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政府的主要收入来源是税收，用以满足公共支出的需要。当入不敷出或出现财政赤字时就要举债。现代经济运行中，公债不仅是当代各国财政融资的重要方式，也是弥补财政赤字的一个手段，同时还是金融市场上的一个特殊工具，更是政府调节宏观经济的一个重要杠杆。
本章将围绕公债的发行规模与结构、公债的经济效应和政策功能、公债与税收在收入分配差别、谁来承担债务负担以及什么条件下债务是为政府支出筹措资金的适当方式展开分析和论证。
第十章 公债
10.1 公债原理
10.2 公债的规模与结构
10.3 公债与资源配置
10.4 公债的负担和效应
10.5 公债市场及其功能
10.6 公债政策
＆10.1 公债原理
10.1.1 公债的涵义
10.1.2 公债种类
10.1.3 公债的功能
10.1.1 公债的涵义
年度财政盈余或赤字 = 经常收入—（经常支出+投资支出+公债付息支出）
经常收入是指除债务收入以外的所有财政收入，如税收、国有资产收入、基金收入、规费收入等。
经常支出是指财政的各项消费性支出和转移性支出。
财政赤字与赤字财政不同。
所谓财政赤字，指的是财政活动完成时出现的赤字，这是实际的真实财政赤字。
而赤字财政，指的是编制预算时安排的赤字，这是计划中的赤字，是国家有意识地用赤字来调节经济的一种政策。
公债是公共债务的简称，是各级政府借债的统称。公债是指政府为筹措财政资金，凭其信誉按照一定程序向投资者出具的，承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的一种格式化的债权债务凭证。
公债一般具有三个特点：
（1）有偿性。政府如期偿还公债，并向认购者支付利息。
（2）自愿性。公债的发行或认购建立在认购者自愿承购的基础上。
（3）灵活性。公债发行与否及发行多少，一般完全由政府根据有关因素灵活确定，不能通过法律形式预先规定。除特定时期的某些强制性公债外，公众在是否认购、认购多少等方面，拥有完全自主的权利。
公债是政府信用或财政信用的主要形式。政府信用是指，政府按照有借有还的商业信用原则，以债务人身份来取得收入、或以债权人身份来安排支出，又称为财政信用。公债只是财政信用的一种形式。
严格上说，公债和国债是有区别的。公债作为政府债券，包括中央政府债券和地方政府债券，通常将中央政府债券称为国债。
现代信用是建立在市场经济的信用关系基础上，是在借贷资本运动的基础上产生的。公债的属性主要包括三个方面：
1．财政性：公债是特殊的财政收入形式，是自愿、有偿、灵活的财政收入形式，具有弥补财政赤字的功能，从而具有财政性。
2．金融性：从金融投资的角度看，公债和其他债券，都是一种能在未来带来收益流的金融资产，因而具有投资价值和市场价格。
3．经济性：公债是宏观调控的一种重要经济杠杆，促进经济稳定与发展，因而又具有经济性。
10.1.2 公债种类
1．内债和外债
按发行的地域分，公债分为内债和外债，也叫国内公债和国外公债。
内债指的是政府在本国境内发行的公债，其认购主体是国内法人和本国公民，一般以本国货币为计量单位。
外债指的是政府在境外发行的公债，其认购者可以是外国政府、国际金融组织、外国企业、国外金融机构、组织团体和个人等，通常以债权国通货或具有世界货币功能的第三国通货为计量单位。
2．短期公债、中期公债和长期公债
按债务偿还期限分，公债分为短期公债、中期公债和长期公债。
短期公债指债务期限在一年内的公债，具有较强的流动性。
中期公债是指债务期限在1年以上10年以下的公债，主要用于弥补财政赤字或进行中长期投资。
