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第四章 财政支出的基本理论
4.1 财政支出的涵义与分类
4.2 财政支出规模
4.3 政府采购制度
4.4 财政支出效益
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＆4.1 财政支出的涵义与分类
4.1.1 财政支出的涵义
4.1.2 财政支出的分类
4.1.3 财政支出原则
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4.1.1 财政支出的涵义
财政支出，是政府为履行其职能购买相应商品和服务而支出的一切费用总和。
财政支出是以国家为主体，以政府的事权为依据进行的一种财政资金分配活动，集中反映了国家的职能活动范围及其所造成的耗费。
从本质上来讲，财政支出就是满足社会公共需要的社会资源配置活动，是国家通过财政支出将集中起来的财政资金进行有计划地分配，以满足社会公共需要和社会再生产的资金需要，从而为实现国家的各种职能服务。同时还反映了政府的政策选择。
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财政支出包含两层涵义：
财政支出是以社会福利最大化为目标，满足公共需求的一种资源配置活动。
财政支出的数额在一定程度上反映出政府介入经济和社会活动的规模和深度，体现出公共财政在经济和社会中的地位。
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4.1.2 财政支出的分类
1. 按财政支出的经济性质分类
（1）购买性支出
购买性支出，又叫公共消耗性支出，是政府作为一个消费者通过向市场直接购买物品或者服务来改变物品或者服务的相对价格，进而实现影响社会福利水平和结构的一种资源配置活动。
购买性支出具体包括各部门的行政经常性支出、管理费用和投资拨款等。
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购买性支出基本上反映了社会资源和要素中由政府直接配置与消耗的份额，因而是公共财政履行效率、公平和稳定三大职能的直接体现在：
首先，购买性支出直接形成社会资源和要素配置。
其次，购买性支出中的投资性支出，将对社会福利分布状态产生直接影响。
再次，购买性支出直接引起市场供需对比的变化，是政府财政政策相机抉择的基本手段。
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（2）转移性支出
直接表现为货币、物品或者服务无偿的、单方面政府财政的转移，包括政府用于养老金、公债利息、失业救济等方面的支出。
购买性支出和转移性支出
购买性支出，对社会总需求和总供给产生直接的影响，但对于GDP分配的影响却是间接的。
转移性支出，对GDP分配的影响是直接的，而对社会总需求和总供给在总量或者结构上的影响是间接的。
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购买性支出的比重较大，说明政府更重视资源配置的效率，所承担社会资源配置的职能也就较强；
转移性支出比重较大，表明政府更强调在社会公平和福利保障方面对经济的调控，所承担的收入分配调节的职能也就较强。
经济发达的国家或者地区转移性支出占总支出的比例较大。而发展中国家则相反，购买性支出所占的比例较大。（表4-1）
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类别 发达国家 发展中国家
一、购买性支出 45.2 61.5
1.经费 34.9 50.1
2.投资 10.3 11.4
二、转移性支出 41.0 22.5
1.公债利息 5.6 5.5
2.补助金 35.4 17
三、其他 3.8 16.0
表4-1 购买性支出与转移性支出在财政支出中所占比例（单位：％）
资料来源：姜杰，马全江.公共经济学[M].山东：山东人民出版社，2003年.179页。
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2. 基于职能成本意义上的分类
（1）国防支出
国防支出是政府用于国防建设和军队建设方面的费用支出，包括各种武器和军事设施支出、军事人员给养支出和对外军事援助支出等。
（2）外交事务支出
包括驻外使领馆支出、国际会议支出、向国际组织缴纳费用支出和外事机关活动经费支出等。
（3）行政管理支出
包括国家元首、国家立法机关、国家行政机关、公安警察机关和司法机关的管理费支出等。
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（4）经济建设支出
包括国有企业支出、公共经济事业支出、农业援助支出、交通运输支出、物资储备支出和对外经济援助支出等。
（5）社会文教支出
包括社会保障支出、社会救济支出、教育支出、科学研究支出、文化事业支出、医疗卫生支出、退伍军人福利和服务支出等。
（6）保护环境和自然资源支出
包括能源支出、污染控制设置建设支出和水力、电力资源设施建设支出等。
（7）政府债务支出
包括公债利息支出、公债还本支出和公债管理支出等。
（8）其他支出
各国在预支项目的设置上有所不同，如表4-2和表4-3：
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项目 年均增长率
法治
社会保障
农业
国防
所有财政支出
集体消费
海外援助
工业、贸易和能源 21.7
18.1
17.0
15.1
12.8
10.4
6.1
4.1
（1978-1979年度到1987-1988年度）
