社会公众消费，如公共道路、城市美化等。
另一类有偿供社会公众消费，如公立学校、文化设施等。
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2.公益性项目投资的经济分析
（1）公益性项目是政府最先保证的领域
根据公共产品理论，公益性项目投资形成的资产，大部分属于纯公共品范畴。
（2）公益性项目投资进行成本效益分析相对困难
对公益性项目来讲，尽管其成本可以较为准确地预算，但是它们建成后产生的效益以社会效益为主，大部分项目的效益很难测算，所以对其进行成本效益分析是比较困难的。
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（3）公益性项目投资在结构上往往是不均衡的
造成这种现象的原因主要有：
①政府对某一公益性项目投资额的大小取决于其短缺所引起的政治压力的大小。
②如果对政府行使权力约束不够，政府投资往往只顾投入而不重视投资效果；政府会在与其自身利益直接相关的投资项目上花费过多，同时往往对某些领域的投资重视不够。
③公益性项目明显地受“选举周期”的影响，在短期内支付投资成本并取得明显投资效果的项目往往备受青睐。
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6.2 公益项目投资
6.2.1 公益性项目投资的涵义及经济分析
6.2.2 公益性项目投资的管理
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6.2.2 公益性项目投资的管理
1.立项管理
在立项环节，应根据项目受益范围的大小、投资额大小以及项目在国民经济和社会发展中的重要性等因素分别由中央政府和地方政府立项。
一般地说，中央政府的投资项目，包括中央政权机关和国防设施、省际间外部效应明显的项目，如环保、重点高等院校、重点科研院所等具有全局性意义的重点项目的建设；
其余项目按照“谁受益、谁投资”和分职治事的原则，分别由各级地方政府立项决策。对于经济不发达地区，可以通过中央或上级财政的转移支付来解决。
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2.预算管理
在建设项目所需资金的筹集方面，与立项管理相对应，中央项目所需资金由中央预算安排，地方项目由地方预算安排，资金来源原则上由税收作为收入来源的无偿拨款解决。
不过，对于文教科卫、体育广播等各项事业性建设项目的筹资问题，则不一定拘泥于财政资金，可以根据各项目自身的特点，广泛吸收社会各方面资金的参与，可以采用公办、公私合资、甚至私人独资等多种有效的形式，例如民办教育、民办医院等。对项目涉及的预算资金，要纳入本部门年度预算，统一管理，增强资金使用上的预算约束。
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3.建设管理
公益性项目的建设，应根据《政府采购法》关于工程采购的要求，按照公正、公平、公开的原则，引入竞争机制，采用公开招投标方式确定建筑供应商，签订工程采购合同，以最大程度地发挥资金的效果。
4.资金管理
国库集中支付制度，是将政府所有的财政性资金集中到国库单一账号中去，同时，所有的财政支出均通过这一账户进行拨付，是从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至到商品和劳务供应全过程的资金监控制度。
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5.强化投资风险约束机制
公益性项目的建设，尽管使用的主要是财政资金，所以在建设过程中往往忽视风险问题，所以必须从制度上完善约束机制，增强投资主体的风险意识，严格投资决策责任制，才能真正提高投资项目的效益，保证资金的合理利用。具体做法有：
（1）积极推行项目法人责任制。实行项目法人责任制就是由项目法人对建设项目的筹划、筹资、建设、经营、还贷、保值增值全过程负责。
（2）实行建设项目资本金制度，规范项目投融资行为。
（3）建立严格的投资决策责任制。
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6.1 财政投资支出概述
6.2 公益项目投资
6.3 基础性项目投资
6.4 财政投融资制度
6.5 财政补贴与税收支出
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6.3 基础性项目投资
6.3.1 基础性项目投资的范围
6.3.2 基础性项目投资的特征
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6.3.1 基础性项目投资的范围
基础性项目
基础产业
高技术产业
支柱产业
农业
基础设施
基础工业
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6.3.1 基础性项目投资的范围
基础产业主要内容
1、农业
农业是国民经济的基础。农业不仅为人类提供食品等基本的生活资料，为工业提供原材料，而且农业劳动生产率的提高是整个社会劳动生产力提高的基础。
（一）基础产业
基础产业是指经济发展中的上游产业，主要包括能源工业（煤炭和原油开采、水电、火电、核电生产等）和基本原材料工业（如钢铁、建材、石化等）。基础产业作为上游的生产部门，其产品往往是其他生产部门和本部门生产所必需的投入品。
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图6-1 “七区二十三带”农业战略格局
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2、基础设施
