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第一章
CHAPTER 1
财政的概念与职能
第一章
财政是政府提供公共产品的财力保障，是政府进行宏观调控的重要工具。本章介绍了为什么需要财政、公共财政理念、公共产品理论、优值品理论、财政的职能，帮助同学们理解财政的基本理论知识，为以后各章的学习打下基础。
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第一节　财政与公共财政
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财政与百姓生活
一
随着“90后”“00后”进入大学，我国高等教育日益走向大众化。从1978年改革开放启航，神州大地发生了翻天覆地的变化。对没有经历过计划经济年代、没有体会过物资匮乏的年轻学生来说，如何理解改革开放以来的沧桑巨变呢？联系身边的现实例子是最好的办法。
我国从2008年开始实施“支援中西部地区招生协作计划”，在原来的高校招生计划之外，安排高等教育资源相对丰富、录取率较高省份的高校专门面向高等教育资源不足、录取率较低的中西部省份增加招生名额。至2016年共安排133万人，2017年增加到28.7万人，帮助越来越多的有志青年圆了大学梦，有更多机会到名牌大学深造。这样做的原因是什么呢？
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财政与百姓生活
一
2017年7月，江西省遂川县就业局办起了育婴师护理员培训班，农村居民不用掏钱，而是由财政支付短期培训费，结业后还同时得到上岗证。当地还出台政策，对自主创办小微企业、稳定经营6个月以上的建档立卡贫困户，给予每人5 000元的创业补贴，符合条件的给予10万元以下的创业担保贷款贴息扶持。全国各地都出台了类似政策。究竟为什么这样做呢？
2017年11月，上海市宝山区一个新建成的公租房项目开放选房，符合条件的居民每月只需支付800元租金就能拎包入住40平方米单身公寓。为什么政府要干预住房市场？为什么要建设公共租赁住房？为什么由财政给予房租补贴？
上述现象的背后，是政府的职责范围问题，即政府与市场的界限问题。其根本问题是：为什么需要财政？财政能干什么？
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为什么需要财政
二
不同学派对财政的概念有着不同的阐述。“国家分配论”的学者认为，财政是以国家为主体的分配，体现一种分配关系。按照“国家分配论”的观点，财政产生需要两个条件：经济条件——剩余产品的出现；政治条件——国家的产生。财政分配的主体是国家，分配对象是剩余产品，分配的目的是满足国家需要。而在市场经济条件下，（西方学者认为）财政是国家为满足社会公共需要而进行的政府理财活动。此外，还有其他不同的观点。
目前，财政存在的必要性是什么？大家普遍赞同公共产品理论的观点——弥补市场失灵。什么是市场失灵呢？举个简单的例子，由于在农村办医院难以盈利，所以没有人或者很少有人到农村投资兴办医院，因此，农村医疗卫生产品供给不足。也就是说，提供公共产品是政府的责任，应由政府出资。在美国发生过这样一件事，两辆车夜间在公路上相撞，原因是路灯太暗，无法看清道路，于是当事人把当地政府告到法院，因为他们认为，路灯属于公共产品，应由政府提供。
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为什么需要财政
二
市场失灵表现在以下几方面：公共产品无人供给或供给不足、居民收入分配不公、经济大幅波动、垄断、外部效应、失业、信息不对称。从20世纪30年代开始，政府主动出手干预经济，通过产业政策、财政政策、货币政策引导资金流向，调节供给与需求，促进收入公平分配。财政的职能就是发挥资源配置功能，引导各种资源转向公共产品供给领域；发挥收入分配功能，缩小居民间收入分配差距；发挥经济稳定功能，熨平经济波动（如图1-1所示）。
图1-1　市场失灵与财政职能
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公共财政
三
（一）公共财政的定义
公共财政可以定义为在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式。
公共财政是为市场提供公共产品和服务的政府分配行为，是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求，是与市场经济相适应的财政模式或类型。它仅存在于市场经济环境中，其活动范围限于市场失灵的领域。
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公共财政
三
（二）公共财政的提出
公共财政的实质是公共化，因此，城乡居民享受统一的公共产品和服务，是公共财政建设中最为核心的内容，应该成为下一步建设的重点。农村公共产品和服务提供不足，或虽拥有与城市同类的公共产品和服务，但质量较差。城乡公共服务均等化，仅仅依靠农村，让农民自己来扭转，是不现实的。加大对农村的有效投入，是农村公共财政建设的重要内容，也是最终建立城乡统一的公共财政体制必须迈出的重要一步。党的十九大提出实施乡村振兴战略，要求按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。随后召开的中央农村工作会议进一步提出把公共基础设施建设的重点放在农村，推动农村基础设施建设提档升级，优先发展农村教育事业，促进农村劳动力转移就业和农民增收，加强农村社会保障体系建设，推进健康乡村建设，持续改善农村人居环境，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。适应这一战略部署，财政就应当向农村农业农民倾斜，让占全国人口一半左右的农村居民也享受到良好的公共服务。