资料来源：[英]帕特里克.敦利威.民主、官僚体制与公共选择.北京:中国青年出版社，2004.第240页。
表4-2 英国不同职能范畴间支出计划总额的年均增长率（单位：%）
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项目 支出规模
经济建设费
社会文教费
国防费
行政管理费
其他支出 6473
5213
1442
3512
2262
资料来源：国家统计局.中国统计年鉴.2002年。
表4-3 中国2001年财政支出项目以及规模（单位：亿元）
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3. 按财政支出的利益覆盖范围分类
一般利益支出：全体社会成员从中受益的财政支出。如国防支出、行政管理支出等。
特殊利益支出：只有社会中某些特定的企业或居民直接受益的财政支出。如：教育支出、医疗卫生支出、企业补贴支出、社会救济支出、城镇居民最低生活保障补助、债务利息支出、技改贷款贴息等。
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4. 按支出用途分类
补偿性财政支出是用以补偿相关的国有企业或机构在生产过程中消耗的生产资料方面的支出。
积累性支出是政府作为一个投资主体，将部分财政收入作为社会扩大再生产的投资，直接投入到社会物质财富生产的支出。
消费性支出主要是指政府为保证社会共同消费的实现所安排的支出。
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5. 按照支出目的分类
预防性支出
预防性支出指用于维持社会秩序和保卫国家安全，不使其受到国内外敌对力量的破坏和侵犯，以保障人民生命财产安全和社会稳定的支出。这类支出主要包括国防、警察、法庭、监狱与政府部门的支出。
创造性支出
创造性支出指用于改善人民生活，使社会秩序更为良好、经济更加发展的支出。这类支出主要包括经济、文教、卫生和社会福利等支出。
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6. 按财政支出的管理权限分类
中央财政支出
中央财政支出是指由中央预算安排使用和管理，实现中央政府职能的各项支出。包括国防支出，武装警察部队支出，中央级行政管理费和各项事业费，重点建设支出以及中央政府调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控的支出。
地方政府支出
地方政府支出是指由地方各级预算安排使用和管理，实现地方政府职能的各项支出。主要包括地方行政管理和各项事业费，地方统筹的基本建设、技术改造支出，支援农村生产支出，城市维护和建设经费，价格补贴支出等。
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从理论分类来看，根据分析的目的不同，可按政府职能、支出目的、组织单位、支出利益等标准分类。
例如，以财政支出的用途和去向为标准，财政支出可分为防务支出和民用支出两大类，前者包括国防、公安、司法等与防务有关的支出，后者包括除防务支出以外所有的其他各项支出。这种分类方法的目的在于分析一国财政支出的军事化程度或民用化程度。
7. 国际分类方法
大体可以归为两类：一类是用于理论和经验分析的理论分类；另一类是用于编制国家预算的统计分类。
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从统计分类来看，按照国际货币基金组织的分类方法，有职能分类法和经济分类法。按职能分类，财政支出包括一般公共服务支出、国防支出、教育支出、保健支出、社会保障和福利支出、住房和社区生活设施支出、其他社区和社会服务支出、经济服务支出以及无法归类的其他支出。按经济分类，财政支出包括经常性支出、资本性支出和净贷款。目前我国按费用类别分类法同国际货币基金组织的职能分类法比较接近。
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4.1.3 财政支出原则
就西方国家而言，政支出原则一般包括三项内容：经济效率原则、公平原则和稳定原则。我国财政支出的基本原则为：
1．厉行节约，讲究效益的原则
2．统筹兼顾，全面安排的原则
3．量入为出、量力而行的原则
4．效率、公平、稳定三者兼顾原则
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＆4.2 财政支出规模
4.2.1 财政支出规模及其衡量指标
4.2.2 西方经济学家对财政支出不断膨胀趋势的分析
4.2.3 财政支出规模的影响因素
4.2.4 财政支出结构
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4.2.1 财政支出规模及其衡量指标
1. 财政支出规模的涵义及衡量指标
指一定财政年度内通过预算安排的财政支出总额。
财政支出规模的重要指标：
（1）绝对量指标。即直接用货币量表示的政府财政支出规模。
（2）相对量指标。即财政支出绝对额和某个反映经济总量大小的数值之比表示的财政支出规模，这也是一国国民的经济负担率。
各国通常采用财政支出占GDP比重来衡量财政支出的经济负担率。财政支出的经济负担率 = 财政支出 / GDP
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改革开放以来，我国财政支出占GDP的比重经历了一个先降后升的过程，近年来这一比重是：2006年为19.2％，2007年为19.1％，2008年为22.7%（如图4-1）。
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2. 衡量财政支出规模变化的指标