长期公债是指债务期限在10年以上的公债，一般用于较大的经济建设项目或突发事件。
另外，长期公债还包括永久公债或无期公债，它不规定到期时间，债券持有人无权要求偿清本金，但可按时领取利息。
3．中央公债和地方公债
按发行主体分为中央公债和地方公债。
中央公债，是指以中央政府为债务主体而发行的公债。
地方公债，是指以地方政府地方公共机构为债务主体而发行的公债。
4．可转让公债和不可转让公债
以公债能否转让分，公债分为可转让公债和不可转让公债。
可转让公债，指能够在金融证券市场上自由流通买卖的公债。
不可转让公债，也称非上市公债，是指不能在金融市场上自由买卖，而只能由政府对购买者到期还本付息的公债。
5. 零息公债、附息公债和贴现公债
按利息的支付方式，公债可分为零息公债、附息公债和贴现公债。
零息公债是指公债到期时随本金一起一次性支付利息。
附息公债是指按票面利率每一年（或半年）支付一次利息，一般票面上附有息票，剪息票附息，无纸化发行可凭证券账户在规定附息日领取利息。
贴现公债是指券面上不含利息或附有息票，以低于票面额发行，按票面额偿还，发行价格与票面额的差额，即为所得利息。
6．其他分类
按举借形式分，公债可分为政府契约性借款和发行公债券。
政府契约性借款，又称合同之债，主要用于向外国政府、金融机构举借的外债和向本国中央银行的借款。
发行公债券，又分为记账式国债（无纸债券）、凭证式国债（半无纸储蓄债券、无纸化电子记账）和实物券三种（有纸债券）。
凭证式国债是指国家采取不印刷实物券，而用填制“国库券收款凭证”的方式发行的国债。
记账式公债，又称为“无纸化公债”，是指将投资者持有的公债登记于证券账户中，投资者仅取得收据或对账单以证实其所有权的一种公债。
10.1.3 公债的功能
公债功能是指公债本身所固有的内在作用。
1. 弥补财政赤字
一般来讲，在年度预算中，政府财政存在两种状况：财政赤字或财政盈余。
财政赤字，是指财政收入小于财政支出的差额。
财政盈余，是指财政收入大于财政支出的差额。对于盈余的使用，一般可以通过减税或增支来实现财政预算平衡。
对于财政赤字的弥补，一般来说，有三条途径：
（1）增加税收。（2）是向中央银行借款。（3）三是发行公债。
筹集建设资金
我国财政一方面承担着国有资产投资及安排其他经济建设支出的任务，另一方面则由于生产力发展水平不高而使收入在量上受到限制。这就使经济建设对资金的需求量与财政正常收入量之间存在着突出的矛盾。国家通过发行国债，动员社会闲置资金参加社会经济建设，可以缓解上述矛盾，发挥国债筹集建设资金的功能，保证基础设施和重点建设。
3. 调节经济运行
（1）调节社会总需求，促进社会总供给与总需求在总量和结构上的平衡。
（2）调节积累与消费，促进两者比例关系合理化。
（3）调节投资结构，促进产业结构优化。
（4）调节金融市场，维持经济稳定。
（5）公债可以作为中央银行进行公开市场操作的重要宏观调控手段。
一是公债中的国债可以形成市场基准利率。
二是作为财政政策和货币政策配合的结合点。
三是作为机构投资者短期融资的工具。
10.2.1 公债的规模
10.2.2 公债的结构
＆10.2 公债的规模与结构
所谓公债规模，就是国家负债的总水平，其内容包括当年国债发行规模，历年公债累计总规模和尚未归还的公债总规模等。
1. 影响公债规模的因素
（1）社会应债能力：社会上个人和应债机构的资金能力是制约公债规模的重要因素。
个人的应债能力是指一定时期内居民个人对公债的认购能力。
应债机构的承受能力是指一定时期各经济实体对公债的认购能力。
10.2.1 公债的规模
（2）政府偿债能力：是指政府作为债务主体对其所借债务还本付息的能力。