基础设施一般是指永久性工程建筑、设备、设施和它们提供的为居民所用和用于经济生产的服务，包括各类交通设施（如铁路、公路、桥梁、机场、航道、码头等）、水利设施、通信设施及城市公用事业（如水、电、气供给系统，环境卫生设施和排污系统，固体废弃物的收集和处理系统，城市交通系统）、 公共工程如大坝、灌渠和道路等。
基础设施在社会经济活动中，为整个社会生产过程提供“共同生产条件”。
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基础设施投资主要有以下分类：
1.纯公益性项目。产出服务无偿提供，不仅无法收回投资，连日常经营费用和维修费都要从外部补充，如生态、环保、防洪排涝、城市道路等项目。
2.低收费项目。产出服务虽有收益，但未必能够补偿日常经营费用和维修费用，投资基本无法回收，更无法盈利，如灌溉、工程调水供水等项目。
3.一般收费项目。营业收入补偿经营费用有余，但只能部分地实现投资回收，因此，难以靠自身积累来完成更新性质的投资，如城市供水、供气等。
4.能够全部回收投资，而且能够产生资本积累的项目。如特定的铁路线、特定的收费公路及隧桥、独立电厂、电站等。
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3.基础工业
基础工业是为国民经济提供基本生产资料的工业部门的总称，处在“上游”的生产部门。
基础工业所提供的产品是其他生产部门（也包括本部门）生产和再生产时所必需的投入品，中国经济界把装备重工业自身的重工业部门称为基础工业，是重工业的重要组成部分。
如：冶金、煤炭、石油、电力、化学、机械等工业就是基础工业。
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6.3.1 基础性项目投资的范围
基础设施和基础产业的提供方式
基础产业投资最关键的问题是投资和经营方式，它不仅直接关系投资效率，还决定着投资的资金来源。从各国的实践来着，投资方式主要包括：
（1）直接投资，无偿提供。
政府直接进行基础设施投资，免费向公众提供，政府承担全部的成本。
（2）直接投资，非商业性经营。
政府直接投资，由政府所属的特定公共部门进行非商业性经营。所谓非商业性经营，不以营利为目的，经营主体向使用者收取等于或小于经营成本的费用。
（3）间接投资，商业经营。
政府只提供投资贷款，由私人部门按商业方式投资和经营。
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6.3.1 基础性项目投资的范围
（二）高技术产业
高技术产业是指用当代尖端技术（主要指信息技术、生物工程和新材料等领域）生产高技术产品的产业群。是研究开发投入高，研究开发人员比重大的产业。
“战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业”
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高技术产业的主要特点
1）知识和技术密集，科技人员的比重大，职工文化、技术水平高；
2）资源、能量消耗少，产品多样化、软件化，批量小，更新换代快，附加值高；
3）研究开发的投资大；
4）工业增长率高。
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6.3.1 基础性项目投资的范围
（三）支柱产业
所谓支柱产业，指在国民经济中生产发展速度较快，对整个经济起引导和推动作用的先导性产业。支柱产业具有较强的连锁效应;诱导新产业崛起;对为其提供生产资料的各部门、所处地区的经济结构和发展变化，有深刻而广泛的影响。
与主导产业不同，支柱产业侧重的是产值和利润水平，是国家和地方财政最重要的收入来源。支柱产业的主要特点：
一是产出规模大，净产出在国民经济或地区经济占较大比重。
二是市场扩张能力强、需求弹性高，发展快于其他行业。
三是生产率持续、快速增长，生产成本不断下降。
四是扩大就业。
五是产业关联度高、长期预期效果好。
六是节约能源和资源。
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6.3 基础性项目投资
6.3.1 基础性项目投资的范围
6.3.2 基础性项目投资的特征
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6.3.2 基础性项目投资的特征
与公益性项目投资相比，基础性项目的投资有下列特征:
1.投资对象的基础性
尽管基础性项目投资的范围较大，但是它们或为社会再生产提供必要的基本条件，或直接提供动力和原材料，或为落后国家的经济腾飞提供先进的技术支持。总之，都是为提升一国经济的综合竞争力服务的，因此都具有不同程度的基础性特征。
2.目标的盈利性
基础性项目投资形成的资产都在生产经营领域。其投资目标自然具备盈利性特征。不过，盈利能力依项目的不同而存在巨大差别，某些基础设施仅能保本或微利，而高新技术产业、基础工业、支柱产业经过高效的经营管理则有若巨大的盈利机会。
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3.资金来源的多样性
尽管基础性项目在国民经济中的地位非常重要，但并不意味着对它们的投资应全部由政府来“承包”。恰恰相反，除了合理、高效利用财政资金以外，还可充分利用资本市场，发挥直接融资和间接融资各种手段的作用，广泛吸收民间资本和外国资本参与本国基础性项目的建设。
4.投资循环的直接性
与公益性项目不同，基础性项目本身都能产生相应的收益。即使盈利能力低的基础设施在项目建成后也会产生稳定的收入流，以此收益可以部分甚至全部地弥补其投资成本，具备投资循环的直接性特征。
