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第5章 财政经常性支出
5.1 行政管理支出与国防支出
5.2 教育、科学技术和医疗卫生支出
5.3 社会保险支出
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5.1 行政管理支出与国防支出
5.1.1 行政管理支出与国防支出的经济属性
5.1.2 行政管理支出
5.1.3 国防支出
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5.1.1行政管理支出与国防支出的属性
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1．行政管理支出的经济属性
按照公共产品理论，政府提供的各种行政管理服务均属于纯公共产品范畴，具有完全的非排他性和非竞争性等特征，因而其最优数量和价格都难以通过市场竞争机制来确定。
对这部分属于市场完全失效的资源配置领域，必须由市场以外的配置方式来替代。
国防是一种“强制性”的公共产品，具有自己的特征：
（1）公众对国防的不完全信息导致其国防需求偏好的扭曲。
（2）通过政治程序无法使公众的国防需求意愿达到合理显现。
（3）政府有纠正公民对于国防的错误需求偏好的责任。
（4）政府拥有“强制性”提供国防公共产品的一般条件。
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2．国防支出的经济属性
国防与行政管理一样，都是纯公共产品，同时具备非排他性和非竞争性的典型特征，是一国经济发展不可缺少的重要条件。
“大国重器”首艘国产航母正式下水2017-4-26
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支出名称 2007 2008 2009 2010 2011 2012
国防支出 3554.91 4178.76 4951.1 5333.37 6027.91 6691.92
教育支出 7122.32 9010.21 10437.54 12550.02 16497.33 21242.1
科学技术支出 1783.04 2129.21 2744.52 3250.18 3828.02 4452.63
医疗卫生支出 1989.96 2757.04 3994.19 4804.18 6429.51 7245.11
社会保险支出 7887.9 9925.1 12302.6 14818.6 18054.7 22181.6
表5.1 2007-2012年中国各项财政支出
数据来源：国家统计局网站，其中社会保险支出根据统计数据计算所得。
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5.1.2 行政管理支出
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1．行政管理支出的含义
行政管理支出是国家财政用于各级权力机关、行政管理机关和外事机构等行使职能所需的费用。它是维持国家各级政权存在、保证各级国家管理机构正常运转所必需的费用，也是纳税人所必须支付的成本。
因此，行政管理支出的安排是否合理，是建立高效率政权机关和其他各类管理机关的重要前提，是社会经济事务能否得到及时有效协调的重要保证，也是社会资源是否能否得到有效配置的重要表现。
2．行政管理支出的主要内容
行政管理支出可以分为行政支出、公安支出、国家安全支出、司法检察支出和外交支出五大类支出。
再次细化为各种支出项目。例如，
行政支出包括人大经费、党派补助费、政协经费、人民团体补助费、各级政府机关经费等。
公检法支出包括公安机关经费、公安业务费、警察学校和其他公安经费、安全机关经费、安全业务经费、司法检察机关经费、司法检察业务费、司法学校及其他司法检察费等。
外交支出包括驻外机构经费、出国费、外宾招待费和国际组织会议费等。
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以上每一项项目经费既包括人员经费，也包括日常办公所涉及的公共经费。
人员经费包括工资、福利费、离退休人员费及其他，公共费用包括公务费、公车开支、招待费和业务费等。
图5-1为1996-2012年中国行政管理支出。
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1996-2012年中国行政支出图
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3．行政管理支出的特征
与其他财政支出相比，行政管理支出具有以下特征：
（1）管理性支出
行政管理费包括公务性开支及相关人员的经费，这类支出是为满足国家管理机构履行其社会管理职能的需要而产生的，属于管理性支出。
（2）公共性支出
一方面，行政支出主要来源于税收，是国民收入的一部分；另一方面，行政支出的使用都是面向全体社会成员，以为全体社会成员创造更好的社会环境和生活、投资环境为目的。