（3）公债的使用效益
公债规模在一定程度上受公债使用效益的制约。如果公债用于投资效益较高的生产建设项目，公债再投资的收益可以满足还本付息的需要，不会形成政府的债务负担。在这种情况下，公债的规模可以大一些。
（4）其他因素：社会总供给的结构和外贸出口创汇能力也是确定公债规模应考虑的因素。
2. 公债规模量化指标体系及其控制
由于各种制约因素的存在，公债规模是否合理不能单纯从公债规模的绝对量来考虑。从理论上说，公债的适度规模，是指公债规模处于使公债的积极影响达到最大化这样一种数量状态。
用以衡量公债规模的指标体系主要包括：
（1）债务依存度：指当年债务发行额占当年财政支出的比例。
债务依存度=
当年公债发行额
当年财政支出额
X 100%
（2）公债负担率：指公债累计余额占当年国内生产总值的比例。
所谓赤字率，是指一定时期内财政赤字额与同期国内生产总值之间的比例关系。
（3）公债偿债率：指当年到期公债还本付息额占当年财政收入的比例。
公债负担率 =
公债累积余额
当年国内生产总值
X 100%
公债偿债率 =
当年公债还本付息额
当年财政收入
X 100%
其他一些参考指标：如国债发行额与国民生产总值的比率，国债偿还额与国民生产总值比率等。表10-1。
表10-1 中国1994-2004年国债依存度等三项指标情况： 单位：%
时间 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
国债依存度% 20.3 22.7 24.8 26.8 30.6 28.1 26.3 24.3 25.7 24.9 24.1
国债偿债率% 7.43 7.37 7.8 8.78 13.3 14.9 16.5 17.9 19.5 20.2 19.6
国债负担率% 9.6 14.1 18.3 22.2 23.8 16.7 11.8 12.2 13.6 13.6 13.9
中国债务总额与国内生产总值(GDP)的比例在2016年一季度上升至创纪录的237%，远高于其他新兴市场国家，国际清算银行采用与英国《金融时报》类似的方法，估算出中国债务与GDP的比例为249%，这与欧元区的270%和美国的248%大致相当。
3. 反映外债规模的主要指标
衡量外债适度规模的主要指标也有三个：
（1）外债偿债率，即年度外债本息偿还额与当年出口总收入（贸易和非贸易外汇收入）之比。国际公认的安全线为20%以下，最高不能超过25%这一警戒线。
外债偿债率 =
当年外债还本付息额
当年出口总收入
X 100%
（2）外债负债率，即外债余额与当年国民生产总值（GNP）之比。国际公认的安全线为30%以下。
（3）外债负担率，即外债余额与当年出口总收入（贸易和非贸易外汇收入）之比。国际公认的安全线为100%以下。
外债负债率 （经济债务率）=
当年外债余额
当年国民生产总值
X 100%
外债负担率 =
当年外债余额
当年出口总收入
X 100%
10.2.2 公债的结构
公债结构，指不同种类或不同性质的公债间的相互搭配，以及各类公债收入来源的有机组合。公债结构分为内债结构和外债结构。
1. 内债结构
（1）公债期限结构：指不同期限的公债在公债总额中的构成比例。
（2）公债持有者结构：即“公债资金来源结构”，也叫做公债的投资人结构，指在公债中不同性质的承购主体持有公债的构成比例。
（3）公债利率结构：指不同利率水平的公债在公债总额中的构成比例。公债利率是公债利息占公债票面金额的比率。
2. 外债结构
外债结构是指外债的各构成部分在外债总体中的排列组合与相互地位。
（1）外债的期限结构：是指短期、中期和长期债务分别占外债总额的比重。
