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第十一章国家预算和财政管理体制11.1政府预算的基本内容11.2政府预算的分类11.3政府预算的主要理论及新发展11.4财政管理体制11.5我国的财政管理体制＆11.1政府预算的基本内容11.1.1政府预算的涵义11.1.2政府预算的基本特征11.1.3政府预算的主要功能11.1.1政府预算的涵义1．政府预算定义指由政府编制经法定程序批准，具有法律效力和制度保障的年度财政收支计划，全面反映了政府活动的内容、范围和政策取向。2．从不同角度理解政府预算（1）政府预算是一种政治。（2）政府预算是一个决策。（3）政府预算是政府的收支报告。（4）政府预算是政府计划和政策的重要工具。（5）政府预算是一种计划。（6）政府预算表现为一套数字、表格和图表。（7）政府预算是资金的申请。通常，由行政首脑提交给立法机构的政府收支文件称作政府预算草案，经过立法机构批准后，就成为正式的立法文件，就是政府预算。11.1.2政府预算的基本特征1．计划性政府预算的计划性，就是一种事先确立的收支计划，就是政府开展收支活动必须遵循的计划。2．归一性政府预算制度的归一性，指的是所有的政府收入和支出，都应当纳入政府预算，都必须处于政府预算的约束和规范下。3．公开性所谓政府预算的公开性，指政府全部的预算收支必须经过人代会（议会）审查批准，并向社会公布，让人民共同监督。4．法治性政府预算的法治性，指编制的国家预算一旦经过国家最高权力机构批准就具有法律效力，必须贯彻执行。5．年度性预算年度，亦称财政年度，是指国家预算收支起止的有效期限，通常为一年。11.1.3政府预算的主要功能1．控制政府规模，提高公共资金使用效率2．反映政府活动的深度、广度和政策取向3．政府预算是政府提供公共产品、进行资源配置、实现职能的重要工具4．政府预算是以计划为基础进行宏观调控的重要杠杆5．政府预算综合反映和监督经济运行状态＆11.2政府预算的分类11.2.1单式预算和复式预算11.2.2项目预算和绩效预算11.2.3增量预算和零基预算11.2.4中央政府预算和地方政府预算11.2.5总预算、部门预算和单位预算11.2.6年度预算和中长期预算11.2.7正式预算、临时预算和追加11.2.8我国现行的复式预算按照编制形式，政府预算可分为单式预算和复式预算。1．单式预算所有政府收支通过一张计划表格来反映，不去区分各项或各种财政收支的经济性质。优点：综合性强、结构简单、便于操作。缺点：一是没有按经济性质分列和汇集平衡，不利于经济分析和宏观经济调控。二是各项收入和各项支出分别加总，总量平衡，看不出预算赤字发生在哪。三是经常性收支和债务性收支混在一起，易造成相互挤占，不利于考核预算资金的使用效益。11.2.1单式预算和复式预算2．复式预算国家在编制预算时，将全部的财政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。这种组织形式的典型例子是把政府预算分成经常预算和资本预算两个部分。经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目等经常性政务为支出对象；资本预算主要以国有资产收入、国债为收入来源，用于盈利性的经济建设支出。经常预算和资本预算包括的具体收支项目如图11-1，11-2所示。图11-1经常预算的具体收支项目经常支出经常收入经常预算行政管理支出国防支出非税收入税收收入事业发展支出社会保障支出专项支出付息支出其他支出等行政性收费收入专项收入其他收入图11-2资本预算的具体收支项目资本支出资本收入资本预算基本建设支出债务收入(包括国内债务收入和国外债务收入)资本性收入经常性预算结余挖潜改造支出科技三项费用流动资金支援农业生产支出债务本金支出各项基金收入国有资产收益经济建设支出优点：一是对应性强。区分了各项收入和支出的经济性质和用途，便于政府权衡；二是透明度高。以各自来源应付各自的支出，资金不能相互挤占，各自平衡；三是预算结构清晰，便于分类管理和控制。缺点：各分预算之间划分标准难以掌握，要求较高的预算管理和技术处理标准；此外，对资本预算的规模没有量的限制，而资本预算有相当一部分资金来源于借债，易造成国债规模失控。