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（3）支出具有稳定性
由于行政管理支出是用于各级行政机构行使其职能所需的费用支出，而国家行政机关的设置经过法律程序确定后不得随意改变，从而使行政支出也具有稳定性。
（4）消耗性支出
行政管理支出作为一种非生产性活动，不直接产生经济效益，属于一种社会财富的净消耗。在保障政府职能有效行使的前提下，应严格限制行政支出的规模，避免行政支出在社会财富总量中的比重过大，影响经济社会的发展。
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3．行政管理支出的影响因素
（1）政府职能范围及相应的机构设置
政府职能范围的大小和机构设置的多少是制约行政管理支出的主要因素。政府的职能范围越大，行政管理机关设置得越多，所需的行政开支一般越大。
（2）经济发展水平
经济发展水平是社会财富积累的重要前提，也是政府职能扩张的决定性物质基础。一国的经济发展水平越高，其行政管理支出的数量越大，依法行政的质量和效率就越高；反之，行政管理的质量和效率就会受到影响。
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（3）人员配备
行政管理部门是劳动力密集型部门，其工作人员都是国家的公务员。行政公共劳务的提供需要消耗一定的人力、物力和财力资源，这些资源之间的配置结构或比例存在一定的替代关系，即为提供相同的公共劳务，可以用更多的人力资源和较少的非人力资源，也可以用更多的非人力资源和较少的人力资源。这里的人力资源是指公务员的数量和质量。
（4）内部的激励约束机制和外部监督体系
内部激励是使行政部门及其工作人员的私人目标与社会目标一致化的利益诱导机制，如物质奖励制度、升迁制度等。
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（5）物价的波动
政府行政管理支出属于购买性支出，在购买商品和服务时必须遵循市场等价交换的原则。因此，物价的波动必然带来行政管理支出的增加或减少。物价的上涨作为一种普遍存在的经济现象，一定会推动行政管理支出规模的不断扩张，但经费支出的增加并不必然带来国家实际消耗物资量的增长。
（6）行政管理的现代化
行政管理的现代化要求管理手段的现代化。随着电子政务的普及，各级行政管理部门纷纷更新设备、开发电脑软件、实行计算机网络化。在加强硬件建设的同时，不断完善软件建设，这个过程耗费的费用是巨大的。
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5．行政管理支出与政府行政效率
政府提供的公共服务可视为它的“产出”，因而我们也可对政府的投入—产出做成本—收益分析，收益与成本之比就是政府的行政效率。
在耗费相等的社会资源条件下，政府能提供的服务数量越多、质量越高，则其行政效率越高；相反，政府提供的服务数量很少，质量低劣，却又消耗了大量社会资源，则其行政效率必定低下。因此，在保证国家各级行政机构正常运转所需支出的前提下，应考虑尽量压缩和减少行政经费支出，如表5-2。
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年份 国内生产总值（亿元） 财政支出（亿元） 行政管理费用（亿元） 行管费占总支出比 行政管理费用/国内生产总值(%)
1996 71176.60 7937.55 1185.28 14.93% 1.67
1997 78973.00 9233.566 1358.85 14.71% 1.72
1998 84402.30 10798.18 1600.27 14.82% 1.90
1999 89677.10 13187.67 2020.60 15.32% 2.25
2000 99214.60 15886.50 2768.22 17.43% 2.80
2001 109655.20 18902.58 3512.49 18.58% 3.20
2002 120332.70 22053.15 4101.32 18.60% 3.41
2003 135822.80 24649.95 4691.26 19.03% 3.45
2004 159878.30 28486.89 5521.98 19.38% 3.45
2005 183867.9 33930.28 6512.34 19.19% 3.54
2006 210871.0 40422.73 7571.05 18.73% 3.59
2007 265810.3 49781.35 13649.98 27.41% 5.14
2008 314045.4 62592.66 15763.27 25.18% 5.02
2009 340902.8 76299.93 16110.61 21.11% 4.73
2010 401512.8 89874.16 17599.74 19.58% 4.38
2011 473104.0 109247.79 20998.25 19.22% 4.44
