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第三章
CHAPTER 3
财政支出内容
第三章
本章介绍财政支出的具体内容，分消费性支出、投资性支出、社会保障支出、财政补贴支出四个部分。重点是教育支出、科技支出、卫生支出、投资支出、支农支出、社会保障支出、财政补贴支出。
1
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第一节　消费性支出
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消费性支出包括行政管理支出、教育支出、科学支出、卫生支出、文化支出、体育支出等内容。
2
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第二节　投资性支出
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投资性支出的含义与政府投资的范围
一
（一）投资性支出的含义
投资性支出是指政府将一部分公共资金用于购置公共部门的资产，以满足社会公共需要所形成的支出。它是政府提供公共产品的基本手段，也是政府提供公共劳务的前提与基础。
其特点是：
A
公益性
B
无偿性
C
政策性
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投资性支出的含义与政府投资的范围
一
（二）政府投资的范围
政府公共投资的范围主要涵盖那些对整个国民经济体系起到基础性作用，有利于提高国民经济整体运行效率，但同时又是微利或无利的项目，主要包括基础产业投资和农业投资。
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投资性支出的含义与政府投资的范围
一
（二）政府投资的范围
1993年党的十四大通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确要求深化投资体制改革，竞争性项目投资由企业自主决策，自担风险，所需贷款由商业银行自主决定，自负盈亏；基础性项目建设要鼓励和吸引各方投资参与，国家重大建设项目通过财政投融资和金融债券等渠道筹资，采取控股、参股和政策性优惠贷款等多种形式进行；社会公益性项目建设，要广泛吸收社会各界资金，根据中央和地方事权划分，由政府通过财政统筹安排。2007年8月6日，国防科工委公布了《非公有制经济参与国防科技工业建设指南》，明确非公有制经济可参与军工基础设施建设投资、军工企业的改组改制等5项具体领域。这是2007年初出台的《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》的配套政策，是政府投资体制改革的重要突破。《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）提出，完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导和带动作用。
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基础产业投资
二
（一）基础产业投资的特点
在社会经济活动中，基础产业与其他产业相比，具有自己的特点。从整个社会过程来看，基础设施为整个生产过程提供“共同生产条件”，基础设施不能被某单个生产厂家独家使用，它不是独占性地处在某一特殊的生产过程中，不能被卖者当成商品一次性整体出售给使用者。也就是说，它具有公用性、非独占性、不可分性的特性，这些属性决定了其具有“公共产品”的一般特征。加上基础设施尤其是大型基础设施，大多具有资本密集性、建设周期长、投资回收慢的特点，民间投资很难也不愿意涉足，因此，需要政府采取有力的干预政策，不断完善基础设施的投资和建设，这在经济欠发达国家和地区特别明显。
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基础产业投资
二
（二）基础产业投资的提供方式
从我国的实践经验来看，基础产业投资主要有以下几种形式：
政府筹资建设，或免费提供，或收取使用费。
私人出资，定期收费补偿成本并适当盈利，或由地方主管部门筹资建设，定期收费补偿成本。
政府与民间共同投资的提供方式。
政府投资，法人团体经营运作。
1
2
3
4
BOT（建设-经营-转让）投资方式。
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财政对农业的投资
三
财政对
农业投资的重要性
1
1.农业是国民经济的基础
2.农业部门的特殊性和财政投资的必要性
财政对
农业投入的范围和重点
2
1.以立法形式规定财政对农业的投资规模和环节，使农业的财政投入具有相对稳定性。
2.财政投资范围应有明确界定，主要投资于以水利建设为核心的农业基础设施建设、农业科技推广、农村教育和培训等方面。
3.注重农业科研活动，推动农业技术进步。
我国财政对农业的投资
3