对不同时期政府财政支出规模增长变化进行比较，可以运用绝对量、相对量两类指标。
（1）绝对量指标。
即用财政支出的货币数额来衡量财政支出规模的增长变化。例如，我国的财政支出（预算内）规模由1978年的1122亿元增至2013年的142293亿元人民币，增长了126.8倍。（注：剔除通货膨胀或通货紧缩的影响）
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（2）相对量指标
①财政支出增长率：当年财政支出比上年同期财政支出增长的百分比。用以表示财政支出的增长速度。
财政支出增长率=（财政支出增长额/ 基期财政支出额）×100%
②财政支出增长的弹性系数。指GDP一定幅度的增长所引起的财政支出增长幅度的大小。其计算公式为：
财政支出增长的弹性系数（EF）＝某个时期财政支出的增长率/
同一时期GDP的增长率
EF＞1，说明财政支出增幅＞GDP增长
EF＜1，说明财政支出增幅＜GDP增长
EF＝1，说明GDP与财政支出同步增长
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③财政支出增长的边际倾向。指财政支出增长额与GDP增长额之间的比例。计算公式为：
财政支出增长的边际倾向＝
（财政支出增加额 / GDP增加额）×100％
某一时期的财政支出增长的边际倾向上升，说明这一时期增加的GDP额中有更大的份额被用于财政支出，即财政支出规模相对扩大了。
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3. 财政支出规模的发展趋势分析
（1）我国经济体制改革前后财政支出分析
经济体制改革前，我国财政支出占GDP的比重比较高：
一方面，实行“低工资、高就业”政策；
另一方面，国有企业的利润乃至折旧基金几乎全部上缴国家，相应地，其固定资产和流动资金投资，以至更新改造投资由国家拨付。
经济体制改革后，国有企业放权让利，人民收入水平提高，相当多的支出在财政支出账上有所缩小甚至消失，财政支出占GDP的比重下降。（表4-4）。
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年份 财政支出（亿元） 财政支出占GDP的比重（％）
1978 1122.1 30.96
1980 1228.8 27.20
1985 2204.3 24.59
1990 3083.6 16.63
1995 6823.7 11.67
1996 7937.6 11.69
1997 9233.6 12.40
1998 10798.2 13.78
1999 13187.67 16.07
2000 15886.50 17.77
表4-4 我国财政支出占GDP的比重
资料来源：（中国统计年鉴（2001）。
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（2）西方发达国家的财政支出分析
在早期的资本主义经济中，财政支出占GDP的比重比较小，提倡个人自由，政府充当“守夜人”。
随着资本主义基本矛盾的发展和激化，政府为了维持经济发展和克服日益频繁的经济危机，加强经济干预，财政支出日益膨胀。
从20世纪80年代开始，英、美等发达国家开始进行财政调整，财政支出规模得到控制。一般来说，当经济发展达到一定阶段后则趋于相对稳定（如表4-5）。
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年份 法国 德国 日本 瑞典 英国 美国
1880 15 10 11 6 10 8
1929 19 31 19 8 24 10
1960 35 32 18 31 32 28
1985 52 47 33 65 48 37
表4-5 发达国家财政支出占GDP或GNP的比重（%）
资料来源：《1988年世界发展报告》44页表，北京，中国财政经济出版社，1988年。
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4.2.2西方经济学家对财政支出不断膨胀趋势的分析
1．瓦格纳的财政支出扩张论
瓦格纳法则（Wagner`s Law）：随着人均收入的提高，财政支出的相对规模也随之提高。图4-2中，表明了人均GDP与财政支出占GDP比重之间关系的变化。
财政支出扩张主要表现为三个方面：
（1）财政支出的增长幅度大于经济增长幅度是一种必然趋势；（2）政府消费性支出占国民收入的比例不断增加；
（3）随着经济发展和人均所得上升，公共部门的活动将越来越重要，财政支出也就逐渐增加。
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瓦格纳法则 Wagner`s Law ：随着人均收入的提高,财政支出的相对规模也随之提高。
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瓦格纳法则的解释
人均GDP
O
财政支出占GDP比重
瓦格纳法则的解释
G3
G2
G1
Y1
Y3
Y2
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瓦格纳认为财政支出不断扩张的原因主要有两个：
（1）政治因素：更多的资源用于提供治安和法律设施。
（2）经济因素：需要政府进行管理与调节工作。
①公共经济对私人经济的替代性增强；
②需求的收入弹性增大，带动了对教育、娱乐、文化、保健和社会福利服务的支出增长；
③私人垄断力量的上升需要政府去抵制和消除。
瓦格纳法则集中对公共增长的需求方作出解释，它解释了迫使公共产品需求扩大的压力。