（2）外债的利率结构：指外债中的固定利率和浮动利率计算的债务之间的比例关系。
浮动利率债务是指借贷利率随金融市场供求关系的变化而变化的债务。
固定利率债务是指借贷利率确定之后，在契约规定的债务期限内不做变更的债务。
（3）外债的债权结构：主要是指外债中各种债权主体提供的贷款在外债总额中的构成比例。
（4）外债的币种结构：是指不同外币计价的债务占外债总额的比例关系。即外债总体的币种构成。
10.3.1 公债与税收资源配置方面的区别
10.3.2 政府部门债务实现效率的机制
10.3.3 公共企业部门债务实现效率的机制
＆10.3 公债与资源配置
用税收筹资方式为社会提供公共产品，其受益者与成本负担者一般来说是一致的。
用公债筹资方式为社会提供公共产品，其受益者与成本负担者往往不一致。其区别主要为以下两方面：
1. 税收筹资与资源配置
2. 公债筹资与资源配置
10.3.1 公债与税收资源配置方面的区别
1. 税收筹资与资源配置
从整个社会来说，税收的多少直接关系到公共产品的数量和质量，社会成员若希望能享受更多更好的公共产品，就要缴纳更多的税，这就意味着要减少自已的可支配收入，从而减少私人产品的消费。因此，社会必须进行成本—效益分析。
社会必须将公共产品增加的效益与个人收入减少的损失加以权衡比较。若公共产品的边际效用大于私人产品的边际效用，社会就会扩大公共产品的提供，让更多的资金通过税收方式流入政府，一直达到边际效用与边际成本相等为止。在这里，税收起到了一种价格机制的作用。税收筹资方式为社会的选择提供了一种成本效益比较的权衡体制，这有助于使社会决策受到资源配置效率的约束。
2. 公债筹资与资源配置
公债筹资把公共产品的受益和成本分担分成了两个时期，使受益者与成本负担者变得不一致。现在的社会成员享用了公共产品，却不承担其成本；而未来的社会成员承担成本，却不享受其利益。公债的期限越长，其不一致性就越明显。假如今年借债明年偿还，受益人与成本负担人之间的区别不大；如果今年借债，50年后再偿还，则受益人与成本负担人就会不一致，本代人受益，而后代人负担成本。这种受益人与成本负担人的不一致会影响公共产品的有效配置。社会在享受公共产品时无法与它的成本相权衡，有可能使公共产品的提供规模呈现过分扩张的趋势。
10.3.2 政府部门债务实现效率的机制
1. 政府部门经常性支出的筹资方式
经常性支出是指政府部门支出中直接形成社会当前消费利益的支出。原则上应以税收方式筹资。
2. 政府部门资本性支出的筹资方式
资本性支出是指所产生的利益不仅在本期发挥作用，同时还在以后较长的一段时期内产生效益的支出。主要依靠公债来解决。
但资本性支出中应由本期承担的部分原则上应通过税收方式来筹资，如果用公债来垫付这一部分成本，实际上就是将本期的成本推给未来，这样会造成公共产品的受益人与成本承担人不一致，效率的权衡机制将受到损害。
10.3.3 公共企业部门债务实现效率的机制
1. 公共企业部门的收入来源
（1）价格或使用费，是主要方式。如果生产符合效率，它所取得的销售收入应能补偿其生产成本，并取得正常利润。
（2）发行企业债券或向银行贷款。这是公共企业部门的重要筹资渠道，可促使企业提高资金使用效益。
（3）政府拨款。这是政府部门将取得的税收收入通过拨款转移到公共企业部门。
2. 公共企业部门的公共拨款
用税收收入补贴公共企业部门或作为扩大生产的追加投资，会导致生产的无效率。具体原因如下：
（1）销售收入能够补偿产品成本是判断效率的基本标准。
（2）用税收为公共企业追加资金，缺乏有效的成本约束。
（3）用税收为公共企业筹资影响社会生产方式的选择。意味着税收对不同所有制企业的非中性。