11.2.2项目预算和绩效预算按投入项目能否直接反映其经济效果分类，政府预算可分为项目预算和绩效预算。1．项目预算项目预算是指只反映项目的用途和支出金额，而不考虑其支出的经济效果，侧重于考察预期的预算目标的完成情况。2．绩效预算绩效预算是指用以反映和考察预算支出效益的预算，侧重于采取了什么行动以及每种行动的有效性如何。绩效预算是一种比较科学的预算方法。其特点有二：一是重视对预算支出效益的考察，预算可以明确反映出所产生的预计效益；二是按职责、用途和最终产品进行分类，并根据最终产品的单位成本和以前计划的执行情况来评判支出是否符合效率原则。11.2.3增量预算和零基预算公共预算在编制方法上可分为增量预算和零基预算两种。1．增量预算增量预算是指政府财政收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的。它比较简单易编，对增量部分的控制与管理较好，但对基数部分控制与管理较松。2．零基预算零基预算是指政府财政收支计划指标，只以新的财政年度的经济社会发展情况为依据，而不考虑以前年度的财政收支基数。优点：因它没有基数，故对整个预算收支的控制都较严格，可避免不必要的浪费，节省预算资金。缺点：但也正因为没有基数，所以工作量大，费时费力。目前世界各国的预算主要采用增量预算方法，零基预算尚未成为确定预算编制的一般方法，通常只用在某些具体收支项目上。1．中央预算中央预算是中央履行职能的基本财力保证，主要表现中央政府的预算收支活动，在政府预算管理体系中居于主导地位。中央一般公共预算包括中央各部门（含直属单位）预算和中央对地方的税收返还、转移支付预算。中央一般公共预算收入包括中央本级收入和地方向中央的上解收入。中央一般公共预算支出包括中央本级支出、中央对地方的税收返还和转移支付。11.2.4中央政府预算和地方政府预算2．地方预算地方预算是经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，包括省级及省级以下的预算。地方预算负有组织大部分预算收入和相当部分预算支出的重要任务，是保证地方政府职能实施的财力保证，并在预算管理体系中居于基础性地位。地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。按照收支管理范围，分为总预算、部门预算和单位预算。部门预算是政府预算的基础，基层单位预算是部门预算的基础。1．总预算总预算是指各级政府的预算，由汇总的本级政府预算和汇总的下一级政府的总预算汇编而成。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。11.2.5总预算、部门预算和单位预算2．部门预算部门预算是由各级政府的各个部门编制的反映各个政府部门所有的收入和支出的政府预算。各部门预算由本部门所属各单位预算组成。3．单位预算单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。按照预算作用的时间分类：可分为年度预算和中长期预算。1．年度预算年度预算是指时间跨度为1年（预算年度）的标准预算。可以是日历年制，也可以是跨年制特点：年度预算的编制技术要求相对比较容易，它只是一种提前1年编制的预算，工作量少，预测的不确定性小，编制起来也比较简单。11.2.6年度预算和中长期预算2．中长期预算也称中长期财政计划，一般1年以上10年以下。市场经济国家通常是编制5年的中长期计划，10年以上的计划称长期计划。特点：编制技术要求相对比较严格，它提前2年以上编制的预算，工作量多，预测的不确定性大，编制复杂。制定财政中长期计划是在市场经济条件下政府进行反经济周期波动，从而调节经济的重要手段，是实现经济增长的重要工具。随着我国市场经济体制的日益完善和政府职能的转变，中长期财政计划将日益发挥其重要作用。按照法律效力分类：可分为正式预算、临时预算和追加预算。正式预算是经过立法机关审核通过后的预算。临时预算是在没有正式预算的情况下，为管理政府收支活动所编制的暂时性预算。追加预算是正式预算在执行过程中由于情况变化，需要增减收支，并突破预算，而编制的补充性或修正性预算。11.2.7正式预算、临时预算和追加预算1991年国务院颁布了《国家预算管理条例》，规定从1992年起国家预算按复式预算编制。