2012 519470.1 125952.97 20145.89 15.99% 3.88
2013 568845.2 140212.1
数据来源：国家统计局网站。2007年财政收支科目实施了较大改革，特别是财政支出项目口径变化很大，与往年数据不可比，2007年起财政支出采用新的分类。
表5.2 1996-2012年我国国内生产总值、行政管理费用以及财政支出
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6．我国行政管理支出的控制
（1）加快政府职能的转变，构建有效政府。有效政府是一个有限、法治、民主、负责、廉洁的政府。
（2）深化行政管理体制改革，降低政府行政成本。具体措施包括：
①优化行政级次设置，建设智能型政府。
②明确职责，强化制衡和监管。
③依法建立控制人员增长的长效机制。
④加大行政经费重点项目的管理，降低行政运行成本。
（3）深化预算管理制度改革，节省政府行政成本。
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5.1.3 国防支出
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1．国防支出的含义
国防支出，是指国家为维护国防安全而用于军队的维持和国防科技事业发展的经常性开支、专项军事工程以及战时的作战经费等方面的军事支出。
2．国防支出的特征
国防是“纯公共品”，它具有非竞争性和非排他性。国防支出的需求来自于社会成员对安全的渴望，国防支出的目标是捍卫国家安全。不论是武器装备研制的财务支出，还是军事人员的经费支出，或是军事活动的维持支出，都不会直接增加生产资料和消费品，也不会为经济社会的发展提供直接的物质财富，相反会消耗大量的社会产品。从这个意义上说，国防支出属于非生产性支出。
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3．国防支出的作用
在现代社会，国防支出的作用主要表现在政治和经济两个方面：
（1）政治方面的作用。
国家的存在和发展必须具备两个基本条件：
一是建立军队，以此来抵御外敌入侵，保卫国家领土的完整和主权的独立；
二是设立警察、法庭、监狱、行政等设施和组织，以此来维护国内社会经济生活秩序的稳定，建立军队是政府最基本的职责之一，而建立军队就会有国防支出。
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（2）经济方面的作用
现代经济学认为，国防支出属于政府财政支出中的购买性支出。
首先，国防支出是社会总需求的有机组成部分，数额巨大的国防支出对于促进总供求保持平衡状态发挥着重要作用；
其次，国防支出主要是用于购买提供国防服务的各种产品和服务，由于这些产品和服务是整个社会产品和服务的重要组成部分，产品和服务之间的相互关联使国防支出对整个社会生产的正常进行与生产的扩大发挥着十分重要的作用；
最后，提供军火产品的军事工业是一个国家工业体系的重要组成部分，每个国家都有大量的劳动者供职于军事工业部门，国防支出数额的大小直接影响着军事工业的发展状况，从而影响社会的就业状况。
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4．国防支出的制约因素
国防支出数额的大小还受到以下因素的影响：
（1）国家的财政状况
国防支出是财政通过对其收入的再分配形成的。通常情况下，国家财政状况愈好，国防支出的规模也就有可能愈大，主要用于增强对敌对国家的威慑力。如图5-2。
（2）国内外形势的变化
在不同的国内外形势下，国防承担的任务不同，因此，对国防支出的需求也不同。一般来说，和平时期，国防支出较少，而战争时期，国防支出较多。
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（3）国防建设的需要
国防建设的需要是确定国防支出数额的主要因素。它一般取决于军队的编制体例及其常规兵力、武器系统发展目标及其更新速度、国防科学研究任务、作战物资储备的需要以及军工生产能力储备补贴等因素。
（4）物价水平和各种技术标准
一定时期的国防开支，还受物价水平和各种技术标准的制约，并与之成正相关关系。
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图5-2 1999-2013年中国财政收入GDP收入和国防经费开支
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5．国防支出的控制
国防支出的分配与控制是通过编制和执行国防预算实现的。国防支出的分配与控制的重点主要体现在以下三个方面：
（1）通过对国防预算总量的控制，调节军事力量的规模。
（2）通过对国防支出的使用控制，调节军事力量的结构。
（3）通过国防支出预算的控制，调节国防力量的发展。
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2007-2012年中国国防支出