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2．皮科克和怀斯曼的“梯度渐进增长理论”
又叫“增长引致论”，由英国经济学家皮科克（Peacock）和怀斯曼（Wiseman）提出。是财政支出时间模型中最著名的分析法。
其基本原理是：随机事件——社会动荡（如战争）的冲击加快了政府支出的增长，而惯性又阻止了其返回以前的水平。
他们认为财政支出之所以会不断扩张仅仅是因为公共收入的增加，而非别的原因，公共收入的增加有两方面原因：正常时期的内在原因和非正常时期的外在原因。
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（1）正常时期的内在原因：经济发展
随着经济的发展和收入上升，导致在税率不变的情况下税收收入相应增长，因而财政支出有可能同步增长，这就是政府支出增长与国民收入增长的线性相关关系。
（2）非正常时期的外在原因：战争与灾难
政府支出急剧增加，这时政府会被迫提高税率或新设税种，公众在危急时期也会接受这一事实。但战争和灾难过后政府不一定恢复原有税率，有的新税会继续存在，这就造成财政支出的持续增加。一般在结束战争之后，总有大量的国债，公共支出会持续很高。图4-3。
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5%
外在因素
外部冲突时
外部冲突时
外部冲突时
内在因素
10%
20%
25%
3．罗斯托和马斯格雷夫的经济发展阶段论
一个国家的经济发展（或成长）过程就像飞机的飞行，即一般要经过起飞前的准备、起飞、向成熟阶段推进、大众消费、追求生活质量共五个阶段，财政支出的内涵是随着经济发展阶段不同而变化的，其不同发展阶段的支出重点如表4-6所示。
表4-6 经济发展阶段
经济发展阶段 起飞前准备、起飞期 成熟期、大众消费期 追求生活质量期
财政支出重点 社会基础设施投资为主 教育、保健福利服务为主 福利和再分配为主
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4. 鲍莫尔的“非均衡增长模型”
美国经济学家威廉·鲍莫尔（W.Baumol），从公共部门的平均劳动生产率偏低的现象着手分析财政支出增长原因：
（1）生产率缓慢提高部门的单位产出成本会不断上扬，而生产率迅速提高的部门的单位产出成本则保持不变甚至下降。
（2）如果全社会消费者对生产率缓慢提高部门的产品的需求具有（收入）弹性，则必须将更多的经济资源投入该部门，才能实现两个部门的均衡增长。
（3）要维持生产率迅速提高的制造业等部门与生产率缓慢提高的政府等部门的均衡增长，就必须提高财政支出占GDP的比重。
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5．布坎南和塔洛克的利益集团论
公共选择学派的奠基者、美国经济学家布坎南和塔洛克认为，某项财政支出的利益主要集中于某些或某个特定的利益集团，而相应的税收成本则由全体公民负担，从而扩大了财政支出的规模。
公共选择理论认为导致政府支出不断增长的原因主要表现在：
（1）利益集团的影响。利益集团是指由那些具有共同目标并试图对公共政策施加影响的实体个人所形成的组织。
（2）官僚的作用。官僚又称公务员，在西方国家，其意思并非贬义。在西方政体中，政府支出项目由立法机构决定，但具体的支出事务是由官僚们经办的，因此支出的合法性由官僚决定。如果没有这些官僚的存在，现代西方政府是很难运转的。
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6．尼斯康宁等人的官僚集团模型
经济学者尼斯康宁等人试图从公共产品供给的角度，分析财政支出规模膨胀的原因。三个假定：
（1）官僚在自身利益驱使下行事。
（2）官僚机构均为非营利机构。
（3）官僚机构与财政拨款机构谈判时存在着信息不对称。
在上述假定下，可用图4-4说明在官僚集团影响下，公共产品或服务的过量供给，即财政支出规模的膨胀。
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Q*为最适公共产品供给规模，此时公共产品供给的边际效益MR（即总效益曲线TR上某点的切线斜率）和与之对应的边际成本MC（总成本曲线TC上某点的切线斜率）正好相等；而QB代表过量供给公共产品，但是尚不至于使社会蒙受净损失的财政支出规模。
效益和成
TSB’
MC
MR
O
Q*
QB
TSC
图4-4 官僚集团支出模型
年产量
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4.2.3 财政支出规模的影响因素
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1、经济因素
2、政治因素
3、社会因素
经济发展水平—— 基础性的制约
经济体制
政府的经济干预政策
价格
政局是否稳定
政体结构和行政效率
人口状况
文化背景
4.2.4 财政支出结构
1. 财政支出结构的内涵
是指财政支出各部分之间的组合状态及其数量配比，或者各类支出的组合及各类支出在总支出中所占的比重关系。
政府职能随着社会经济发展的需求不断变化的，可从我国政府职能变化所引起的财政支出结构的变化得到说明。
首先，在计划经济体制下，政府职能几乎涉及社会生活的各个领域，财政支出结构是整齐划一的，政府的经济管理支出和社会管理支出也是混为一体，没有轻重的。
随着市场经济体制的建立，政府的职能范围和重心也在内外环境的推动下发生了较大变化，经济建设支出的比重大幅度下降，社会管理支出大幅度提高。
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2. 影响财政支出结构的因素
（1）政府职能状况