由于历史原因，我国农业发展相对滞后，并成为国民经济发展过程中的一个“瓶颈”制约因素。可喜的是，20世纪90年代末期以来，党中央、国务院看到城乡收入分配差距、工农发展差距，也开始探索解决“农业、农村和农民收入”问题（简称“三农”问题）的有效途径。尤其是党的十六大以来，中央连续十几年以颁布“一号”文件的方式，明确了“必须坚持把农业放在经济工作中的首位，稳定党在农村的基本政策，深化农村改革，确保农业和农林经济发展、农民收入增加”的重要精神。
3
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第三节　社会保障支出
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社会保障的含义和重要意义
一
（一）社会保障的含义
社会保障是指国家和社会通过立法，采取强制性手段对国民收入进行再分配，并集中形成社会消费性共同基金，对由于年老、疾病、伤残、失业、死亡以及其他灾难等的发生导致生活出现困难的社会成员，给予物质性社会援助，以保证其最低生活需要或基本生活需要的一系列有组织的措施、制度和事业。它包括社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业。社会保障制度是国家和社会依法对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度。劳动者在丧失或中断劳动能力，以及遭受各种风险不能维持最低生活水平等情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。为社会成员提供生活保障是国家和社会应尽的责任。从社会保障的性质和内容上看，它面对大众，特别是社会困难群众，以保障群众基本生活为宗旨，以政府和社会帮助、救援为主要特征，对于实现社会的祥和稳定是不可缺少的，是建设和谐社会的直接组成部分。
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社会保障的含义和重要意义
一
（二）社会保障的重要意义
第一，社会保障可以有效地防范和应对社会风险。
第二，社会保障可以有效地增强社会的团结与合作。
第三，社会保障可以有效地激发社会活力。
第四，社会保障可以有效地保证社会成员未来生存与发展的基本水准。
01
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社会保障的内容
二
社会保障制度是指以社会的共同力量对其成员因各种个人难以抗拒的客观原因导致其难以维持必要生活水平时提供的物质保证，是具有经济福利性质的社会稳定制度。现代社会保障制度是一个内容丰富的庞大体系。
目前，我国的社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚安置和国有企业下岗职工基本生活保障和再就业等方面。
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社会保障资金的来源与筹集方式
三
（一）社会保障资金的来源
1.政府财政负担，即由财政直接安排支出或由财政进行转移支付，用于社会保障事业方面的开支，这是社会保障基金中重要的、稳定的来源。
2.企业（雇主）缴纳社会保障税，是社会保障基金的又一重要来源。
3.个人缴纳部分。
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社会保障资金的来源与筹集方式
三
（二）社会保障资金的筹集方式
1.完全基金制
也称为积累制。这种模式要求在对未来较长时间的宏观预测的基础上，预计保障对象在保障期间内所需享受保障待遇的总量，据此按照一定比例将其分摊到保障对象的整个投保期间。这种模式的主要特点是在初期收费率高，筹资见效快，之后在较长的时期内收费率保持相对稳定，收大于支的部分形成储备基金，需要通过具有较高回报率的投资予以保值。
2.现收现付制
它要求先做出一年（最多几年）内某项社会保障措施所需费用的测算，然后按照一定比例分摊到参加该保障措施的所有单位和个人，当年的基金收入仅用于涉及当年支出的需要。换句话说，现收现付制是按财政收支年度平衡的原则，将所有参保单位及正在工作的人缴纳的社会保险费作为资金，全部支付给同一时期里另一部分接受社会保障给付的人。
3.部分基金制
它是指将在职人员缴费分成两部分。其中一部分作为基金进行积累，另一部分用于现期的社会保障支出。这种模式一般几年不变，过几年调整一次，收大于支的部分，通过投资取得相应的回报。其特点是初期收费率较低，以后逐步提高，保持相对稳定。
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社会保险中的财政支持
四
说到社会保险，不少人认为它与商业保险没有什么两样，要么以为全部由财政出钱。还有人感觉参加社会保险不如自己在银行存钱划算，或者把钱投资到股票市场可能得到更多的收益。这说明，他们对社会保险不了解，其实，政府之所以举办社会保险，正是考虑到穷人没有钱参加商业保险，对于富人来说，对社会保险是不太感兴趣的。所以，社会保险的本质是分摊风险，跟投资是不一样的，参加社会保险不是单纯为了增加收益，其实发挥的是扶贫济困的作用，目的是促进公平。像医疗保险，要是想着每年缴费后都能拿回更多的钱，那么，那些住院发生几千上万元医疗费的人又从哪里报销费用呢？失业保险、生育保险、工伤保险也是一样的道理，其实，就是用大多数没有出现意外的参保人的钱来帮助少数出现意外的人，是一种互助机制。