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公共财政
三
（三）公共财政框架
1992年，中国共产党第十四次全国代表大会将建立社会主义市场经济体制确立为经济体制改革的目标。与此相适应，1998年，全国财政工作会议提出建立公共财政体制的目标，公共财政的提出与市场经济有着必然联系，也是水到渠成的。1998年在全国财政工作会议上，财政部部长项怀诚在讲话中第一次提出了建设公共财政的要求，他宣布，我国将在几年内初步建立公共财政的基本框架。在1999年3月召开的九届二次全国人大会议上，项怀诚部长在《关于1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算草案的报告》中再一次提出了构建公共财政的基本框架问题。党的十五届五中全会进一步明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标。
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公共财政
三
（三）公共财政框架
首先，这是我国社会主义市场经济发展的客观需要。
其次，这是我国财政职能转变的需要。
最后，这是构建和谐社会的需要。
（1）提供公共产品。
（2）纠正外部效应。
（3）维持有效竞争。
（4）调节收入分配。
（5）稳定经济。
1.我国为什么提出建立公共财政框架
2.如何建立公共财政基本框架
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第二节　公共产品理论
和优值品理论
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什么是公共产品
一
在漫长的人类发展过程中人们发现有些事情市场做不了或者做不好，这些事情有着一些共同的特点。后来经济学家把这类事情归类为公共产品（Public Goods）。
公共产品是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。
灯塔这个经典案例经常被提及：在黑夜茫茫的大海上，有一座灯塔，它为过往的船只提供光明，引导它们绕过暗礁，安全地航行。很多船只都因此受益，但它们却没有付费。而灯塔的主人也无法准确地判别哪艘船“偷看”了灯塔发出的光线，并去收取相应的费用。
在市场上，我们购买了他人的商品或是接受了他人的服务，是要付钱的，而在这里，市场经济条件下普遍适用的交换关系为什么不存在了呢？原因在于，灯塔具有“公共性”，或者说它是一种“公共产品”。公共产品的种类很多，除灯塔之外，像国防、法律、社会治安、消防、道路、教育、基础科学研究、气象服务等，也都属于公共产品的范畴。与公共产品相对应，我们平时所购买的一些商品，如食品、衣服等则被称为“私人产品”。
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公共产品的基本特征
二
公共产品具有以下几个特征，这是确定一个产品是公共产品的重要依据。既然市场存在缺陷，公共产品供给不足，那么，就需要由政府来提供，由财政出钱，让社会公众共同消费。
非竞用性
非排他性
不可分割性
外部性
NO.1
NO.2
NO.3
NO.4
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优值品理论
三
公共产品的基本特征中，非竞用性、非排他性比较抽象，判断起来并不容易。比如，教育究竟有没有上面两个特征就存在争论，社会保障、公共卫生也是如此。
最早提出“优值品”概念的是马斯格雷夫（R.A.Musgrave），他认为优值品是指“通过制定干预个人偏好的政策而提高生产的物品”。此后也有学者从多方面提出类似观点，有人认为如婚前检查、教育、社会保障等服务，在个人看来效用不高，但对社会来说效用较高，这就是“优值品”，应当由政府强制实施，予以提供。
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优值品理论
三
优值品理论也是政府干预的重要理论基础，但与公共产品理论不同。优值品的英文为“Merit Goods”，也译为“有益品”，是公共经济学理论的重要内容。对它的解释有多种，一种是指那些个人对它的评价低于其实际效用的物品，如婚前检查，很多人认为自己没有什么病，不会影响后代，但其实它对提高人口出生质量、减轻社会负担大有好处；又如高雅艺术，一般人觉得看不看没有什么差别，对个人没有多大影响，但其实它对陶冶人的情操、缓解生活压力、丰富业余生活有着很大作用。
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第三节　财政的职能
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财政的职能是指财政在社会经济生活中所具有的职责和功能，也就是财政承担什么责任，具有哪些功能。按照现代西方财政理论，市场化国家的财政职能一般包括资源配置职能、收入分配职能、经济稳定职能。近几年，我国对财政的认识有了新的突破，提到了更高的地位，提出了新的论断——“财政是国家治理的基础和重要支柱”。
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资源配置职能
1.调节资源在公共需要之间的配置
2.调节资源在地区之间的配置
3.调节资源在产业部门之间的配置
4.调节资源在政府部门与非政府部门之间的配置
收入分配职能
收入分配职能是指政府运用税收、财政补贴及转移支付等手段来调节微观经济主体的收入差距，以实现分配公平的目标。
经济稳定职能
1.通过国家预算的扩张或紧缩，调节社会总供求平衡
2.通过财政的制度建设，发挥财政“内在稳定器”的作用
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