政府职能是政府在一定历史时期内根据社会发展需要而担负的职责和功能，即政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。
（2）一定时期内政府的目标
财政支出所具有的经济与政治双重特性，使得政府财政支出结构受到政府一定时期内目标的制约。
（3）政府调控资源的能力
购买性支出的比重体现了政府调控资源能力的强弱。
（4）财政支出的客观数量有限
财政支出结构如何配置，最终会受到可供支出的财政收入的客观限制。
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3. 优化财政支出结构
首先，找出判断财政支出结构优化的客观依据。
一般来说，在市场经济条件下，判断一国的财政支出结构是否优化，可以从三个方面分析：
一是该国所处的经济发展阶段以及在该阶段政府所追求的主要经济政策目标；
二是财政支出各项目之间的相对增长速度；
三是根据反馈机制社会公众对政府财政支出效果的评价。
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其次，优化财政支出结构。
一是科学界定财政支出的范围和方向；
二是纠正财政支出结构的“越位”与“缺位”状况；
三是财政支出逐步退出竞争性领域，缩减一般性项目投资，适当地增加对农业、能源、交通等基础产业和基础设施投资；
四是重点应放在控制消费性支出的投入上。
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4. 我国财政支出结构的调整和优化
（1）加大科技、教育投入。
（2）逐步建立公共财政的基本框架。
目标是逐步减少生产经营性基本建设投资和一般性技术改造投资，大力压缩事业单位经费，保证下岗职工生活费和再就业经费以及粮食风险基金等。
（3）通过财政投资支持以高新技术为基础的经济结构的调整；通过转移性支出，支持改革。
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＆4.3 政府采购制度
4.3.1 政府采购制度概述
4.3.2 政府采购的特点和意义
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4.3.1 政府采购制度概述
1. 政府采购的概念
政府采购（Government Procurement），指各级政府及其所属实体为满足开展日常政务活动和为公众提供公共物品与服务的需要，在财政等部门的监督下，按照法定的方式、方法和程序，从国内外市场上购买所需商品和劳务的行为。
建立这种制度的理由是：政府必须在纳税人的监督之下以最经济的方式进行；同时该方式所产生的商业机构必须在机会均等的条件下竞争。
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2. 政府采购的财政性资金运作
政府采购的主体一般包括采购机关和供应商。
采购机关分为集中采购机关和非集中采购机关。
供应商是指具备向采购机关提供货物、工程和服务能力的法人，包括本国供应商和外国供应商。
政府采购一般采取公开招标的方式进行一次完整的政府采购活动，通常包括以下十个步骤：
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（1）拟定采购计划。
（2）预测采购风险。
（3）选择采购方式。
（4）对供应商的资格进行预审。
（5）执行采购方式。
（6）签订采购合同。
（7）履行采购合同。
（8）验收采购合同。
（9）办理采购资金结算。
（10）进行采购项目的效益评估。
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政府采购十个步骤
4.3.2 政府采购的特点和意义
1. 政府采购的特点
（1）采购主体的特殊性。
即依靠政府预算资金和其他财政性资金运作的政府机关、事业单位、社会团体，都属于政府采购实体。
（2）采购对象的多样性。
采购对象从办公用品到武器军火，一般分为货物、工程和劳务三大类。
（3）采购资金的公共性。
政府采购资金来源于政府预算拨款或需要由财政归还的公共借款，最终来源于政府税收。这些资金的最终来源为纳税人的税赋和政府的公共服务收费。
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（4）采购方式的公开性、灵活性。
政府采购的有关法律、程序都是公开的，采购的过程也完全在公开的情况下进行，一切采购活动都做公共记录，所有采购信息也都是公开的。采购方式灵活多样。政府采购方式可以分为招标采购、非招标采购两大类。
（5）采购目的的政策性。
即通过改变采购规模、采购对象来体现一定政策意图。如为保护本国产品和企业购买本国产品；根据经济周期的变化而增减政府采购的数量。
（6）采购活动的非盈利性。
即政府采购尽管意在提高财政支出的效益，但并不以盈利为目的，而是为了实现政府职能和公共利益。
（7）采购行为的规范性。
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2. 政府采购对提高财政支出效益的意义
实行政府采购，对于提高财政支出效益具有重要意义：
第一，政府采购具有公开、公正、竞争等特征，使政府能在市场上买到价廉物美的货物、劳务与工程。
第二，可以获得分散采购所难以得到的市场谈判地位及买价优势。
第三，政府采购具有较高透明度，可以较有效防止采购主体与供应商之间的“合谋”，对分散采购形式下可能发生的采购官员损公肥私、“寻租”等浪费财政资金的行为产生一定制约作用。
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＆4.4 财政支出效益