2015年1月1日起实行的修改后的《预算法》规定：预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。政府全部收入和支出都纳入预算，接受人民的监督。11.2.8我国现行的复式预算1．现行复式预算的级次和组成（1）我国现行复式预算的级次：实行五级预算——①中央；②省、自治区、直辖市；③设区的市、自治州；④县、自治县、不设区的市、市辖区；⑤乡、民族乡、镇。图11-3。（2）现行复式预算的组成：由中央预算和地方汇总预算组成。中央政府预算由中央各部门的预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。图11-3中国五级预算中央级预算直辖市级预算省、自治级预算设区的市、自治区级预算县、自治区、不设区的市、辖区级预算乡、民族乡、镇级预算2．现行复式预算的预算年度及运行规定公共预算过程可分为行政机构编制、立法机构审议批准、行政机构执行和立法机构批准决算四个阶段。我国预算年度为公历1月1日至12月31日。按照《中华人民共和国预算法》，财政部和地方各级政府财政部门具体编制中央和地方本级预算、决算草案；具体组织预算的执行；具体编制预算调整方案。中央和地方的预算草案、预算执行情况，必须经过全国人大和地方各级人大审查和批准；中央和地方的预算调整方案及决算，必须经过全国人大常委会和地方各级人大常委会审查和批准。3．现行复式预算的结构内容“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”它们各自保持完整、独立，同时，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算相衔接。实行全口径预算管理：收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出涵盖广义政府的所有活动；同时，将地方政府债务纳入预算管理。一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。4．政府预算程序（1）预算编制。政府预算编制是指财政部门根据国家的财政预算编制原则，下一年度本级政府可用财力和用款单位的需求，根据有关政策和政府决议，形成对行政事业单位财政资金分配指标草案的过程。政府预算采取“两上两下”制度。图11-4。（2）预算审查和通过。（3）预算执行。（4）年度决算。所谓政府决算，是指经过法定程序批准的，对年度预算执行结果的总结。收入和支出部门财政部门同级政府同级人大返回返回并提出控制指标根据指标编制预算草案发出通知，执行预算提出预算初案首长签字下达执行命令预算案汇总，形成草案图11-4政府预算编制的“两上两下”西方发达国家编制公共预算的主要方法是PPBS方式。图11-5。PPBS是Planning Programming Budgeting System的缩写，指由计划制定、方案评估和预算编制三阶段组成的体系。图11-5西方国家预算编制流程问题的提 出Planning计划制定制定Budgeting预算编制Programming方案评估评估预算对照、比较对照、比较对照、比较Planning，计划制定。这一阶段，预算编制者要为实现本届政府施政纲领设定的本年度预算基本目标而对可供选择方案进行评估和选择。Programming，方案评估。这一阶段，预算编制者对上一阶段筛选出来的方案，进行成本——效益分析和费用——产出分析。Budgeting，预算编制。这一阶段，确定经过评估的方案在本年度所需资金金额的预算资金进行合理分配。＆11.3政府预算的主要理论及新发展11.3.1均衡预算理论11.3.2功能预算论11.3.3高度就业预算论11.3.4政府预算理论的新发展11.3.1均衡预算理论主张无赤字收支平衡预算，其理论基础是市场竞争原则。这一理论认为以市场竞争为前提设立的各项财政制度本身就是经济内部的自动稳定器（built-in-stabilizers），反对任何形式的政府干预。均衡预算论在实践上有两种体现：一是年度均衡预算。二是周期均衡预算。不过这种方法带有较强的政府干预色彩，已经比较接近于功能预算论了。图11-6周期均衡预算示意图O年代景气变动盈余预算高峰扩展赤字预算低谷衰退追求没有通货膨胀的充分就业。