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社会保险中的财政支持
四
那么，社会保险跟财政有什么关系呢？社会保险基金的钱是财政收入吗？为什么由财政监管呢？在100年前，各国都没有社会保险制度，频繁发生的失业、工伤、大病等让不少人瞬间陷入困境，影响社会稳定，也不符合公平原则，而随着人均寿命不断延长，养老问题逐步成为社会问题。为此，德国率先于20世纪30年代建立起社会保险制度，由政府来介入，此后普及到越来越多的国家。毕竟维护社会稳定、促进社会公平是政府的责任。
社会保险尽管是通过用人单位、个人缴费建立起来的，但财政也肩负重要责任，主要体现在以下三个方面：一是为部分困难群体支付保险费，从而帮助他们参加这些保险；二是在保险基金收不抵支的时候，用财政资金弥补收支差额，履行兜底责任；三是代表政府监管保险基金的财务活动，维护公共利益。从上面一、二两点可以看出，参加社会保险肯定不会吃亏，不管是养老保险还是其他保险，如果自己在银行存钱，一是低收入群体资金有限，二是不能分摊风险，相比之下，保险基金汇聚了亿万人的资金，能够帮助参保人员克服困难，这正是它优势所在。
4
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第四节　财政补贴支出
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财政补贴的含义、特征和分类
一
（一）财政补贴的含义和特征
财政补贴是指国家为了某种特定需要，通过财政分配，向企业或居民提供的无偿性补助支出。
财政补贴具有以下特征：
政策性
01
灵活性
02
时效性
03
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财政补贴的含义、特征和分类
一
（二）财政补贴的分类
一般理论界对财政补贴的分类，是根据不同标准进行的。我国的财政补贴是根据国家预算管理要求进行划分的，目前主要包括以下几个方面的内容：
A
价格
补贴
B
企业亏损补贴
C
财政
贴息
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财政补贴对经济的积极影响
二
财政补贴作为一种政府宏观经济调控的手段，对社会经济生活有着直接或间接的影响，主要体现在：
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有效调节社会供求平衡，维护宏观经济稳定
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促进社会资源的优化配置
配合自然垄断领域的管制价格，提供社会福利
调节收入分配，缩小居民收入差距
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我国财政补贴制度及其改革
三
（一）我国财政补贴制度的基本状况
我国自20世纪70年代末期开始，补贴过多，给财政带来沉重的负担，也对国民经济的发展造成一定的阻碍。从表3-3中可以看出，1989年各项财政补贴占到财政支出总额的13.23%，成了财政的一大包袱。进入20世纪90年代之后，国家对财政补贴进行了大幅度的改革和调整，矛盾逐步缓和。
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我国财政补贴制度及其改革
三
（一）我国财政补贴制度的基本状况
不恰当的财政补贴主要表现在以下几个方面：
1.补贴过多过滥，加剧了财政收支的矛盾，使政府财政背上了沉重的负担。
A
2.不规范的财政补贴不利于真实反映企业的经营业绩。
B
3.不合理的补贴方式影响了其作用的发挥。
C
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我国财政补贴制度及其改革
三
（二）建立科学合理的财政补贴制度
进入20世纪90年代以来，与价格管理体制和企业管理体制改革相适应，国家对财政补贴进行了较大幅度的改革，取得了明显的成效，但仍然存在着一些问题：（1）财政补贴的项目仍然过多，不利于市场经济的有效运行；（2）企业亏损补贴制度不够规范，不利于促进企业改善经营管理，转换经营机制；（3）中央政府与地方政府在财政补贴领域中的职权划分不明确，不利于分税制财政体制的有效运行。
为此，必须进一步改革我国的财政补贴制度，主要解决问题：（1）财政补贴应尽量减少对市场机制的干扰；（2）财政补贴应适时、适度地调整其规模，优化补贴结构；（3）财政补贴应与其他政策配合使用，促进国民经济发展；（4）规范财政补贴管理，提高补贴效率。
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我国财政补贴制度及其改革
三
（二）建立科学合理的财政补贴制度
财政补贴制度的改革不是要取消补贴，而是更好地发挥其积极作用。具体的思路是：
（1）尽量减少给企业的直接补贴；
（2）对价格环节的补贴应尽量发挥市场的调节作用，能不补尽量不补；
（3）改革公用事业补贴方式。

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