4.4.1 财政支出效益的涵义
4.4.2 财政支出效益的衡量方法
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4.4.1 财政支出效益的涵义
财政支出效益分析是指对具体的财政支出项目所能取得的经济社会效果和相应成本进行比较，进而对财政支出项目的合理性、有效性进行评价。财政支出效益分析也称“项目评估”。
财政支出效益分析的意义：为财政支出项目的选择或相关决策提供基本依据，从而促进有限的财政资源以及全社会资源配置效率的提高。
进行支出效益的分析与评估，即计算出
净所得或净效益（B—C）或者是成本效益率（B/C）。
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政府与非政府主体在社会中所处的地位以及所追求的目标不同，财政支出效益分析与微观主体的支出效益分析就存在一些差异。这种差异主要表现在能说明财政支出效益分析特点的以下三个方面：
1. 计算所费与所得的范围不同。
2. 衡量效益的标准不同。
3. 择优的标准不同。
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4.4.2 财政支出效益的衡量方法
1. 成本-效益分析法
成本-效益分析是西方发达国家于20世纪40年代，财政进行财政支出决策、从而有效地使用财政资金的重要方法。
（1）成本-效益分析法步骤
第一，确定若干可供选择的备选方案。
第二，确认每个备选项目所需要的投入和将会实现的产出。
第三，分别对每个备选项目各项投入与产出进行估价。
第四，对每个备选项目的所有成本与效益进行加总，以估算各个备选项目的效益能力。
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（2）成本与效益范围、估价、不确定性以及贴现
①成本与效益范围
将每个备选的财政支出项目的所有成本和所有效益都包括进来。财政支出的成本、效益类型主要包括：
一是实际成本、效益与货币（或金融）的成本、效益。
二是直接的成本、效益与间接的成本、效益。
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实际成本：建设项目实际耗费的人力和物力，以及对社会经济和人民生活造成的实际损失。
实际效益：工程建设更多地生产出的社会财富，以及社会发展和人民生活水平的提高。
金融的成本与效益：工程建设致使价格上升或下降。但甲方之得失，恰为乙方之失得，整个社会的总成本与总效益的对比并无变化，故又称虚假成本和效益。
直接成本：建设、管理和维护工程而投入的人力和物力的价值；直接效益：工程直接增加的商品量和劳务量；社会成本降低的价值；间接成本：建设工程而附带产生的人力和物力的耗费，以及通过连锁效应而引起相关部门产生的人力和物力的耗费；
间接效益：与该工程相关联部门的产量的增加以及得到的其他社会福利。
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三是有形的成本、效益与无形的成本、效益。
四是内部的成本、效益与外部的成本、效益。
五是中间的成本、效益与最终的成本、效益。
运用成本-效益分析法时，除了考虑有形成本与效益之外，通常只考虑最主要的无形成本与无形效益。
②成本-效益估价
将相应的各种类型的成本、效益统一用货币来衡量。
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例如，在对财政支出项目产生的社会效益进行价值评估时，采用消费者剩余、时间价值、生命价值等评估；
又如：缺乏完全竞争的市场，对财政支出项目的相应投入，则可以用所谓影子价格进行估价——这种影子价格（shadow price）实际上反映的是政府财政支出的社会机会成本。
又如，某项目可能会给非自愿受害者带来死亡的风险，这时候项目评估就需要考虑死亡风险增加的机会成本，或者减少风险的效益，关心死亡风险成本的计算可以在项目评估中预测生命的价值。
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萨缪尔逊认为影子价格是一种以数学形式表述的，反映资源在得到最佳使用时的价格。
联合国把影子价格定义为“一种投入（比如资本、劳动力和外汇）的机会成本或它的供应量减少一个单位给整个经济带来的损失”。
影子价格又称最优价格、计算价格、预测价格，荷兰经济学家詹恩·丁伯根本世纪30年代末首次提出，反映社会资源获得最佳配置的一种价格。1954年，他将影子价格定义为“在均衡价格的意义上表示生产要素或产品内在的或真正的价格”。
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③风险与不确定性
由于财政支出项目的成本-效益分析，往往是以对所分析项目在未来可能发生的成本以及可能取得的效益进行预测的基础上进行的。因此，就要考虑到相应财政支出项目在可能发生的成本及可能取得的效益上具有的不确定性（或风险）。
可将情况分为两类：
第一类是未来效益和成本的时间模型不确定，但是决策人却能够计算出未来结果的概率。
第二类是不确定结果出现的概率。
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第一种方法是计算结果的期望值。
例如，某一工程在 t年度获得的效益 B1、B2、B3、B4、B5，与 权重 P1、P2、P3、P4、P5分别相对应，那么效益期望值可表示为：
第二种方法是贝叶斯方法。
贝叶斯标准又称贝叶斯法则，是指当分析样本大到接近总体数时，样本中事件发生的概率将接近于总体中事件发生的概率。
假设有三个项目P1、 P2和P3 ，根据三种假设A，B，C，每个项目分别有3种可能的净效益现值（NPV），如表4-7。