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目录
6.1 财政投资支出概述
6.2 公益项目投资
6.3 基础性项目投资
6.4 财政投融资制度
6.5 财政补贴与税收支出
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6.4 财政投融资制度
6.4.1 财政投融资的涵义和特征
6.4.2 项目融资
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6.4.1 财政投融资的涵义和特征
1.财政投融资的涵义
财政投融资是一种政策性投融资，是政府为了实现其特定政策目标，以信用方式直接、间接融资而产生的资金筹集和使用的活动。它是指以政府信用为基础筹集各种闲散资金，特别是民间的闲散资金集中起来，统一由财政部门掌握管理，根据经济和社会发展计划，在不以盈利为直接目的的前提下，以实施政府政策和形成固定资产为目标，采取投资（出资、入股等）或融资方式将资金投人企业、单位和个人的政府金融活动，是政府财政活动的重要组成部分。
它不同于无偿拨款，也不同于商业性投融资，而是介于这两者之间的一种新型的政府投资方式。它是将财政融资的良好信誉与金融投资的高效运作有机结合起来进行融资和投资。
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6.4.1 财政投融资的涵义和特征
2.财政投融资的主要特征
（1）财政投融资是在大力发展商业性投融资渠道的同时构建的新型投融资渠道。
（2） 财政投融资是政府的投资、融资活动，以实施政府政策为主要目标，目的性很强，范围有严格限制。
（3）政策性与市场机制相结合。
（4）财政投融资的方式和资金来源是多样化的。
（5）财政投融资的预算管理比较灵活。
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6.4.1 财政投融资的涵义和特征
3.财政投融资的意义
（1） 财政投融资作为政府行为，是实施国家财政经济政策的重要手段之一。在现代市场经济条件下，宏观调控是财政的重要职能之一，其中许多宏观调控职能要靠投资活动来实现，例如产业结构调整、区域经济结构调整和经济波动调节等。
（2）财政投融资的特点，在于既体现政府政策取向，又按照信用原则运营，投资的主要领域是先行资本或公共物品。所以，财政投融资填补了财政无偿投资和商业金融投资的空白，填补了准公共产品投资的空白。财政投融资行为也是对基础设施民间投资不足的重要补充。
（3）财政投融资可以形成对企业和商业银行投资的诱导机制。财政投融资对经济增长的作用不仅表现为短期内的“数量增加”，更表现为长期内的“质量提高”。
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6.4 财政投融资制度
6.4.1 财政投融资的涵义和特征
6.4.2 项目融资
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6.4.2 项目融资
1.项目融资的涵义
项目融资是指贷款人向特定的工程项目提供贷款协议融资，对于该项目所产生的现金流量享有偿债请求权，并以该项目资产作为附属担保的融资类型。
项目融资既是一种融资方式，也是一种管理方式。它是一种以项目的未来收益和资产作为偿还贷款的资金来源和安全保障的融资方式。其贷款人在最初考虑安排贷款时，仅以项目自身预期收入和资产对外承担债务偿还责任，债权人对项目以外的资产和收入没有追索权，不以项目以外的资产、权益和收入进行抵押、质押或者偿债，不需要政府部门的还款承诺，也不需要项目方提供任何形式的担保。
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6.4.2 项目融资
2.项目融资的主要方式
1.BOT（build-operate-transfer）方式，即“建设——运营——移交”。
运作的一般过程是：政府将一些拟建基础设施建设项目，通过招商由某一财团或公司提供资金进行建设和经营，并在一定时期内负责设施的维修，协议期满再将这些设施转让给政府。
2.TOT（transfer-operate-transfer）方式，即“转让——经营——转让”。
指通过出售现有投资项目（一般是公益性资产）的产权和经营权，获得资金来建设新项目的一种融资方式。
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3.ABS（asset-backed securitization）方式，即资产证券化融资。
是指以项目所属的资产为基础，以该项目资产所能带来的预期收益为保证，通过在资本市场上发行高档证券来募集资金的一种项目融资方式，它一般需要银行及证券公司的合作。
从国际范围来看，除以上介绍的项目融资方式以外，PPP（私人建设——政府租赁——私人经营，目前为私人与政府伙伴关系）、BOOT（建设——所有——经营——移交）、BT（建设——移交）等都是新出现的基础设施项目融资方式，并在国外得到运用。
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6.4.2 项目融资
3.项目融资的特点
项目融资和传统融资方式相比，具有以下特点：
1.融资主体的排他性
项目融资主要依赖项目自身未来现金流量及形成的资产，而不是依赖项目的投资者或发起人的资信及项目自身以外的资产来安排融资。融资主体的排他性决定了债权人关注的是项目未来现金流量中可用于还款的有多少，其融资额度、成本结构等都与项目未来现金流量和资产价值密切相关。
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2.追索权的有限性
