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第十一章 公债
第三节 地方公债一地方公债的概念二地方公债的产生与发展三我国地方公债的管理框架地方公债是指地方政府凭借信用权力举借的债务，简称地方债。狭义的地方公债狭义的地方公债是指地方政府以公债券的形式通过债券市场发行的债务，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。广义的地方公债广义的地方公债进一步包括地方公共部门（包括地方政府及其相关部门等）借款、提供担保、回购等形成的债务。中义的地方公债中义的地方公债则还包括地方政府作为债务人按法定条件和合同约定，向债权人筹集资金并承担偿付义务的债务。地方公债的分类世界银行的高级顾问汉纳 普拉科瓦（Hana Polackova）在2002年提出了著名的“财政风险矩阵”。财政风险矩阵债务的法律和道义责任债务的责任确定性程度直接显性负债或有显性负债直接隐性负债或有隐性负债直接显性负债：国债转贷、国外债务、地方政府为解决地方金融风险时的专项借款等。或有显性负债：地方政府担保的银行借款等。直接隐性负债：社会保障资金缺口形成的债务、基础设施建设投资形成的债务等。或有隐性负债：自然灾害、环境危机形成的债务以及地方金融机构破产形成的债务。一是1950年发行的东北生产建设折实公债，募集资金3 000万分。二是1958年4月中央做出《关于发行地方公债的决定》，允许各省、自治区、直辖市发行地方经济建设公债。（一）我国地方公债的产生与发展计划经济时期的地方公债（1949-1978）（一）我国地方公债的产生与发展改革开放初期的地方公债（1979-1992）在“放权让利”和“分级管理”的体制下，多个地方政府开始尝试通过举借债务投入基础设施建设，并希望借助于未来的税收增长偿还债务。（一）我国地方公债的产生与发展市场经济建设时期的地方公债（1993-2008）1993年4月11日国务院颁发《关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》，要求“不得发行或变相发行地方政府债券”。1995年施行的《中华人民共和国预算法》则进一步规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。1998年中央政府将部分国债资金转贷地方政府使用，转贷给地方的国债资金还本付息由地方政府来承担责任。地方投融资平台作为地方政府举借债务的重要工具开始成立并发展起来。财政部以地方政府的名义发行地方公债，并由地方政府负责偿还。2009年过渡性地方公债融资制度（一）我国地方公债的产生与发展经济建设新时期的地方公债（2009-）2011年地方政府自行发债试点办法（一）我国地方公债的产生与发展经济建设新时期的地方公债（2009-）上海市浙江省广东省深圳市地方融资平台得到了更为迅速的发展，由2009年的3800多家发展为2011年的10468家，平台贷款余额达到了9.1万亿元。（一）我国地方公债的产生与发展经济建设新时期的地方公债（2009-）2014年年末，全国地方政府债务（政府负有偿还责任的债务）余额15.4万亿元，地方政府或有债务8.6万亿元（包括政府负有担保责任的债务3.1万亿元，政府可能承担一定救助责任的债务5.5万亿元） 。地方融资平台得到了更为迅速的发展，由2009年的3800多家发展为2011年的10468家，平台贷款余额达到了9.1万亿元。（一）我国地方公债的产生与发展经济建设新时期的地方公债（2009-）2014年年末，全国地方政府债务（政府负有偿还责任的债务）余额15.4万亿元，地方政府或有债务8.6万亿元（包括政府负有担保责任的债务3.1万亿元，政府可能承担一定救助责任的债务5.5万亿元） 。2017年末，地方政府债务余额合计16.5万亿元，控制在全国人大批准的余额限额18.8万亿元以内。2014年我国修订了《预算法》，正式赋予地方政府举借债务的权利，由此开启了地方政府发行公债的新纪元。（一）我国地方公债的产生与发展经济建设新时期的地方公债（2009-）（二）西方主要国家地方公债的产生与发展美国地方政府主要通过发行市政债券、银行借款和融资租赁等形式进行债务融资，其中市政债券是地方政府支持基础设施项目建设的重要融资工具。（二）西方主要国家地方公债的产生与发展日本的地方债分为地方公债和地方公企业债两种基本类型，地方公债是真正的政府直接债务，地方公企业债兼具政府债券和企业债券双重性质，是政府的或有债务，两者比例大致为5∶1。（二）西方主要国家地方公债的产生与发展德国州和地区政府发行的债券统称为地方债券。州和地区政府只能发行筹集投资性经费的地方公债，但经济不景气时也可以破例发行赤字债。（一）地方政府举债融资机制赋予地方政府依法适度举债权限建立规范的地方政府举债融资机制推广使用政府与社会资本合作模式加强政府或有债务监管（二）债务规模控制和预算管理机制对地方政府债务实行规模控制严格限定地方政府举债程序和资金用途把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理（三）地方债务风险防控机制建立地方政府性债务风险预警机制建立债务风险应急处置机制
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