3. 公共企业部门债务的效率界限
当公共企业部门短期周转资金和长期投资资金不足时，应当通过借债来进行融资。
借债融资能反映投资的机会成本的市场利率,为鉴别公共企业部门债务的合理界限提供了一个标准。
要使公共企业的债务规模符合效率准则,必需建立一个完善的金融市场环境，公共企业必须独立承担偿债责任。
＆10.4 公债的负担和效应
10.4.1 公债负担
10.4.2 公债理论的发展
10.4.3 李嘉图等价定理与公债效应
10.4.1 公债负担
所谓公债负担是指公债的发行和偿还给各相关方面造成的利益损失和政府因负债所承受的经济压力。
公债的负担由直接负担和间接负担两部分组成。借债总要还的，因此公债的直接负担是指，还债收入来自税收，增加税收必然会减少纳税人的福利，即马克思所说的公债是延期的税收。
公债的间接负担是指公债会给经济带来损失，间接影响到公众的利益。
对公债负担的理解，主要可以从债务人负担、纳税人负担和代际负担等三个角度来把握。
1．债务人负担：也称为政府负担，是指公债到期还本付息所形成的财政负担。
2．纳税人负担：指的是政府公债偿还的还本付息的资金来源，对纳税人造成的税收负担。
3．代际负担：指将当代人的债务负担转移给后代人，而对后代人造成的负担，但其需要视公债资金的使用方向而定。
从另外一个角度分析，公债的负担又可以分为货币负担和真实负担。
货币负担指纳税人承担的货币量，表明负担的数额；
真实负担指由于发行公债导致公众消费量的减少、工作量的减少、社会福利减少，表明负担轻重。
10.4.2 公债理论的发展
经济学家对公债的认识经历了一个漫长的由否定到肯定再到否定之否定的辨证发展过程。
1．古典经济学的公债有害论
在自由资本主义和垄断资本主义阶段，西方国家奉行不干预主义政策，国家很少介入生产经济活动，加上私人积累资本的需要特别迫切，因此18~19世纪的主流经济学家大都反对政府举债，认为国家负债有害。理由是公债具有非生产性，会减少生产资金。
2．凯恩斯革命与公债有益论
1929～1933年资本主义爆发了历史上最严重、最持久、最广泛的经济危机，史称“大衰退”，1936年凯恩斯(John Maynard Keynes,1883～1946)出版了他的《就业、利息与货币通论》，从根本上动摇了资本主义自由放任的传统经济理论。凯恩斯把资本主义发生经济衰退和严重失业的原因归之于有效需求不足，即消费需求不足和投资需求不足。他认为资本主义不存在自动达到充分就业均衡的机制，因而主张政府干预经济。
3．现代经济学的公债益害论
20世纪70年代后，西方非主流学派倾向于否定凯恩斯主义的公债观，对公债有害性的一面揭示较多。而主流学派倾向于维护凯恩斯主义的公债观，对公债有益性一面的探讨也有了更深的认识。
（1）非主流学派认为公债政策无效或基本无效
①理性预期学派：公债政策无效
②货币主义学派：公债政策自身无法单独有效
③公共选择学派：公债政策有害
（2）主流学派认为公债政策基本有效
凯恩斯之后的主流经济学派（后凯恩斯主义、新凯恩斯主义）仍坚持认为积极的公债政策是有效的。当经济面临有效需求不足的衰退时，举债扩大支出将能刺激需求，对经济产生积极影响。但在反对学派的挑战之下，他们更加注重公债政策适用的经济条件（有效需求不足）、公债支出的投向（主要是投资性支出）、公债还本付息负担的安全性与公平性（债务规模与结构、债务转移问题）等的研究，从而深化了对公债的认识。
10.4.3 李嘉图等价定理与公债效应
1． 李嘉图等价定理
公债理论中，对公债效应的研究构成了公债理论的重要组成部分。关于公债效应的研究，影响深远和争执持久的是李嘉图等价定理。