传统融资方式，如贷款：债权人在关注项目投资前景的同时，更关注项目借款人的资信及现实资产，追索权具有完全性；而项目融资方式如前所述，是就项目论项目，债权人除和签约方另有特别约定外，不能追索项目自身以外的任何形式的资产，也就是说项目融资完全依赖项目未来的经济强度。
3.项目风险的分散性
因融资主体的排他性、追索权的有限性，决定着作为项目签约各方对各种风险因素和收益的充分论证。确定各方参与者所能承受的最大风险及合作的可能性，利用一切优势条件，设计出最有利的融资方案。
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4.项目信用的多样性
将多样化的信用支持分配到项目未来的各个风险点，从而规避和化解不确定项目风险。如要求项目“产品”的购买者签订长期购买合同（协议），原材料供应商以合理的价格供货等，以确保强有力的信用支持。
5.项目融资程序的复杂性
项目融资数额大、时限长、涉及面广，涵盖融资方案的总体设计及运作的各个环节，需要的法律性文件也多，其融资程序比传统融资复杂。且前期费用占融资总额的比例与项目规模成反比，其融资利息也高于公司贷款。
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目录
6.1 财政投资支出概述
6.2 公益项目投资
6.3 基础性项目投资
6.4 财政投融资制度
6.5 财政补贴与税收支出
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6.5 财政补贴与税收支出
6.5.1 财政补贴的涵义及分类
6.5.2 财政补贴的原因和经济效应
6.5.3 税收支出的涵义及分类
6.5.4 税收支出的形式及预算控制方式
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6.5.1 财政补贴的涵义及分类
1.财政补贴的涵义
财政补贴是国家财政部门依据一定时期内的社会经济形势及方针政策需要，为达到特定的目的，对某些特定的产业、部门、地区、企事业单位、居民个人或事项由财政安排的专项资金给予补助支出。
财政补贴以国家政府为行为主体，依据是国家政府在一定时期的社会、政治、经济等方面的有关政策，或者说财政补贴是为了实现一定时期的社会、经济目的；
财政补贴的对象包括三个层次：
一是地区，即对国家领土范围内某一地区给予补贴；
二是部门、单位和个人。即对经济活动中的不同主体给予补贴；
三是事项，即对社会经济生活中的某些特定事项给予补贴，从形式上表现为财政支出的增加或收人的减少。
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6.5.1 财政补贴的涵义及分类
2.财政补贴的特征
与其他财政分配形式相比较，财政补贴主要具有如下特征：
（1）政策性
财政补贴是国家实现一定的政策目标的手段，财政补贴的对象、补贴的数额、补贴的期限等都必须按照一定时期的政策需要来制定。
（2）时效性
财政补贴是为实现国家某项政策目标而服务的、其生命周期直接取决于该政策的有效期。
（3）补偿性
财政补贴是一种利益补偿。比如价格补贴是支付给低价销售的经营者的一种价亏补偿，它和商品相对价格的变化存在联动关系。
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6.5.1 财政补贴的涵义及分类
2.财政补贴的特征
（4）灵活性
财政补贴是国家政府调节经济、协调各方面关系的一个比较灵活的杠杆。
（5）专项性
财政补贴只对指定的事项进行补贴，除指定的事项外，均不给予补贴。
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财政补贴的内容
1.价格补贴
价格补贴指由于政府价格政策性原因造成的价格过低给生产经营者带来损失而给予的财政补贴。具体来说，是国家为了稳定市场物价、安定人民生活、发展生产和实现其他政策目标，而由财政向企业或居民支付的、与价格政策有关的补贴。它是财政补贴的主要内容，是国家自觉运用价值规律调节经济。促进经济发展的重要举措。我国最初的价格补贴具体包括以下几种：
（1）农副产品价格补贴。主要包括：商业企业价差补贴和城镇居民的副食品价格补贴。
（2）农业生产资料价格补贴：化肥、农药、农业用电、农用塑料薄膜等。
（3）日用工业品价格补贴：向商业企业支付的亏损补贴。
（4）工矿产品价格补贴：指中央财政对地方调出省外的统配煤、国家收购的黄金、白银等工矿产品，因调出或收购价格较低给予的补贴。
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2.企业亏损补贴
企业亏损补贴主要指国家为了使国有企业能够按照国家计划生产、经营一些杜会需要但由于客观原因生产经营中将出现亏损的产品，而向其拨付的财政补贴。企业亏损补贴是经营价格倒挂而向企业提供的费用和合理留利补贴。
（1）政策性亏损补贴国有企业的亏损可分为：，即国家财政对由于贯彻国家政策，对某些产品实行低价政策，造成的企业亏损给予的补贴；
（2）经营性亏损补贴，即国家财政对国有企业因经营管理不善造成的亏损给予的补贴。
经营性亏损与企业的主观努力程度有关。一般而言，国家财政对经营性亏损原则上不予补贴，只对政策性亏损给予补贴。但对一些生产急需的产品和重要产品的企业，经国家财政部门审批后，可给予暂时性的补贴，并通过整顿限期扭亏为盈，以利于促进生产和调节供给需求平衡。
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3.财政贴息
财政贴息是指国家财政对使用某些特定用途的银行贷款的企业，就其支付的贷款利息提供的补贴，实质上等于财政代替企业向银行支付利息。财政贴息是国家财政支持有关企业或项目发展的一种方式，在具体做法一般有半补贴和全补贴两种。
