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第十四章 政府间财政关系第三节 转移支付制度第二节财政体制第一节 政府间财政关系概述目录CONTENTS第一节政府间财政关系概述一财政分权理论二政府间事权划分的基本框架三政府间收入划分的基本框架 一、财政分权理论(一)财政分权理论概要财政分权是指地方政府拥有一定的自主权力,能够根据其支出责任和财政收入权限,决定其预算支出的规模和结构,从而满足辖区内居民的公共服务需求。 一、财政分权理论(一)财政分权理论概要财政分权理论是处理政府间财政关系的主要理论依据,一般认为其兴起的标志是1956年美国经济学家蒂伯特发表的经典论文《地方公共支出的纯理论》。 一、财政分权理论传统财政分权理论的主要代表人物是蒂伯特(CharlesTiebout)、奥茨(Wallace E. Oates)和马斯格雷夫(Richard A. Musgrave)等,因而也称为TOM模型。(二)传统财政分权理论传统财政分权理论重点讨论财政分权的必要性,即中央政府与地方政府在提供公共产品时的优劣比较等问题，又称为财政联邦主义。 一、财政分权理论蒂伯特假定作为公共产品的消费者,居民可以自由流动；一旦政府不能满足其要求,居民就通过“用脚投票”的方式迁移到自己满意的地区。因此,蒂伯特模型又称为“用脚投票”理论。蒂伯特“用脚投票”理论(二)传统财政分权理论蒂伯特设想,如果存在足够的具有差异性的社区可供选择,人们就可以通过自行选择居住地的方式显示对公共产品的偏好,从而提高公共产品供给的有效性。 一、财政分权理论马斯格雷夫从财政的资源配置、收入分配和宏观经济稳定三大经济职能出发,分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性,并将三大职能在中央政府与地方政府之间进行了划分。马斯格雷夫分权理论(二)传统财政分权理论 一、财政分权理论马斯格雷夫分权理论(二)传统财政分权理论中央地方资源配置收入分配经济稳定资源配置 一、财政分权理论奥茨分权定理比较了由中央政府集中供应和地方政府分散供应公共产品的效率差异,证明了地方政府提供公共产品的优先性。奥茨分权定理(二)传统财政分权理论该定理认为,从居民偏好的表达途径来看,财政分权有着明显的优势。 一、财政分权理论第二代财政分权理论继承了传统财政分权理论的核心思想,将“经济人”假设应用到政府行为分析中,主要考虑在非对称信息条件下,如何设计激励机制,使得财政制度安排在地方公共产品的供给上既能提高效率,又能兼顾公平，又称为市场维护型财政联邦主义。(三)第二代财政分权理论 一、财政分权理论政府与政府官员与企业经理人员一样，也有自己的物质利益，在缺乏约束的情况下可能存在寻租行为，一个有效的政府治理结构应该实现政府官员和地方居民福利之间的激励相容。(三)第二代财政分权理论政府治理结构问题一个高效率的市场来自一个好的政府治理结构，政府行为既要有效率，也要受到约束。在构造政府治理结构时要考虑到相应的激励机制，提供维护市场效率的支持性政治系统。 一、财政分权理论在市场化问题上，政府应该用某种可信的承诺来提供“正的”和“负的”激励，前者用来防止政府对企业和居民的掠夺性行为，后者则用来惩罚预算软约束。(三)第二代财政分权理论市场化问题 一、财政分权理论第二代财政分权理论认为财政分权有助于政府有效地维护市场,但要达到这种效果,联邦主义政策的实行必须是可持续的,政府必须具有自我强制机制予以保证,政府官员必须有遵守联邦主义规则的激励。(三)第二代财政分权理论财政联邦主义的可持续性问题 一、财政分权理论两个条件：中央政府必须拥有监督下级政府是否逃避责任的充分资源。地方政府必须具有通过一致反对中央政府滥用权力的监督手段。0102(三)第二代财政分权理论财政联邦主义的可持续性问题 二、政府间事权划分的基本框架以最低成本提供公共产品。最大限度地发挥公共产品的社会功效。(一)政府间事权划分的基本原则效率原则每一级政府提供的公共产品清单应首先按效率原则进行排序，谁能提供最优的公共产品，相应的事权就列入谁的职责范围。 二、政府间事权划分的基本框架通常而言，地方政府由于具有较强的信息优势，因而在提供公共产品方面能够节约一定的成本。但如果考虑到规模经济，那么高层次政府提供同质性公共产品则更具有效率。(一)政府间事权划分的基本原则效率原则 二、政府间事权划分的基本框架所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务应当优先作为地方的财政事权。信息比较容易获取和甄别的全国性基本公共服务宜作为中央的财政事权。(一)政府间事权划分的基本原则效率原则 二、政府间事权划分的基本框架同级政府间事权分配应遵循公平原则，即同一级政府下属的多个政府之间应具有基本相同的事权内容。对同一级政府内部的事权分配应遵循公平原则，即一个政府对不同事务的事权配置应相对平衡，做到权责一致，保证政府各项事权的有效使用。