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5.2 教育、科学技术和医疗卫生支出
5.2.1 支出的经济属性
5.2.2 教育支出
5.2.3 科学技术支出
5.2.4 医疗卫生支出
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5.2.1 支出的经济属性
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文教科卫支出是指国家财政用于文化、教育、科学、卫生、体育、通讯、广播电影电视等各项社会事业发展的支出。
从产品属性上讲，文化、教育科学、卫生等事业提供的产品和服务有的属于纯公共品，如基础性科学研究、基本卫生保健等；大部分属于混合公共产品，如教育等，同时存在大量的私人产品。具有较强的外部正效应。
5.2.2 教育支出
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教育一般看作是一种混合物品，它具有私人产品和公共产品的性质。
教育支出的直接受益者是受教育者，因而愿意付出相应的成本，所以，教育可以由私人提供。然而，教育又具有正外部效应，需要政府介入参与教育服务的提供，所以它具有公共产品的性质。
1．教育支出的性质
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根据教育混合物品的性质，教育产品可以分为以下几种类型：
为了提高公民对教育的消费并提高教育支出的效益，政府在安排教育支出时，可在三种不同方式之间进行选择，这三种方式包括学费补助、收入补助和定额补助。
（1）学费补助
学费补助是补助给学校当局。补助的目的在于降低私立学校向学生收取的学费定额。
（2）收入补助
收入补助实际上是政府转移性支出的一部分。它是通过福利性开支增加某些低收入家庭的收入水平，以相应提高其教育方面的消费。
（3）定额补助
定额补助的目的，是让学生享受到一定数额的免费教育。具体做法有两种：一是拨款兴办学校，提供免费教育。二是给学生发放免费入学的凭证。
2．教育支出的提供方式
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3．教育支出的经济效应
2007-2012年中国教育支出
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科学技术支出具有以下特性：
（1）科技产品具有公共性和外部性
一般来说，科学研究的成果可以分为两类：
应用性科学研究
基础科学研究
其研究成果都具有一定程度的公共性和外部性。
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5.2.3 科学技术支出
（2）科学投入的高风险性和收益的不确定性
研究和研究成果具有不确定性，所以无法预知该科技产品能否在市场运用及其盈利前景。
从外部因素看，研究项目所需资金大，风险高而缺少投资者。
但科学研究成果确实对社会经济发展具有重大推动作用，其研究费用需要政府提供或给予一定补助。
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2007-2012年中国科学技术研究经费支出
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5.2.4 医疗卫生支出
1．医疗卫生支出的定义及性质
医疗卫生支出是指政府安排一部分财政资金用于社会成员卫生事业方面的经费。
卫生事业按其支出所获得的利益分为两大部门：
一是医疗服务，这部分支出的利益主要由个人获得；
二是公共卫生服务，这部分服务体现的利益主要是社会化的，很难区分受益人而进行费用补偿，具有较强的公共属性，如防疫、传染病的防治等。
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（1）公共卫生保健的外部性。
（2）卫生保健信息的不对称性。
（3）社会公平性的要求。
（4）卫生保键的不确定性。
（5）基本医疗卫生制度作为公共物品性质的要求。
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2．政府提供医疗卫生支出的必要性
2007-2012年中国医疗卫生支出
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（1）政府投入不足，公共卫生体系不健全，基础设施不完善，缺乏应急机制；医疗机构实行创收机制，实行以药补医，公益性严重淡化。
（2）医疗保障机制不健全，尤其是城乡居民的社会医疗保险发展滞后，农村医疗保障水平较低，相当多的城乡居民靠自费就医。
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3．我国医疗卫生体系的缺陷