（1）李嘉图等价定理的基本涵义
在某些条件下，政府无论采用发行公债还是增税来增加收入，其效果都是相同的或者等价的。
李嘉图等价定理的核心思想在于：公债不是净财富，政府无论是以税收形式还是以公债形式来取得公共收入，对于人们经济选择的影响是一样的。即公债无非是延迟的税收；在具有完全理性的消费者眼中，债务和税收是等价的。根据这个定理，政府发行公债并不提高利率，对私人投资不会产生挤出效应，也不会增加通货膨胀的压力，这些仍然未得到实际经济运行的论证。
（2）巴罗的佐证
李嘉图的等价思想按照现代经济学的严谨要求来看，只能算是一般的假设，称不上是定理，但是由于1982年美国新古典经济学家罗伯特·巴罗（Robert Barro）发表了一篇题为《政府债券是净财富吗？》的论文，他试图以现代经济学的方法主要依靠理性预期理论和遗产动机来论证李嘉图的假设，并据此反对凯恩斯主义的赤字财政政策，从而使李嘉图假设走向定理化。也正是由于巴罗挑衅性的论文将尘封了一百多年的李嘉图假设重新激活，所以这一理论也称为“李嘉图—巴罗等价定理”。
（3）对李嘉图等价定理的质疑
巴罗假说一提出就遭到新古典综合派和新凯恩斯主义的质疑和批评。对李嘉图等价定理的疑问之一就是人们是否有动机为超出生命界限的未来增税因素而储蓄。
莫迪利安尼
托宾
曼昆
（4）李嘉图等价定理的意义
李嘉图等价定理的意义在于，公众是否将政府发行的债券视为财富的一部分，关系到国民收入水平的决定。 即如果人们意识到，手中持有的政府债券要通过将来的税收来偿还，政府债券就不会被看作总财富的一部分。于是，举债同课税一样，不会引起人们消费水平的变化；如果人们并不将手中的政府债券同未来的税收负担联系起来，政府债券就会被全部或部分地看作总财富的一部分。其结果是，公众会因总财富的增加而增加当前和未来的消费。
2．公债效应
（1）公债的资产效应：指公债发行不仅影响国民收入，而且影响居民所持有资产的变化。
公债的资产效应和“公债错觉”相联系。公债错觉是指公债持有者在持有公债时认为自己的财富增加了，由此可能增加自己的消费需求，公债的积累与消费的增加相联系。承认公债的资产效应，也就否定了李嘉图等价定理。
（2）公债的需求效应
根据凯恩斯主义理论，公债融资增加财政支出，并通过财政支出乘数增加总需求，或通过将储蓄转化为投资，并通过投资乘数推动经济增长。
公债对总需求的影响包括两个方面：
一方面是叠加在原有总需求之上，增加总需求；
另一方面是在原有总需求内部改变总需求结构，而不增加需求总量。
至于究竟属于哪一方面，主要取决于不同的应债主体即不同应债资金来源，需要进行具体分析判断。
一是公债的货币扩张效应。
二是拉动投资需求的效应。
（3）公债的供给效应
国债用于投资，会增加投资需求，但也必然增加供给，而且由于投资领域不同，也就同时改变供给结构。当供求失衡时，就需要政府干预解决。而政府发行公债，就是政府宏观政策中用于调节总需求与总供给平衡的一种重要手段。
政府发行公债主要是用于公共产品领域的投资。
（4）公债的分配效应
公债的发行、流通和偿还都会对国民财富的分配产生影响，这种影响就是公债的分配效应。
公债改变当代人之间的收入分配关系。
其次公债产生代际之间的分配关系。
（5）公债的挤出效应
公债的筹资会产生挤出效应，公债的发行导致民间部门可借贷资金的减少，引起利率上升，资本投资的减少。
其形成机制为：当政府通过举债扩大其支出规模时，导致政府在资金需求上和民间进行竞争，使部分原可支撑民间部门投资的资金发生转移，在货币供应量不变的情况下，这一方面增加了政府的货币需求，另一方面减少了民间部门的资金供应。
公债挤出效应的大小，在不同的经济条件下存在很大差异。