目前的财政贴息贷款中，典型的如：中央投资补助和贴息资金重点补贴的公益性和公共基础设施投资项目、保护和改善生态环境的投资项目、促进欠发达地区的经济和社会发展的投资项目、推进科技进步和高新技术产业化的投资项目等；中央财政农业综合开发资金安排的，专项用于符合农业综合开发产业化经营项目扶持范围和立项条件的银行贷款利息，以及中央财政基本建设贴息贷款等。
在我国，财政补贴一般用于以下用途：
（1）促进企业联合，发展优质名牌产品；
（2）支持沿海城市和重点城市引进先进技术和设备；
（3）发展节能机电产品。
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4.外贸补贴
外贸补贴是指国家财政对外贸企业给予的补贴，包括出口补贴和进口补贴。出口补贴是指国家财政直接或间接给予出口商品生产者或出口商补贴，从而降低出口价格，增强出口产品的竞争力。其主要形式有直接的现金补贴、出口退税、减免出口关税和出口信贷等。由于WTO反对政府对外贸出口给予直接的财政补贴（主要是对外贸单位的直接现金补贴），因此我国在外贸制度改革过程中，逐渐取消了对出口的直接财政补贴。但是，WTO不反对给予出口一定的间接支持，所以对外贸出口的补贴主要是间接财政补贴。
5.职工和居民生活补贴
此类补贴指国家财政为了保证人民生活中某些基本消费不因物价上涨受到影响而对职工和居民提供的补助。主要包括：城镇居民肉食价格补贴、住房补贴、交通补贴、冬季取暖补贴等。
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6.5.1 财政补贴的涵义及分类
4.财政补贴的分类
目前财政补贴在世界各国普遍存在，但是各国财政补贴的内容存在很大差异。根据经济分析的不同需要，我们将财政补贴分为如下几类：
1.按财政的环节的不同，可将财政补贴分为生产环节补贴、流通环节补贴和消费环节补贴。
2.从财政补贴的用途来看，可分为生活补贴、生产补贴和其他补贴。
3.按稳定性的不同，可将则政补贴分为经常性补贴和临时性补贴。
经常性补贴，指由于政策性原因，在较长时间内给予的补贴。
临时性补贴，是指由于某些临时性原因，给予一次性或几次性的补贴。
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4.按隶属关系的不同，可将财政补贴分为中央财政补贴和地方财政补贴。
5.按预算透明度的不同，可将财政补贴分为明补和暗补。
明补是指将全部补贴都纳入预算支出项目，按照正常的支出程序，直接支付给受益者。
暗补是指补贴支出不列入预算支出项目，而是作为冲减收入来处理，或者根本就不纳入预算管理；受益者也不直接获得补贴收入，只是从减少上缴和节约支出上受益。
根据财政补贴的这些分类，可以从不同的方面分析出财政补贴在现代社会经济发展中所发挥的不同作用。
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6.5 财政补贴与税收支出
6.5.1 财政补贴的涵义及分类
6.5.2 财政补贴的原因和经济效应
6.5.3 税收支出的涵义及分类
6.5.4 税收支出的形式及预算控制方式
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6.5.2 财政补贴的原因和经济效应
1.财政补贴的实施原因
财政补贴形成原因：
一是传统经济体制的原因。传统的计划经济体制造成了整个价格体系的扭曲，为了减少各有关方面因价格扭曲所导致的损失，平衡经济利益关系，国家要对遭受利益损失的一方予以补贴。这种原因形成的补贴可称为体制型财政补贴。
二经济是社会运行机制的原因。为了实现国家的社会经济发展战略，协调各经济运行体的经济利益关系，国家要设置某些财政补贴。这种原因形成的补贴可称为机制型财政补贴。
财政补贴
体制型补贴
机制型补贴
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6.5.2 财政补贴的原因和经济效应
1.财政补贴的实施原因
财政补贴发挥作用的表现：
（1）支持和促进生产发展，调整生产结构。
（2）保证人民生活水平的稳定与提高。
（3）稳定市场物价，减少经济体制改革可能引起的震荡。
（1）财政补贴可以鼓励和扶持公共产品的生产。
（2）财政补贴可以克服外部效应同题。
（3）财政补贴可以调节消费，实现收入再分配。
（4）财政补贴可以调节总供求，促进社会总供求保持平衡。
体制型
机制型
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6.5.2 财政补贴的原因和经济效应
2.财政补贴的实际经济效应
作为财政手段之一，财政补贴对经济的影响也有两类：收入相应和替代效应。具体来说，财政补贴在经济发展的实际中主要具有以下效应：
①有利于贯穿国家的经济政策。财政补贴的对象可以是企业单位和个人，但无论补充的对象是谁，最终目的是顺利实现国家的方针政策。
②以最少的财政资金带动社会资金，扩充财政资金的经济效应。在财政资金有限条件下，对于一些公共产品或混合产品的提供可以是国有企业，也可以是由政府提供补贴，由私营企业提供，从而把民间资本调动起来，发挥所谓“四两拨千斤”的作用。
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③加大技术改造力度，推动产业升级。产业结构优化过程中，财政补贴发挥着十分重要的作用。通过财政补贴的方式就可以刺激和加强政府急需要发展的产业，促进产业结构优化。
④消除“挤出效应”。当政府实施扩张性财政政策时，由于对货币的需求增加，往往造成利率上升。而利率的提高会提高私人部门的融资成本，从而导致私人投资的萎缩，这就是挤出效应。如果此时对私人部门给予补贴，就可以降低私人部门的融资成本，消除挤出效应，加快民间投资的恢复和增长。