（3）城乡、区域和不同阶层之间的卫生医疗服务水平的差距扩大，优质的卫生医疗资源主要集中于城市和大医院，广大群众难以就地享受有效和方便的卫生医疗服务。
（4）医疗和医药费用上涨，居民负担加重。看病贵、看病难、医患关系紧张成为社会关注的热点和影响构建和谐社会的一个突出问题。
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5.3 社会保障支出
5.3.1 社会保障支出的属性和意义
5.3.2 社会保障制度的主要内容
5.3.3 社会保障的功能
5.3.4 社会保障支出公平与效率的衡量
5.3.5 社会保障资金的来源和筹资模式
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5.3.1 社会保障支出的属性和意义
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1．社会保障的含义及属性
社会保障是指政府为了确保所有社会成员最低生活水平，运用政治权力强制性地把一部分人的收入以现金、实物或服务等方式转移到另一部分人身上，以形成社会安全网。
社会保障支出是和社会保障制度密切相关的财政支出。
它的意义和作用主要表现在如下几个方面：
（1）它是确保社会公平，实现收入公平分配的重要手段；
（2）它是确保社会安定，实现社会稳定的重要工具；
（3）它是确保市场效率，实现资源优化配置的必不可少的手段。
2．社会保障基本特征
社会保障作为一种经济保障形式，主要有以下四个基本特征：
（1）制度上的立法性
社会保障项目、标准、筹资模式、管理体制、监督关系都按规定的标准和程序进行，具有强制性，要求社会成员都必须参加。
（2）资金用途的互济性
社会保险制度建立的目的是将个人的劳动风险分散给全社会。
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（3）保障范围的广泛性
从保障项目上看，有养老、医疗、救济、失业等；从保障对象上看，各所有制企业、事业、行政单位都包括。其范围涵盖整个社会，为全体社会成员提供。因此，它只能由代表社会的政府组织通过立法来举办，而不能由商业组织举办。
（4）受益程度的约束性
社会保障的目的是保障社会成员的基本生活，从性质上看，它属于社会公益事业，目的是造福于社会，而不是盈利。因此，社会保险绝不能商业化，这是区别社会保险与商业保险的一个重要特征。社会保险基金必须专款专用，不得用于其他财政支出项目。
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5.3.2 社会保障制度的主要内容
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1．社会保险
社会保险是国家通过立法形式，采取强制手段，通过国民收入的分配和再分配，对法定受保人在遭受未来年老、疾病、工伤、残疾、失业、死亡等风险而丧失或减少收入来源时，给予其本人和家属一定物质帮助以满足其基本生活需要的行为。
它是为有劳动能力的公民提供的强制保险，是现代社会保障的核心内容。
现代社会保障从性质上划分，可分为社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚四部分。
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社会保险在各个国家由于生产力发展水平不同和财力的限制而有所不同。根据国际劳工局的规定，一个国家的社会保险应包括以下四方面的内容：
在我国社会保险主要有以下几项：
①养老保险：向达到退休年龄的离退休职工支付。
②伤残保险：向未达退休年龄但却丧失劳动能力的人支付。
③医疗保险：离退休、在职职工患病的医疗费。
④疾病生育保险：向休病假、产假职工发放的工资。
⑤工伤保险：向受伤职工支付的病假工资、医疗费、伤残补助金。
⑥丧葬补助：向死亡职工支付的一次性补助。
⑦待业保险：目前只在国有企业实行，向待业职工发放的基本生活保障金。
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2007-2012年我国社会保险支出
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2．社会救济
社会救济是指国家对无劳动能力和生活来源的人给予短期或长期物质帮助的制度，包括灾难救济、孤寡病残救济、贫困救济等。它是社会保障制度的补充环节。
其特点是：
（1）资金全部由政府从一般财政收入中筹集，受保人不需要交纳任何费用。
（2）受保人享受保险待遇需要接受一定形式的经济状况调查，国家向符合条件的个人和家庭提供资助。
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我国的社会救济由民政部门负责管理。具体包括：
（1）城镇社会救济，如城市居民最低生活保障制度。
（2）流浪乞讨人员救助，如城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度。