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工程 假设下的净效益现值
A B C
P1 250 180 120
P2 300 150 200
P3 160 240 180
表4-7 贝叶斯方法计算表
根据贝叶斯标准，项目P2中选。
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第三种方法是根据最大最小标准来进行决策。
在表4-7中，对于P1最坏结果为120；对于P2，最坏结果为150；对于P3，最坏结果为160。所以根据在最坏结果里边找最好的原则，应选取P3项目。
工程 假设的净效益现值 合计
A B C
P1 50 60 80 190
P2 0 90 0 90
P3 140 0 20 160
表4-8 最小最大缺憾计算表
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第四种方法是最小最大缺憾法。
谋求对做出错误决策给予惩罚。如果选择了项目P1，而A假设是正确的，那么这一决定就会丧失50的机会成本，因为B是最好选择。表4-8将列出这些项目和假设数值之间的最佳效益与真实效益之差。
最后选择的结果为P2，因为它的合计值为90，表示机会成本最小。
④选择恰当的“贴现率”
对于实施使用寿命并不限于一年的跨年度财政支出项目，必须对各个年份发生的费用流与效益流先进行贴现处理，然后才能对成本和效益分别进行加总。
现值（present value）：未来某个时点的一定金额（终值）的现在价值。将未来某个时点的终值折算为现值的过程就是贴现。
在不存在通胀的条件下，若平均年利率（贴现率）为r，要计算在未来n年时终值A的现值PV，其计算公式为：
PV＝ A/（1＋r）n
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（3）运用成本-效益分析法的决策指标及其适用范围
现设有一个寿命周期为n年的备选财政支出项目i，其第1年、第2年…第j年、第n年的成本（时值）分别为Ci1、Ci2…Cij…Cin，而相应年份的效益（时值）分别为Bi1、Bi2…Bij…Bin。运用成本-效益分析法进行财政支出效益分析时，选择最优项目或方案的决策指标主要有三：
① 净（效益）现值（NPV，net present value）
“净现值”就是效益现值总额减去成本现值总额后的余额。
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r为贴现率，t为年限，n代表时间期界，则计算公式为：
若NPV>0，该项目可行；备选项目NPV值越大，则效益越高。
若NPV=0，计算内部效益率，即r>银行贷款利率，该项目可行；否则不可行。
若NPV<0，该项目不可行。
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政府投资支出，一般选择支出既定的情况下净社会效益最大的项目。
实践中一般以成本-效益比率作为衡量指标：
成本效益比 = 效益/成本 > 1
B/C >1可取；小于1不可取；
净效益比 =（效益－成本）/成本 > 0
（B－C）/ C >0,可取；小于零不可取。
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例：假设为防止某地区洪水泛滥，政府决定建设防洪工程。为此，由专家提供了为实现这个目标的5个备选方案供选择。
表4-9 某计划方案的成本效益表
计划项目 成本 效益 净效益
B-C B/C （B-C）/C 按比率的排列次序
1
2
3
4
5 50
25
12.5
75
87.5 100
40
30
75
78.75 50
15
17.5
0
-8.75 2.0
1.6
2.4
1.0
0.9 1.0
0.6
1.4
0
-0.1 2
3
1
4
5
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由表4-9可知，项目3最优，项目5最差。比较中（B-C）/C最大差为最佳选择。多用于政府的公共工程支出（经济建设）。
对不同规模的同一类型财政支出项目而言，若某个备选方案实现了净（效益）现值最大化，则意味该备选方案实现了边际效益与边际成本相等。
② 内部收益率（IRR，inner return ratio ）
内部收益率指使效益现值总额与成本现值总额相等的贴现率。
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设p为第i个备选项目的内部效益率，则计算该项目的内部效益率的公式为：
或
若B、C已知，求使方程成立的p值。一般而言，若某个备选项目的内部效益率p比通常所能接受的平均效益率（如市场平均年利率r）高，则该项目较好。
以上两个指标是财政支出项目成本-效益分析常用评价指标。
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③效益成本率（益本比）(BCR，benefit cost ratio)
效益成本率是指效益现值总额与成本现值总额的比率。其计算公式为：
某个备选项目的BCR值越大，则其效益越大。须指出的是，运用效益-成本比率指标时，未必能选择最佳的财政支出项目。
成本-效益分析法只适用于以直接经济效益。
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（4）成本-效益分析方法的局限性
首先，公共项目的外部成本和外部效益的衡量困难。
其次，社会贴现率选择的主观性和随意性，使得成本-效益分析失去了本质上的客观性。