首先挤出效应的大小取决于政府举债时的市场投资意愿、投资机会、资金供求状况、利率变动趋势等因素。
其次，公债的挤出效应在很大程度上受中央银行货币政策的影响。
3. 研究公债效应的两种方法
一种是绝对的方法
一种是差别的方法
政府的收支必须满足政府预算约束的要求。用一个简单的公式表示为：
G=T+ΔD +ΔH
G为政府支出；T为税收收入；D为公债的余额；H为基础货币的供给量；Δ为变化量。
＆10.5 公债市场及其功能
10.5.1 公债市场概述
10.5.2 公债市场的功能
10.5.1 公债市场概述
公债市场又称政府债券市场，是政府债券发行和流通市场的统称，是专门买卖政府债券的交易场所或系统。它本身是证券市场的构成部分，与证券市场密不可分，对证券市场又具有一定的制约作用。
公债市场通常由发行市场(一级市场)和流通市场(二级市场)组成。
10.5.2 公债市场的功能
公债既是财政政策工具，又是货币政策工具。
公债市场一般具有两个方面的功能：
1．筹措资金的功能
（1）公债市场为政府公债的发行和交易提供了有效的渠道，增强了公债的流动性，具有顺利实现公债发行和偿还的功能。
（2）为社会闲置资金提供良好的投资场所。
（3）公债市场还突破了单一的银行信用，促进证券市场发展。
2．宏观调节的功能
公债的调节功能是随着公债市场与经济社会环境的发展演变而发展和完善起来的，并且其重要性日渐增强。
公债的调节功能表现在两个方面：
（1）调节预算年度内财政收支不平衡。
（2）中央银行开展公开市场业务，是宏观调控的重要手段。
＆10.6 公债政策
10.6.1 公债政策的内容
10.6.2 公债政策的作用
10.6.3 公债的影响
10.6.1 公债政策的内容
公债政策是指政府为实现一定的经济政策目标，而采取的控制和调节公债总量或结构的各种措施的总称，包括公债发行、流通、使用、偿还等整个运行过程中所制定的活动规范和管理规则。
公债政策是宏观经济政策的一个重要政策手段和组成部分，但公债政策也有自己的相对独立性，在现代宏观经济政策中发挥着独特的作用。表10-2是公债政策与财政政策的比较。
表10-2 公债政策与财政政策比较
公债政策 财政政策
目标 弥补财政赤字
降低公债的发行成本
满足不同投资者的需要
保证公债的顺利发行 经济稳定增长、充分就业
对市场影响 直接进入资本市场，形成对资本的供求，由此可能引起市场利率的变化，进一步影响资本市场的变化 直接作用的对象是产品市场
效应作用方向 因其购买者或发行对象的不同，而产生不同的政策效应
1．公债政策
从其运行的不同阶段来看，主要有以下几方面的内容：
（1）公债的发行政策。
（2）公债的流通政策。
（3）公债的使用政策。
（4）公债的偿还政策。
（5）公债的总量政策和结构政策。
总量政策是指如何确定公债的适度规模。
结构政策则是指如何在各种类型的公债之间保持适当的比例。
2．公债政策的经济效应
从公债政策自身的相对独立性来看，公债政策在宏观经济管理上有两大效应，即流动性效应和利息率效应。
（1）流动性效应
流动性效应（liquidity effect），指通过改变公债的流动性来影响国民经济的货币推动力。其传导过程可表述为：公债流动性程度变动，引起社会的流动性状况变动，进而引起经济活动水平变动。
具体包括：
①确定公债的期限构成。
②确定公债的应债来源。
（2）利息率效应
利息率效应（interest rate effect），指通过调整国债利息率和影响其供求状况来影响金融市场利率升降，从而对经济施加扩张性或紧缩性影响。其传导过程可表述为：公债利息率水平变动，将引起市场利率水平变动，进而引起经济活动水平变动。具体包括：