⑤社会经济稳定的效应。对于一些关系到国计民生的产品或服务，政府往往给予生产者或消费者以补贴，从而保障人们最基本的生活需要，从而是社会经济达到稳定。
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开展普遍服务，助力精准扶贫
6.5 财政补贴与税收支出
6.5.1 财政补贴的涵义及分类
6.5.2 财政补贴的原因和经济效应
6.5.3 税收支出的涵义及分类
6.5.4 税收支出的形式及预算控制方式
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6.5.3 税收支出的涵义及分类
税收支出是国家为了实现特定的政策目标，通过制定与执行特殊的税收法律条款，给予特定纳税人或纳税项目以各种税收优惠待遇，以减少纳税人税收负担而形成的一种特殊的财政支出。
（1）税收支出在性质上是财政支出
它是一种特殊形式的财政支出，属财政补贴的范畴。税收支出是采取税收豁免、优惠税率、纳税扣除、投资抵免、退税、加速折旧等形式减免纳税人的税款而形成的支出。而直接财政支出是将纳税人的税款收缴国库后，通过财政预算安排的支出。
1.税收支出的涵义
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（2）税收支出是税法体系的有机组成部分
任何国家的税收制度都可以分为两大部分:
一是为确保国家财政收入而设置的税基、税率、纳税人、纳税期限等条款，西方将其称为“正规”税制；
二是为改善资源配置、提高经济效率，或照顾纳税人的困难而设置的税收优惠条款，它有别于“正规”税制，是以减少纳税的纳税义务、主动放弃财政收入为特征的。而后者就是我们所说的税收支出。
（3）税收支出是国家为达到特定政策目标主动放弃的税收收入，而偷漏税是纳税人的一种违法行为，其结果是国家应收的税收没有收上来。
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6.5.3 税收支出的涵义及分类
2.税收支出的分类
税收支出按其发挥的作用划分，可分为照顾性税收支出和刺激性税收支出。
照顾性税收支出主要是针对纳税人由于客观原因在生产经营上发生临时困难而无力纳税所采取的照顾性措施。其目的是为了扶植国家希望发展的亏损或微利企业以及外贸企业，以求国民经济各部门保持基本平衡。
刺激性税收支出主要是指用来改善资源配置、提高经济效率的特殊减免规定。它又分为两类，
一类是针对特定纳税人的税收支出，即不论其经营业务的性质如何，都可依法得到优惠照顾（如残疾人企业）。
另一类是针对特定课税对象的税收支出，即不论是什么性质的纳税人.都可拿受优惠待遇。
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6.5 财政补贴与税收支出
6.5.1 财政补贴的涵义及分类
6.5.2 财政补贴的原因和经济效应
6.5.3 税收支出的涵义及分类
6.5.4 税收支出的形式及预算控制方式
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6.5.4 税收支出的形式及预算控制方式
根据世界各国的税收实践，就刺激经济活动和调节社会生活的税收支出而言，税收支出的具体形式主要包括以下方面：
（1）税收豁免是指在一定期间内免除某些纳税人或纳税项目应纳的税款。豁免期限、豁免纳税人、豁免项目依据当时的社会经济形势确定。税收豁免有部分豁免与全部豁免之分。部分豁免就是免除纳税人或纳税项目的部分应纳税款，全部豁免则是免除全部应纳税款。这在我国的税收实践中称为“减免税”。最常见的税收豁免包括免除关税与货物税和免除所得税。免除关税与货物税可以降低产品价格，从而降低企业生产成本、增强市场竞争能力；免除所得税一方面可以增加新投资的利润，使企业更快地收回所投资本，减少投资风险，以刺激投资；另一方面可以促进社会政策的顺利实施，以稳定社会正常生活秩序。
1.税收支出的形式
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（2）纳税扣除是指准许纳税人把一些合乎规定的特殊开支，按一定比例或全部从应税所得中扣除，以减轻其税负。在累进税制下，纳税人的所得越高，这种扣除的实际价值就越大。这是因为在比率扣除条件下，纳税人的所得额越大，其扣除额就越多；就某些纳税人来说，由于在其所得中扣除了一部分数额，使得实际适用税率降低，从而降低了其征税税率。
一般来说，纳税扣除有直接扣除和加成扣除两种。
直接扣除是指允许纳税人将某些合乎规定的费用作全部或部分的扣除。
加成扣除是指允许纳税人对某些规定项目的费用可以超支，以增加费用的方式来减少应税所得。
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（3）税收抵免是指允许纳税人从其某种合乎奖励规定的支出，按一定比例或全部从应纳税额中扣除，以减轻其税收负担。
在西方国家，税收抵免中最主要的两种形式是投资抵免和国外税收抵免。
投资抵免是指允许纳税人将一定比例的设备购置费从当年应纳公司所得税的税额中扣除。投资抵免的目的在于刺激民间投资，促进资本形成，增加经济增长的潜力。
国外税收抵免常见于国际税收业务中，即纳税人在居住国汇总计算国外的收人所得税时，准予扣除其在国外已纳税款。
税收抵免可以分为限额抵免和全额抵免，限额抵免是指税务机关不允许其抵免额超过其应纳税额，全额抵免是指税务机关允许其抵免额超过应纳税额。
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（4）优惠税率是指对特定的纳税人或纳税项目采用低于一般税率的税率征税。优惠税率适用的范围可视实际需要加以调整，适用优惠税率的期限可长可短。优惠税率可以是有期限的优惠，也可以是长期优惠。一般来说，长期优惠税率的鼓励程度大于短期优惠悦率，尤其是那些投资巨大但获利较迟的企业，往往可从长期优惠税率中得到较大好处。