再次，即使公共投资的效益可以正确评估，也还留下了分配上的问题。当财政支出项目给各个经济主体带来的效益不同时，公共投资决策的价值判断就十分重要了。
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2. 最低费用选择法或成本—效应分析法（CEA）
（1）最低费用选择法的定义及其实施步骤
cost effectiveness analysis，对能达到同样目标的各种备选项目的（有形）成本进行比较，并以成本最低为重要的择优依据的财政支出项目决策方法。
特点：核算简单，适用于成本可以衡量但效益难以衡量的项目。
（2）最低费用选择法的决策指标及适用范围
成本现值总额（TPVC，total present value of cost），公式：
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最低费用选择法主要适用于以非钱衡效益为主，不能进入市场交易的财政支出项目，如国防。
例如，为了降低工厂噪音污染，从而减少工人患耳疾的概率，可以有几种方案供选择：
①更换噪音超过85分贝的机器设备，每10万元减少一人患耳疾；
②在每台机器上安装消音器，每花8万元可减少一人患耳疾；
③让每位工人工作时戴上耳栓，每花5元可以减少一人患耳疾。
③是成本最低的。这种方法不必把福利货币化、定量化。第一步需要确定目标，然后分析达到这一目标的不同方法的成本，再加以比较。困难之处在于提出的备选方案应能无差别地实现同一目标。
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案例：年底要“突击”花掉2.6万亿
思考：如何加强财政支出的科学性及其监督机制？
财政部2014年12月11日公布的数据显示，前11个月，全国财政支出累计126308亿元，完成预算的82.5%。按照年初编制的2014年全国财政支出预算，12月份财政资金仍有超过2.6万亿元待支出。
“年底突击花钱”的说法不见得合理。”中国社会科学院财经院教授杨志勇说，更为客观的提法应该是“年底集中花钱”。而且，大笔资金待支出并不一定意味着这笔钱一定会花出去。
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大额剩余支出和盲目乱花钱不能画等号。尤其是今年在八项规定和财税纪律愈加完善的背景下，政府想要乱花钱越来越难，过去时常见诸报端的“天价采购”等乱象已经越来越少。财政部相关负责人也作出回应，年底剩余的财政支出预算，并不是要无序突击花掉，所有资金按照预算用途和项目合同，乱花钱将面临审计监督。
政府花钱为何集中在年底？
这主要反映出当前我国财政预算执行仍存在诸多缺陷。政府拨款慢、资金到位滞后，影响了财政支出的进度。记者此前在浙江、河南等地调研了解到，地方财政支出很大一部分要靠中央转移支付，但转移支付资金下达到基层地方政府的时间普遍较晚，一般要到下半年。
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政府层级多，导致财政资金下拨环节复杂，也是造成年底集中花钱的重要原因。比如，有些专项财政资金，首先要取得中央主管部门批复，比如涉及环保的，要找到环保部确定各省份资金额度，省里又要考虑省级留多少，跟市县分多少。此外，预算编制不科学也是重要原因。
年底集中花钱会改善吗？
说到底，人们质疑一些部门“年底突击花钱”，并不是反对政府花钱，而是反对“乱花钱”。专家认为，要减少公众的疑虑，一方面要推进预算管理制度改革，使政府花钱更科学合理，另一方面也要加大财政公开力度，打造阳光政府。
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可以看到，今年以来我国在预算改革方面的进展显著。8月底，新修改的预算法正式表决通过，将于2015年1月1日起施行。10月份，国务院又发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》，详细列出了预算管理的七项重点改革内容。
——摘自《大河报》，年底要“突击”花掉2.6万亿，
http://newpaper./dhb/html/2014-12/12/content_1194432.htm div=-
分析讨论：
如何加强财政支出的科学性及其监督机制？
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思考题
1．财政支出在理论上应做出哪些分类？
2．财政支出应遵循的原则有哪些？
3．衡量财政支出规模变化的指标有哪些？
4．请简述财政支出增长的瓦格纳法则与皮科克和怀斯曼的“梯度渐进增长理论”模型，并对两者进行比较。
5．试比较罗斯托和马斯格雷夫的经济发展阶段论与鲍莫尔的“非均衡增长模型”对财政支出膨胀原因解释异同。
6．简述布坎南和塔洛克的利益集团论与尼斯康宁等人的官僚集团模型。
7．影响财政支出规模的因素有哪些？
8．什么是财政支出结构？影响财政支出结构的因素有哪些？
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9．简述政府采购的特点和意义。
10．现有一公共工程项目需要政府部门做出是否投资的决策，已知该项目的预期效益和成本如下（单位：元）
预期成本 （现值） 8000
预期效益 （终值）
第一年 1200
第二年 6000
第三年 6000
利率为10％，该项目的净效益现值、内部报酬率和效益－成本比。
11．谈谈对财政支出成本－效益分析方法的意义、作用以及局限性的认识。
12．试对中国目前财政支出过程中存在的问题提出一些可行的建议。
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