（3）贫困地区救济，如扶贫贷款、发展资金、以工代赈。
（4）农村“五保户”救济。
（5）自然灾害救济，如地震、洪涝、干旱、台风、海啸等灾害救济。
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　2016年各地城乡居民最低生活保障标准表
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3．社会福利
社会福利是国家为各类社会成员提供的各种福利补贴和福利事业的总称。主要由公共卫生设施、居民住房、社会津贴和物价补贴等构成，是社会保障制度的特别环节。
具体包括三个方面的内容：即个人福利、一般社会福利和特殊社会福利。
特殊社会福利，也称民政福利，主要是指民政部门对盲聋哑和鳏寡孤独等社会成员提供的各种物质帮助。其资金大部分来自国家预算拨款，如社会福利院、福利厂、盲聋哑学校等。
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4．社会优抚
社会优抚是政府依照法律给予那些为国家和社会作出贡献和牺牲的人员及其家庭的物质优待和抚恤。
它是社会保障制度的特殊环节。主要包括：
因公牺牲、残废、病故抚恤费；
烈军属、复员军人生活补助费；
退伍军人安置费；
抚恤事业单位经费；
烈士纪念建筑物管理和维修费；
优待优抚专项支出等。
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5.3.3 社会保障的功能
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1．社会保障的社会功能
（1）社会补偿功能。主要体现在社会救济和社会保险两方面。一是根据最低生活标准判断贫困者（贫困线）达不到的，给予补偿（每个城市都有该标准）；二是对劳动者在其生命周期遇到各种风险失去收入给予补偿。它是一种事后补救手段，也是一种事前预防措施，可以分散风险。
（2）社会稳定功能。社会成员生活不保障是社会不稳定的重要因素，所以社会保障是社会的安全网和减震器。
（3）社会公平功能。西方国家征收“社会保险税”，雇主和雇员各负担一半，高收入多交，少收入少交，累进税率，国家支出时向贫困者、弱者倾斜。
2．社会保障的经济功能
（1）投融资功能
发行财政特种定向债券，所筹资金用于基础产业投资、基础设施建设，这也是西方国家的普遍做法。
（2）平衡供求功能
自动稳定器作用。经济衰退—多补贴，繁荣—少补贴。
（3）收入再分配功能。
对市场经济造成的收入分配不公再分配，包括“垂直性再分配”和“水平性再分配”。
（4）人力资源的合理流动功能。 在每个企业都交保险费，退休不靠企业，靠保险公司发保险费，有利于资源合理流动。
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5.3.4 社会保障支出公平与效率的衡量
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1．社会保障的实施方法
社会保障有两大类：
一是缴款基准制（on Contribution Base），
二是受益基准制（on Benefit Base）。
合理的社会保障体系应实现缴款基准制和受益基准制两大思路的有机结合。
缴款基准制是根据资金来源和数量来提供相应的社会保障。
受益基准制是根据受益人的状况来提供相应的社会保障。
2．社会保障制度的评价基准
为了使社会保障制度的各种所得分配政策取得效果，必须建立一套明确的评价基准。简单地说，有以下几个方面：
（1）目标的效率性。指所采取的收入分配政策在多大程度上实现了预期目标。它由垂直效率和水平效率两个概念构成。
例如地方政府建造的经济适用房是为低收入者提供的。但实际入住的居民中大约有10%的人在入住后收入增加，已经不是低收入者了。此时此项政策的垂直效率为0.9，也就是说垂直效率越接近于1越好。
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水平效率1是实施了某种收入分配政策之后实际受益人数的比率，水平效率2是实施了某种收入分配政策后实际受益比率。
这两个指标也是越接近于1越好。但往往出现效率1接近于0而效率2却靠近1，这说明此项收入分配政策是有效的，但是面不广，分布不平均，只有少数人受益。
反之，效率1接近于1而效率2却靠近0，则说明此项政策照顾了面上的公平，但缺乏力度。极端而言，效率1指标是“患不均”，效率2是“患不足”。这两个倾向都是在设计和实施收入分配政策时所要注意的。
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（2）资源配置的中立性，指政府拟采取的政策既能达到收入再分配目标，又不使资源配置扭曲。
（3）兼顾消费者主权和纳税人主权。这项标准的实质是指拟议实施的某项收人分配政策是倾向于消费者，还是倾向于纳税人。发放实物是对纳税人主权的尊重；发放现金是对消费者主权的尊重。这两者是相互矛盾的，政府要两者兼顾。