政府间事权划分应保证同一政府辖区内的居民享受到相对公平的政府服务，从而缩小或控制地区间和居民间的贫富差距。010203(一)政府间事权划分的基本原则公平原则 二、政府间事权划分的基本框架由中央政府提供由高层次政府协调提供由地方政府提供全国性公共产品区域性公共产品地方性公共产品外溢性或受益范围(一)政府间事权划分的基本原则受益原则 二、政府间事权划分的基本框架江河湖泊及流域治理一般由中央政府协调各地方政府提供。(一)政府间事权划分的基本原则受益原则 二、政府间事权划分的基本框架在实践中，世界各国均由国家宪法或相关法律明确划分中央政府与地方政府的事权范围和支出责任。(二)政府间事权划分的现实格局 二、政府间事权划分的基本框架外交国防海关空间开发海域海洋(二)政府间事权划分的现实格局中央政府 二、政府间事权划分的基本框架一般而言，国防事务的立法权为中央专有，国防行政权原则上属中央直接管辖。地方所享有的国防行政权限于组织地方武装力量，协助征集兵源供给部队。(二)政府间事权划分的现实格局国防事务 二、政府间事权划分的基本框架外交事务在绝大多数国家由中央专门管理，只有少数联邦制国家允许成员保留部分外交权。(二)政府间事权划分的现实格局外交事务 二、政府间事权划分的基本框架司法事务在实行高度集权型司法体制的国家由中央专权；实行分权型司法体制的国家大多采用二元的司法制度，并存两套司法系统及两套法律制度；在实行集权为主、分权为辅的司法体制下，地方仅在一定范围内享有司法行政管辖权。(二)政府间事权划分的现实格局司法事务 二、政府间事权划分的基本框架(二)政府间事权划分的现实格局公安警察……文化教育经济内部事务中央与地方国籍管理出入境管理中央政府 三、政府间收入划分的基本框架(一)税收收入划分的基本方式税种划分税种划分是指依据一定的原则和标准,将全部税种在中央和地方之间进行划分,从而形成各自的收入来源。 三、政府间收入划分的基本框架(一)税收收入划分的基本方式税种划分按税种把税收划分为中央税和地方税,分别归属于中央政府和地方政府。按税种把税收划分为中央税、地方税及中央与地方共享税。 三、政府间收入划分的基本框架(一)税收收入划分的基本方式税基分享在税基分享中,税基通常是由中央政府来决定的。税基分享是指中央政府和地方政府对同一税基征收各自的税收,从而形成各自的收入来源。 三、政府间收入划分的基本框架(一)税收收入划分的基本方式税基分享对某一税基分别设置中央税和地方税,由两套税制分别征收；对某一税基只设置中央税,地方政府在中央税的基础上附加一定的比例；对某一税基只设一种税,由某一级政府进行征管,征得的收入在中央和地方政府之间分享。税基分享的方法 三、政府间收入划分的基本框架(二)政府间税种划分的基本准则马斯格雷夫(1983)提出了著名的政府间税种划分原则,学界在此基础上进行了完善,形成了得到大致认同的税种划分基本准则。马斯格雷夫（1910-2007） 三、政府间收入划分的基本框架(二)政府间税种划分的基本准则与稳定国民经济有关的税种划归中央政府个人所得税一般采用累进税率，具有自动稳定器功能。由于宏观稳定属于中央政府的职责,那么用于稳定经济的税种也应归中央所有。 三、政府间收入划分的基本框架(二)政府间税种划分的基本准则与收入再分配有关的税种划归中央政府由于收入再分配在很大程度上是中央政府的职责,因而与收入再分配有关的税种也应归中央政府,比如个人所得税。由于个人所得税采用累进税率,收入较高的个人所适用的平均税率较高,收入较低的个人所适用的平均税率较低,能够达到收入再分配的效果。 三、政府间收入划分的基本框架(二)政府间税种划分的基本准则税基流动性大的税种划归中央政府增值税、销售税、所得税等都是税基流动性大的税种。如果上述税种划归地方政府,则可能导致各地税率不一,引起税基的非正常流动,不利于统一大市场的形成或干扰资源的优化配置。 三、政府间收入划分的基本框架(二)政府间税种划分的基本准则税基流动性小的税种划归地方政府税基流动性小的税种划归地方政府,即使存在税率及相关制度的差异,也不会引起税基的无序性流动。从各国的实践来看,税基流动性较小的税种,如房产税、土地税、土地增值税、车船税等大多归地方政府所有。 三、政府间收入划分的基本框架(二)政府间税种划分的基本准则与自然资源有关的税种划归中央政府与自然资源有关的税种主要体现为资源税。资源在地区间分布不均匀,导致税源在地区间分布的不平衡,如果其税收收入归地方政府所有可能导致地区间财政能力的先天性差别。如果上述资源在全国的分布较为均匀,则可根据税基的不可流动性划归地方政府。 三、政府间收入划分的基本框架(二)政府间税种划分的基本准则进出口税收划归中央政府由于进出口既关涉国家主权，地方政府无法插手，又是政府进行宏观调控的重要手段，因此世界各国均将进出口税收划为中央政府专有收入。 三、政府间收入划分的基本框架(二)政府间税种划分的基本准则我国中央与地方收入划分，应在遵循市场经济国家一般做法的基础上，结合国内实际情况来确定。
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