（5）延期纳税，又称“税负延迟缴纳”，是指允许纳税人将符合规定的应纳税款延迟缴纳或分期缴纳。延期纳税可用于各种税收特别是数额较大的税收。延期纳税表现为将纳税人的纳税义务向后推延，其实质相当于在一定时期内政府向纳税人提供一笔与其延期纳税数额相等的无息贷款，这在一定程度上可以帮助企业解除财务困难。同时，对于政府而言，实行延期纳税相当于推后收税，其损失的是一定量的利息。
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（6）盈亏相抵是指允许纳税人以某一年度的亏损抵消以后年度的盈余，以减少其以后年度的应纳税款；或是冲减以前年度的盈余，申请退还以前年度已纳的部分税款。一般来说，抵消或冲抵前后年度的盈余都有一定的时间限制，由于盈亏相抵方式可以使亏损企业按照规定从以前或以后年度的盈余中得到补偿，所以对具有高度冒险性的投资有相当大的刺激效果。当然，盈亏相抵是以企业发生亏损为前提的，并且就其应用范围来说，盈亏相抵通常只能适用于所得税方面。
（7）优惠退税。退税是指国家按规定对纳税人已纳税款的退还，包括多征误征的税款、按规定提取的地方附加及代征手续费等方面的退税。但这些退税属于一般的规范性退税，不属于税收支出形式的退税。作为税收支出形式的退税是指优惠退税，即国家为鼓励纳税人从事或扩大某种经济活动而给予的税款退还，包括出口退税和再投资退税。
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（8）加速折旧是指政府为鼓励特定行业或部门的投资，允许纳税人在固定资产投人使用初期提取较多的折旧，以提前收回投资。加速折旧是一种特殊的税式支出形式，虽然它可以在固定资产使用年限的初期多提折旧，但折旧累计总额不可能超过资产的可折旧成本，所以其总折旧额并不会比一般折旧高。由于折旧是企业的一项费用，它与企业应税所得的大小以及企业所得税税负的大小成反比，所以加速折旧从量上并不能减轻纳税人的税负。
（9）特定准备金是指政府为了使企业将来发生的某些费用或投资有资金来源，在计算企业应纳税所得时，允许企业按照一定的标准将一定最的应税所得作为准备金处理，从应税所得总额中扣除，不必纳税。准备金的种类很多，有投资准备金、技术开发准备金、出口损失准备金、价格变动准备金、国外投资损失准备金等，每一项准备金都有其法定的内容。
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6.5.4 税收支出的形式及预算控制方式
税收支出的预算控制方式可以归纳为三种类型：
（1）税收支出的非制度化的临时监督与控制
系指政府在实施某项政策过程中，只是在解决某一特殊问题时，才利用税收支出并对此加以管理控制。
例如，政府为了给某一地区、某一部门或某一行业提供财政补助时，可能要用税收支出或者现金支付。当决定用税收支出时，才把它作为一项措施加以利用，并对其放弃的税收收入进行估价。因此，在经济合作与发展组织(OECD)的许多国家中，对税收支出的监督与控制是临时的，没有形成制度。
2.税收支出的预算控制方式
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（2）建立统一的税收支出账户
之所以要编制统一的税收支出账户，主要出于以下三个原因：
一是税收支出是政府实施其各项政策的手段之一，应该像政府通过直接支出所提供的各种补助一样，赋予同样的估价和控制程序；
二是有了统一的税收支出账户，政府就能以相同的预算方法来衡量直接支出和税收支出的成本，就能据此比较各种政府干预措施(如直接支出、税收支出、规章制度等)在实现不同政策目标过程中的效率高低，择其最优者；
三是如果轻易地用直接支出取代税收支出，政府的直接支出项目和数额将明显扩大和增加，对政府的开支范围和规模就难以控制，因此对税收支出也要加强预算控制。
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（3）临时性与制度化相结合的控制方法
意大利、葡萄牙和英国等少数几个国家，采用介于前两种方法之间的一种折衷方法，即临时性与制度化相结合的控制方法，只对那些比较重要的税收减免项目，规定编制定期报表，纳入国家预算程序，但并不想把那些被认为是税收支出的项目与“正规的”或“基点的”税制结构区分开来，亦即并不想建立起独立的税收支出体系。赞成使用这一方法的理由是；对于一项特定的税收减免，是属于税收支出，还是属于正规的税制结构、很难区别开来。
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案例
配套资金挡道公益项目难上
甘肃专家建议降低贫困地区配套比率
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案例
自去年四季度以来，国家已向甘肃省下达两批新增中央投资计划，以扩大内需促进该省经济稳定持续快速增长。但在实际执行过程中，因全省各级财政较为困难，导致地方“配套资金”到位率低，出现财政资金“小马拉大车”现象，这成为甘肃省中央投资公益性项目建设的拦路石。
地方“配套资金”平均到位率仅10%
据统计，截至目前，国家共向甘肃省下达两批新增中央投资118.8亿元，其中要求地方政府配套56.6亿元、银行贷款34.9亿元、企业自筹27.3亿元。
但由于去年新增中央投资安排时，甘肃省地方财政预算支出已接近尾声，而今年地方财政尚未形成有效支出，再加上全省各级财力都较为困难，导致新增项目配套资金难以足额落实。
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案例