核心：相机抉择的财政政策；理论基础：凯恩斯主义。实施过程：当国民收入低于充分就业水平时，实行扩张性的财政政策，减少财政盈余或造成财政赤字，达到充分就业。图11-7中，当总需求只有C1+I1时，国民经济在小于充分就业时达到均衡。若增加政府的购买需求G，则总需求曲线移动到C1+I1+G，与45°线相交于E，达到充分就业的均衡状态，国民收入由Y1增加到Yf。反之，当国民收入高于充分就业水平时，实行紧缩性财政政策。11.3.2功能预算论图11-7政府支出与国民经济均衡YαOY1Y2EC1+I1C2+I2+G亦结构性预算理论，是对凯恩斯主义的反思，是均衡预算理论的发展。核心：政府的财政支出应该由充分就业条件下的净税收来确定，预算要保持一定的财政盈余，用作公债的还本付息。恢复和发挥财政制度内在稳定器作用。预算不只着眼于烫平经济周期，而是要致力于在经济循环中取得动态平衡。三个原则：一是高度就业水平下的预算平衡原则；二是边际预算平衡原则；三是货币当局独立于财政的原则。11.3.3高度就业预算论11.3.4政府预算理论的新发展1.要素预算与功能预算理论（1）要素预算是指按工资、公务费、购置费、修缮费等管理要素来细分和列示预算支出项目的预算方式。特点：一是将政府支出分成建设支出、行政支出、事业支出和专项支出等四个大类。（表11-2）。二是各类支出的资金不得相互移用，否则就称为挪用资金。三是整个预算支出的编制以行政、事业支出为核心，以工资、公务费、购置费等管理要素为基础。我国目前的预算属于要素预算。现行预算支出科目表(表11-1)中，从01到08属于按管理内容设置的科目(如基本建设支出、企业挖潜改造支出、流动资金、支援农村生产支出等。09到25属于政府的经常性支出，26到29属于列举的专项支出，而60又是专项支出科目。编号支出项目编号支出项目编号支出项目01基本建设支出14科学事业费25城市维护费02企业挖潜改造支出15卫生经费26政策性补贴支出05地质勘探费16税务等部门的事业费27对外援助支出06科技三项费用17抚恤和社会福利救济费28支援不发达地区支出07流动资金18行政事业单位离退休经费29海域开发和场地使用费支出08支援农村生产支出19社会保障支出09农林水利气象等部门的事业费20国防支出60专项支出10工业交通等部门的事业费21行政管理费61其他支出11流通部门事业费22外交外事支出62总预备费12文体广播事业费23武装警察部队支出66一般预算调拨支出13教育事业费24公检法司支出 资料来源：中华人民共和国财政部：《2001年政府预算收支科目》中国财政经济出版社2000.8月。表11-1政府预算支出科目表(2001)表11-2功能预算与要素预算的比较单位：百万英镑要素预算功能预算账户名支出数账户名支出数工资和津贴（海军）111核战略力量32工资和津贴（陆军）208欧洲地区基地力量211工资和津贴(皇家空军)153一般目的战斗力量 抚恤金125海军295行政、商店、军需品304陆军143民用支付384空军365国防设备625空中运输105皇家兵工厂4后备和辅助军队27技术国防支出部187研究开发222公共设施国防支出部181训练222 生产和维修189 战争和紧急备用存货25 其他支出用途420 特殊材料24总计2280总计2280资料来源：[英]C·布朗P·杰克逊《公共部门经济学》中国人民大学出版社2000年版 第210页。（2）功能预算也称职能预算，是指按照政府职能设置支出预算项目的预算。其基本思想是：一，按政府各项职能设置预算支出项目。二，预算编制依据是政府在这一职能上应当支付的必要资金。优点：一是清楚、直观。二是支出项目不易重复，符合形式逻辑的分类规则。2．尼斯克南模型假定：政府官员是经济人，并服从于“管理效用函数”。追求本部门的预算最大化为其目标。图11-8中，政府的选择必然是产量Q3，其原因为：（1）政府官员希望有较大的公共产品规模，不仅出于成本考虑，而且从政府官员对利益的追求，希望获得管理效用函数中的最大收益。（2）信息的不对称性使得决策往往为中层和基层人员所左右。（3）从政治制度建设看，民主政治下的政府和议会是选举产生的，而在多数原则下所反映的中位选民的需求，实际上已是经扩大了的需求。