①决定公债的发行利率。
②买卖政府债券。
10.6.2 公债政策的作用
公债在宏观经济政策中主要起微调作用，它是连接财政政策与货币政策的桥梁和纽带，被誉为财政政策与货币政策的“联合传导器”和“联合调节工具”。其作用机制可见图10-1。
公债政策顺利发挥作用需要具备一定的前提条件，主要是：
（1）公债种类的多样化；
（2）债券和股票等有价证券的数量要达到一定的规模，其中公债要占有一定的比例；
（3）要有一个比较发达的金融市场。
图10-1 公债作为财政政策与货币政策连接点的图示
公债政策
吞吐公债
规模、结构
法定准备金
公开市
场业务
公债发行
税收
货币政策
中央银行
财政政策
财政部门
税收
支出
10.6.3 公债的影响
公债对经济的影响是双重的。
1．公债对经济的积极影响
第一，发行公债可以调节社会总供给与总需求，可以充分运用社会资金，从而减轻经济周期波动。
第二，通过公债，政府可以广泛吸收、有效集中社会上的小额游资用于政府投资，从而有助于整个社会经济的发展。
第三，公债是调节金融市场运行状况的有效手段。
2．公债对经济的消极影响
首先，在金融市场上资金一定的情况下，通过挤出效应排挤了一部分私人投资。如果政府以优惠条件同私人投资者竞争，将影响主要由货币供求关系决定的市场利率，成为利率波动的因素之一。
其次，公债除了一部分由企业、公司和个人购买外，如果还通过中央银行承购一部分，则中央银行购买公债的过程，也就是向流通中投入货币的过程，且通过货币乘数进一步扩大货币流通量，会引起通货膨胀。
再次，公债在累积过程中使政府支出中的利息费用迅速增加，从而成为了财政的沉重负担，限制了财政政策功能的发挥。
3．公债政策的利弊权衡
第一，从公债发行环境的角度来分析，公债发行首先看其对经济发展有无稳定作用。
第二，从公债收入使用的角度来分析，使用方向不同将对经济产生不同的影响。
案例：300亿凭证式国债5年期票面年利率5.32%
2015年3月10日财政部面向个人发行总额300亿元的2015年凭证式(一期)国债。2015年凭证式(一期)国债中3年期180亿元，票面年利率4.92%；5年期120亿元，票面年利率5.32%。本期国债发行期为2015年3月10日至2015年3月19日。
投资者提前兑取本期国债按实际持有时间和相对应的分档利率计付利息，具体为：从购买之日起，本期国债持有时间不满半年不计付利息，满半年不满一年按年利率1.66%计息，满一年不满2年按3.39%计息，满2年不满3年按4.41%计息；5年期本期国债持有时间满3年不满4年按4.91%计息，满4年不满5年按5.05%计息。
投资者购买的凭证式国债从购买之日开始计息，到期一次还本付息，不计复利，逾期兑付不加计利息。各期凭证式国债发行公告日至发行结束日，如遇中国人民银行调整金融机构人民币存款基准利率，利率调整日(含)以后发行的当期凭证式国债利率及提前兑取分档利率的调整情况另行通知。
——摘自《京华时报》
分析讨论
国债的发行规模、期限、利率及上市节奏取决于哪些因素？
思考题
1．公债理论研究的主要问题是什么？
2．公债的功能有哪些？
3．财政赤字与赤字财政的区别是什么？
4．如何才能使公债有助于实现效率？
5．什么情况下公债会给后代造成负担？
6．公债的负担有哪几种？
思考题
7．分析影响公债规模的因素。
8．公债规模的量化指标及其适度范围？
9．试比较公债与税收的特点及在资源配置方面的区别。
10．公债有哪些效应？
11．公债对经济有哪些影响？
12．应实施怎样的公共政策？

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