尤其是廉租住房、基层医疗卫生服务体系、公路建设等县级项目，地方配套资金到位率较低。
今年初，中央扩大内需检查组在对甘肃6市17个县区的58个项目进行检查后指出，甘肃新增中央投资项目建设中，部分项目进展缓慢，新增中央投资闲置，难以形成有效投资量。
检查组特别强调，尤其是廉租住房、污水垃圾处理、农村安全饮水、基层医疗设施等一些县区公益项目问题突出。同时，地方配套资金到位率较低，平均到位率仅10%。据了解，配套资金难以到位，在很大程度上影响了中央投资及时发挥作用和项目的按期竣工。
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案例
去年，国家发改委、财政部印发的《紧急落实新增1000亿元中央投资工作方案》中规定：“对中西部地区公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。”
对此，甘肃省有关部门建议，中央有关部委免除甘肃省县及县以下公益性项目地方配套资金，并将西部省份廉租住房建设项目纳入公益性建设项目范围，将中央投资补助比例从目前占工程造价的27%提高到70%，将通乡油路中央补助标准由每公里40万元提高至60万元，以缓解地方“配套资金”压力，切实促进西部地区经济社会平稳较快发展。
“配套资金”难题恐加剧地区间不平衡
本来，“配套资金”制度可以有效解决中央财政资金不足的问题，扩大中央投资的带动效应，同时也体现了中央和地方在公益和基础设施项目建设中的责任分担原则。
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案例
目前“配套资金”已经成为“吃饭财政”难以承受之重。甘肃省财政厅有关处室负责人说，现在中央投资的大部分项目，都明确要求安排地方配套资金。对甘肃来说，有的县财政收入只占总支出的10%，省级财政收入也只占全部支出的四分之一，另外四分之三要靠中央转移支付和专项资金，地方“配套资金”很难到位。
兰州大学管理学院副教授吴建祖认为，目前地方“配套资金”成门槛的主要原因，是地方财政没有能力提供足够的“配套资金”，这对于西部贫困地区尤其如此。同时，金融危机对企业经营效益的影响直接削弱了企业自筹资金的能力。
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案例
还有一个原因也不容忽视，由于这次经济刺激方案的特殊性和紧迫性，许多项目在缺乏充分的论证和资金保障的情况下仓促上马，这必然会极大地增加项目的风险，所以银行缺乏提供贷款的动力。
“‘配套资金’难到位直接的后果，就是导致中央投资计划无法落实，许多影响民生和经济发展的公益和基础设施项目无法开工，这既影响了地方经济的发展，也影响了中央刺激经济的宏观政策的落实。”吴建祖告诉记者，不仅如此，如果西部贫困地区在此次大规模投资中不能抓住机遇加快诸如廉租住房、基层医疗卫生服务体系、公路建设等项目建设，则很有可能在以后的经济、社会发展中加大与发达地区的差距，进一步加剧我国各地区发展的不平衡。
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案例
如果“配套资金”问题不解决，这对于中央与地方来说都是“双输”的结果。
降低“配套资金”比率更有操作性
配套资金制度的另一个很重要的缺陷，就是可能带来“马太效应”，越是发达地区，配套资金越充裕，项目建设越多越快，而贫困地区则配套不足，项目进展缓慢甚至停滞，这最终将导致地区间经济社会发展的差距越来越大。
对取消配套资金，甘肃一些县区负责人认为至少有两个好处。一是可以给地方政府休养生息的时间。项目能为地方经济发展带来贡献，而地方政府又能轻装上阵，可以摆脱发展带来债务的两难境地。二是能使项目真正发挥效益。国家一次性足额投资是贫困地区项目发挥效益的保证。
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案例
根据甘肃省以往的情况，配套资金无法到位时，尽管监管有力，但是无钱施工，一切都难以进行。对贫困地区取消配套资金后国家足额安排项目资金，就没有拖延工期的理由。甘肃财政部门的一些人士建议，如果取消“配套资金”，就需要加强资金追踪监管，确保工期按时完成。
兰州大学管理学院副教授吴建祖认为，彻底取消西部贫困地区的配套资金限制当然也是一种可选的政策，但这除了增加中央的财政负担外，还会加剧其他地区的不满和“搭便车”行为，同时也会增加这些地区对于中央财政的依赖以及与中央争利博弈的砝码。“中央可能会适当降低贫困地区的配套资金比率，但不大可能彻底取消配套资金限制。”他说。
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案例
“所以，目前解决‘配套资金’的问题，还是要从中央财政代地方财政发行国债、发放一部分政策性的贷款以及扩大地方企业债券的发行三个方面入手，解决中央政策措施落实中的激励和约束问题。”吴建祖说，除此之外，当前情况下，鼓励和动员企业、社会和民间投资积极介入是一个可行的选择。
【要求】认真阅读以上内容，结合所学知识，试评价我国对公益性项目投资的现实意义，并给出一些提高公益性项目投资利用效率的合理建议。
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思考题
1.政府财政投资的特点和范围是什么？
2.简述公益性项目投资的特征。
3.简述基础性项目投资的范围及财政投资的必要性。
4.试述基础设施投资的提供方式。
5.什么是财政投融资 简述财政投融资的基本特征。
6.简述财政补贴的分类方法及其主要内容。
7.结合具体补贴项目分析财政补贴的效应。
8.试述税收支出的概念以及提出这一概念的意义。
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