简单的尼斯克南模型表明，政府官僚机构具有把公共部门产量扩大到两倍于“社会最适产量水平”的趋势。倘若公共产量与预算规模（公共支出）之间存在着一种简单关系，那么可以认为，政府的规模就是其社会最适规模的两倍。这种观点为削减公共部门规模的政策需要奠定了基础。图11-8不同条件下的公共产品供给水平产量Q价格POQ1Q2E政府的供给水平边际收益MRP1P2DAAC=MC私人非盈利组织的供给水平私人垄断的供给水平平均收入AR=DBQ3C对尼斯克南模型的不同意见：（1）政府方面：①更多的人认为是实现理想或体现价值。②政府机构的职业化，职业精神驱使他把事做好；③对那些即将消失的机构来说，官员不大可能去争预算（2）议员方面：①沉默规则。②当预计自己有稳定的地位时，议员也不必去扩大预算。（3）利益集团：利益集团会扩大自己的利益游说政府，但利益集团是相互对立的，因而会相互抵消。在这种情况下政府是自由的。（4）社会规则：政府官员不可能无限制追求自身利益。3．软预算约束理论如果政府预算无法对政府行为形成强有力的约束，就是软预算约束。软预算约束主要表现：政府行为失去控制，政府部门不按照预算的既定目标行事；财政支出失控，年度支出计划不对政府的实际支出具有约束力；预算失控，收支平衡计划被打破。预算软约束的严重危害：如削弱预算制度约束政府行为的功能；影响国家宏观调控的效果；削弱货币政策传导机制的作用等。在联邦制下，私人投资的边际收益将超过社会的边际收益。因此，破产企业出局的机会成本在联邦制下要高于中央集权制，这意味着联邦制必然有一个硬的预算约束。相比之下中央集权制的预算约束就要软得多。雅诺什.科尔奈（2009）认为预算约束的软化是2008年以来金融危机的主要成因之一。4．公共决策中的“排队”理论公共决策中的“排队”是由公共资源短缺所引起的，它属于公共资源配置理论（如图11-9）。（1）按效率规则排队按效率规则排队是指政府运用市场规则，优先安排那些效率高的支出项目。其排队方式有：①公共资源市场化。②选优法。通过成本--收益分析来确定。价格或成本图11-9公共产品供给中的排队问题O需求MUQ2产量QPC供给S=MCABQ1（2）按权力规则排队也称为权力竞争规则。特点：（1）决策取决于少数精英。（2）决策结果在很大程度上取决于“权力协议”。“拍脑袋、批条子”都是通常的“排队”方式。利弊：当领导十分了解下情且不徇私利时，往往会做出准确决策。缺陷：（1）领导很难克服以个人偏好替代公众偏好问题。（2）决策缺乏公开性和透明度。（3）决策者不必为失误付款。限止和避免“权力排队”是必要的。＆11.4财政管理体制11.4.1财政管理体制的涵义11.4.2财政管理体制的内容11.4.3财政管理体制的类型11.4.1财政管理体制的涵义财政管理体制是国家管理和规范财政分配关系，确定中央和地方以及地方各级政府之间，划分财政收支范围和管理职责，并规定同级政府各财政职能机构之间职责分工的一项根本制度。1.财政管理体制责任主体是各级政府2.财政管理体制调整或规范的客体是财政收支范围和财政管理职权3.财政管理体制是国家经济管理体制的重要组成部分11.4.2财政管理体制的内容1.建立财政管理体系2.划分财政收支范围，确定财政分配方式和分配比例3.明确各级财政管理权责4.建立规范的政府间转移支付制度11.4.3财政管理体制的类型根据财政的集权与分权、财力的集中与分散程度的不同，财政体制大体上可分为以下三种类型：1.集权型财政体制：预算分配权限主要集中在中央的管理体制。2.行政性分权型财政体制：在中央统一领导和统一计划下，由地方掌握部分预算分配权限的管理体制。3.经济性分权型财政体制：现代市场经济中实行地方财政自治的财政体制。＆11.5我国的财政管理体制11.5.1分税制财政管理体制的具体内容11.5.2财政管理体制的进一步改革11.5.1分税制财政管理体制的具体内容我国从1994年1月1日起改革当时的地方财政包干体制，实行分税制财政管理体制。地方财政开始成为相对独立的预算主体。1.中央与地方事权和支出的划分其划分应遵循三条原则：（1）受益原则。（2）效率原则。（3）区域原则。（1）受益原则。受益原则是指根据公共产品的受益范围来划分政府的事权，对那些在全国范围内受益的事权划归中央；在区域范围内受益的事权划归地方；对于那些受益范围涉及多个区域的事权，划归相关地区的政府协商承担，或由中央出面协调，由受益地区共同承担。