（4）其他评判标准。如效果的明了性、行政支出的节约、便捷的调查处理机制等。
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除了税收、财政支出和社会保障以外，政府还有其他手段进行社会再分配。
这主要是指政府运用手中的公共权力，做出一系列为国民收入的再分配创造条件的政治性决策，如价格管制、最低工资立法、就业支援、反贫困计划、振兴教育等等。
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5.3.5 社会保障资金的来源和筹资模式
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1．社会保障资金来源
从世界各国的社会保障资金来源看，主要有两个方面：
一是由取得工资收入的职工和职工的雇主各交纳一半的社会保障税；
二是财政支出中的转移性支出资金。
我国社会保障资金来源主要包括以下几个方面：
（1）政府预算安排的社会保障支出；
（2）向劳动者所在单位及劳动者个人征收的社会保障费；
（3）社会保障基金的投资收入；
（4）社会捐助。
2．社会保障资金的筹资模式
社会保障资金的筹资方式大体有三种：
（1）现收现付制，即社会保障完全靠当前的收入满足当前的支出，不为以后年度的保险支出作资金储备。制度特征：下一代人承担了本代人的养老金。
（2）完全基金制，即为社会保险设立一种基金，这项基金在数量上能够满足今后向投保人支付保险津贴的需要。
（3）部分基金制，即缴费水平在满足一定阶段支出需要前提下，留有一定的储备。
要从现收现付制转变到完全基金制，一是变卖公有资产来补充基金；二是每代人的缴款大于其本身的福利，每代人有一点盈余,直至平衡。
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3．我国社会保障制度改革和发展存在的问题
（1）虽然多层次的社会保障制度已经初步建立，但是各个层次之间缺乏有机的联系。
（2）虽然统账结合的制度模式已经确定，但是长期的空账运转使得半积累制未落到实处。
（3）当前社会保障制度面临的问题，防止“碎片化”和建立统一的社保制度尚需努力。
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4．我国社会保险制度改革的两个重大问题
（1）注意经济政策和社会福利政策的关系，防止拉美化
拉美国家过度的社会福利，过度的就业保护等社会政策扭曲了市场价格信号，导致资源误配。进而不利于经济增长，不利于就业创造和初次分配，不利于再分配目标的实现，不利于收入分配差距的缩小，甚至导致陷入增长陷阱。进而导致增长停滞，造成恶性循环。在相当程度上，这是造成拉美国家经济增长“昙花一现”的重要政策原因。
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（2）注意统账结合与部分积累制的关系，要用科学发展观统领社保改革
统账结合只是部分积累制的一个实现形式，而不完全等同于部分积累制。我们坚持的应该是部分积累制的核心理念，而不是统账结合的制度形式。对这个问题，我们要始终坚持科学发展观的方法论，而不该采取教条主义的态度。
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英国政府在行政管理支出方面的算计是有名的，这从它长达17年的“手纸”之争就能看出来。
1964年，一位医生约翰·亨特给内务部医疗顾问写信：“我这里有一名长期痔疮患者，曾经是英国驻奥地利以及日本的大使。回到本国以后，他的病情不断恶化。这全都归罪于政府公务部门提供的厕纸，硬得像稻秆一样。”
案例：长达17年的“手纸”之争
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财政部的回复一如既往地“克勤克俭”：“你的建议不予采纳，政府机关的纸张一向由皇家文书局办理。试想一下，若将现用的硬厕纸改为柔软纸，一年要多支出13万英镑，这纯粹是对纳税人的一种浪费……”1969年，财政部的女员工，提出相同的请求，提议很快被再度否决。事情一直拖到1981年，柔软厕纸才得以在英国政府部门的厕所内闪亮登场。
分析讨论
“手纸”之争解释了英国财政支出是怎样的？有何启示？
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思考题
1．分析行政管理支出和国防支出的性质。
2．简述行政支出的主要特征及其影响因素。
3.简述国防支出的作用及其影响国防支出的制约因素。
4．简述科教文卫事业发展的资金来源。
5．简述教育支出的经济效益。
6．分析我国医疗卫生体系存在的缺陷，提出相应改革思路。
7．简述社会保障支出的主要内容及其特征。
8．社会保障有哪些功能？
9．简述社会保障制度的实施方法和评价标准。
10．分析我国社会保障制度存在的主要问题并提出相应改革措施。
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