（2）效率原则。效率原则是根据公共产品的配置效率来确定事权的归属，公共产品由哪一级政府提供效率更高，就由哪一级政府管理。有些公共产品具有规模效益递增性，由中央政府集中提供比分散到地方更能体现效率原则。如果由地方政府介入，会使产品规模分解，效应分散，资源配置效率降低。（3）区域原则。区域原则是根据公共产品的区域性特征来划分政府事权，将没有区域性特征的全国性公共产品的管理事权划归中央，将具有区域性特征的地区性公共产品的管理事权划归地方，并在此基础上明确中央政府和地方政府各自的事权管理范围。2.中央与地方收入的划分市场经济条件下，政府间财政收入的划分一般采取分税制为基本制度，主要特点是以税种和税权的划分为财权财力划分的载体。政府间税种划分的原则包括：（1）功能性原则。（2）受益性原则。（3）恰当性原则。（4）经济分权原则。（1）功能性原则。要求按税收的功能划分税种的归属，有利于为实现中央政府管理职能的税种划归中央；有利于实现地方政府管理职能的税种划归地方。这是提高经济效率和行政效率的要求。按照税种功能来确定税种归属，可以有效发挥中央政府和地方政府的经济管理作用，使经济效率提高；减少税收管理成本，使行政效率提高。（2）受益性原则。要求根据公共产品的受益范围和区域性来确定税种归属。一般情况下，受益于中央政府提供服务的税源划归中央；受益于地方政府提供服务的税源划归地方。形成责任与受益对等的税种划分格局。（3）恰当性原则。以税收负担的分配是否公平作为标准来划分中央与地方政府收入。所得税应划归中央政府。（4）经济分权原则。要求在划分税种时尽量以经济因素为依据，以增进经济利益为标准来划分中央与地方收入。淡化行政隶属关系对税种划分的影响。3.转移支付体系4.原体制中央补助为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同体制类型执行。原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。5.配套改革和其他政策措施为了使分税制能够顺利推行，采取了一些配套改革和其他政策措施：改革国有企业利润分配制度；同步进行税收管理体制改革；改进预算编制办法，硬化预算约束；建立适应分税制需要的国库体系和税收返还制度；建立并规范国债市场；妥善处理原由省级政府批准的减免税政策问题；各地区进行分税制配套改革。11.5.2财政管理体制的进一步改革分税制通过大量的中央对地方的税收返还，强化了中央在上下级财政分配中的主导地位，通过对收入增量的调整，形成了有利于中央财政收入适度增长的运行机制，增强了中央财政的经济实力，使中央财政建立和完善转移支付制度，实施有效的横向和纵向经济调节成为可能，但毋庸讳言，现行财政管理体制还不是彻底的分税制，还存在着一些需要改进的地方。1．各级政府事权的划分现行分税制只是确定了中央和地方的收支基数及收入分成比例等数量关系，而对于各级政府的事权的划分做得不够。彻底的分税制必须建立在明确界定各级政府事权的基础之上，各级政府需要做些什么，这些职责的履行需要多少开支，而后在此基础上划分收入来源。11.5.2财政管理体制的进一步改革2．地方财政还不是独立的财政这突出表现在地方财政收入在很大程度上受制于中央，地方税的征收要根据中央统一税法征收，地方没有税收立法权。同时，只有一部分地方财政有发行公债的权力。这种规定，既不符合客观实际的要求，也不能适应分税制财政体制下地方财政作为独立一级财政的需要。此外，地方政府没有主体税种，地方所开征的税种多为难以征收的小税种。3．收入和支出基数的确定现行税制仍基本沿用基数法，这是一种承认既得利益的方法。其局限性不言自明。因此，在明确各级政府事权的基础上，应采用因素分析法确定各级政府的收支。4．税种的划分税种的划分还存在着不合理之处，如现行分税制将个人所得税划分为地方税种。在许多发达国家，个人所得税是中央财政（联邦财政）的主体税种。5．企业利润的划分目前的做法是中央企业收入归中央，地方企业收入归地方，这一做法只会导致地方保护主义，不利于全国统一市场的形成。因此，把现行划分方法改为不按行政隶属关系分利，将有助于财政体制的进一步规范。案例：新预算法实施，规定政府全部收支纳入预算“经济宪法”预算法修订版2015年1月1日施行。酝酿10年，跨3届人大，4易其稿，征集3.4万多条公众意见……经历中国立法史上不多见的曲折和漫长后，完成20年来首次大修的《中华人民共和国预算法》从2015年1月1日起实施。新预算法规定政府全部收支纳入预算，预算不公开将被追责，赋予地方政府有限发债权。预算法素有“经济宪法”之称，对政治经济生活影响深远，此次修改传递出建立现代财政制度的改革方向，政府预算将更加公开透明、接受全社会监督，“打造阳光财政”。亮点一：从“政府管”到“管政府”新预算法第一条明确了预算法的立法宗旨，“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度。”而修改前的表述则是：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”。从“健全国家对预算的管理”到“规范政府收支行为”，这是一个从“政府管钱袋子”到“管好政府的钱袋子”的重大转变。亮点二：地方政府债务受人大监督新预算法“实行全口径预算管理”，明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。除了国有资本经营收入、政府性基金收入，地方政府的债务也纳入预算管理，并接受人大监督。将政府全部收支纳入预算，是体现预算完整性的进步之一。这一规定有利于预算管理的完整性与规范性，通过整治政府预算的碎片化管理方式，进而清除预算外与体制外资金的滋生环境。亮点三：预算公开打造阳光财政新预算法首次对“预算公开”做出全面规定，“经批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开。”亮点四：钱去哪儿了一目了然新预算法要求预算支出要按功能分类编制，明确支出方向。同时，还要按照经济分类编制，基本支出应当编列到款。即围绕资金用途编制，详细列出钱用来做什么了，比如发工资、买公车或盖学校等。既有功能分类、又有经济分类，纵向、横向一对照，对资金的使用就更加清楚了。亮点五：政府乱花钱要被问责新预算法规定，政府的支出必须以已经批准的预算为依据，没有依据的不得支出。经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。针对一些地方政府在预算执行过程中，随意更改预算，违规使用预算预备费、预算周转金、超收收入的情况，新预算法作出“追究行政责任”的惩戒规定，并列出近20条具体的违法情形，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。亮点六：地方举债有限额要报批新预算法把规范地方政府债务管理单独作为一部分，规定只有“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金”，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。适应组织税收收入模式的转变，地税部门要坚决将组织收入原则落实到位，坚持依法征税，做到不收“过头税”、不收“人情税”、应征不漏、应免不收。还要增强收入预算的准确性，加强税源的分析预测和监控，提升对经济发展、税收改革等形势判断的准确性，使收入预算更加贴近经济社会发展水平，更加有利于依法征税。此外，还要进一步增强组织收入考核的导向性。要将考核重点从收入进度考核转到收入依法性和收入质量考核上，建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系，促进组织收入工作更加科学合理。——摘自《广州日报》魏丽娜，“新预算法明日实施，规定政府全部收支纳入预算”，2014年12月31日。分析讨论分析讨论《中华人民共和国预算法》对财政预算制度约束？思考题1．如何理解政府预算？2．简述政府预算的基本特征。3．政府预算的功能有哪些？4．为什么政府预算必须经各级人大批准和通过？5．简述政府预算的程序，政府预算是怎样编制的？6．试述政府预算的理论及主要内容。7．简述尼斯克南模型。8．比较要素预算与功能预算的差异。9.财政管理体制的主要内涵？10.分税制财政管理体制的主要能容？

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