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第七章
CHAPTER 7
政府预算及财政体制
第七章
本章介绍政府预算的概念和组成、预算编制的程序、政府决算，部门预算、“收支两条线”、国库集中收付制度、政府采购制度改革，以及财政体制及其改革。
1
SECTION
第一节　政府预算的概念和组成
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政府预算的概念
一
政府预算是社会经济发展到一定历史阶段的产物，起源于封建社会和资本主义社会交替时期的英国。当时，英国新兴的资产阶级为了夺取财政大权，向政府提出国家的各项财政收支必须事先编制计划并由有新兴资产阶级代表参加的议会审查批准后才能执行，经过长期斗争这一要求得以实现。这种有一定法律形式和法律保证的政府年度财政收支计划，就是最早出现的政府预算。
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政府预算的概念
一
政府预算是经过法定程序编制和批准的政府年度基本财政收支计划，是政府进行财政分配和财政宏观调控的重要手段。政府预算收支活动制约着政府活动的范围和方向，它规定了政府主要财力的来源、结构和方向，体现了国家发展国民经济和各项社会事业的方针政策。政府预算收支的有效期限即预算编制和执行所依据的法定界限，称之为预算年度或财政年度。
我国预算年度的期限为当年的1月1日至12月31日。按照法定程序，在每个预算年度开始以前，由财政部门估算的政府年度财政收支计划的预计数称为预算草案；政府预算草案经过立法机关审查批准以后，才能成为具有法律效力的政府预算。
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政府预算的组成
二
政府预算按政府级次分为中央政府预算和地方政府预算，按《中华人民共和国预算法》，实行一级政府一级预算，全国设立五级预算，分别是中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇。中央政府预算是指经法定程序批准的中央政府的预算收支计划。中央政府预算是中央政府履行职能的基本财力保证，主要表现为中央政府预算收支活动，在政府预算管理体系中居于主导地位。地方政府预算是经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，包括省级及省级以下共四级预算。地方政府预算负有组织本地区财政收支的重要任务是保证地方政府职能实施的财力保证，并在政府预算管理体系中居于基础性地位。地方总预算由各省（直辖市、自治区）总预算汇总而成。
按照预算收支管理的范围和要求，各级预算分为总预算、部门预算与单位预算。部门预算是政府预算的基础，基层预算单位是部门预算的基础。
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政府预算形式
三
（一）一般预算形式
随着政府职能范围的扩大，财政活动内容的增多，预算的形式、方法也复杂多样，出现了多种预算形式。
（一）
（二）
（三）
（四）
单式预算
复式预算
绩效预算
计划项目预算
（五）
零基预算
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政府预算形式
三
（二）我国预算形式的改革和发展
中华人民共和国成立以来，我国预算长期采取单式预算的编制方法。随着经济体制改革的深入发展，1991年3月，第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中明确规定，“八五”期间我国预算实行复式预算制，在1992年中央和省（市）级预算开始按复式预算形式编制。其模式是，将各项预算收支按其不同的来源和资金的性质，划分为经常性预算和建设性预算两部分。其中将以管理者身份取得的一般收入和用于维护政府活动的经常费用，保障国家安全稳定，发展科学、教育、卫生等各项事业以及用于人民生活方面的支出，列为经常性预算；将以资产所有者身份取得的收入，以及政府特定用于建设方面的某些收入和直接用于国家建设方面的支出，列为建设性预算。1994年国家又作了进一步的完善，1995年颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》中明确规定：各项政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。
我国实行复式预算是适应经济体制改革需要和强化政府预算管理的必然后果。为了进一步提高我国的预算管理水平，我们应当吸取西方国家的一些预算制度的优点，不断完善我国的复式预算制。
2
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第二节　政府预算程序
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时间及依据
一
政府预算编制的组织程序按“两上两下”即“自下而上、自上而下、两上两下、上下结合”的方式进行，大致过程如下：
①单位、部门提出概算；
②下达预算收支指标；
③编制汇总预算；
④审批预算。
根据部门预算改革的要求，国务院于每年7月份向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求。
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时间及依据
一
各级政府编制年度预算草案的依据：①法律、法规；②国民经济和社会发展计划、财政中长期计划以及有关的财政经济政策；③本级政府的预算管理职权和预算管理体制确定的预算收支范围；④上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素；⑤上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求。
各部门、各单位编制年度预算草案的依据：①法律、法规；②本级政府的指示和要求以及本级政府财政部门的部署；③本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划；④本部门、本单位的定员定额标准；⑤本部门、本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素。
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预算编制内容
二
1.预算收支内容
国家预算由预算收入和预算支出组成。预算收入包括：①税收收入；②依照规定应当上缴的国有资产收益；③专项收入；④其他收入。预算支出包括：①经济建设支出；②教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；③国家管理费用支出；④国防支出；⑤各项补贴支出；⑥其他支出。
预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方预算共享收入。预算支出划分为中央预算支出和地方预算支出。
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预算编制内容
二
2.预算编制内容
中央预算的编制内容包括：①本级预算收入和支出；②上一年度结余用于本年度安排的支出；③返还或者补助地方的支出；④地方上解的收入。中央财政本年度举借的国内外债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示。
地方各级政府预算的编制内容包括：①本级预算收入和支出；②上一年度结余用于本年度安排的支出；③上级返还或者补助的收入；④返还或者补助下级的支出；⑤上解上级的支出；⑥下级上解的收入。
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部门预算编制流程
三
1.中央部门预算的总流程
中央各部门编制、汇总和上报本部门的预算建议数；财政部业务司局按照其管理职能分别对部门预算建议数进行审核，并下达预算控制数；各部门根据预算控制数编制预算，上报财政部；财政部再对部门预算数进行审核汇总，报送国务院审定后报送全国人大批准；根据全国人大批准的预算，由财政部统一批复给各部门。
2.部门编报预算的流程
部门或单位在编报预算的过程中通过利用“中央部门预算编报子系统”，编制和上报部门预算建议数，根据预算控制数编制和上报部门预算数。
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部门预算编制流程
三
3.财政部审核和上报预算的流程
财政部在管理部门预算的过程中根据现行管理职能将部门预算拆分给各业务司局；各业务司局在自己的权限范围内审核各部门预算数据，给各部门下达部门预算控制限额；根据全国人大批准后的中央预算，预算司向各部门批复预算。
4.财政部批复预算的流程
全国人大批准中央预算后，财政部在一个月之内将预算批复到各部门。政府预算的执行指经过法定程序批准的预算的具体实施过程，包括组织预算收入和拨付预算资金等内容。预算的执行原则是“统一领导、分级管理”。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。执行机关有：财政部门、税务部门、中国人民银行、海关等。
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预算执行
四
政府财政部门负责预算执行的具体工作，主要任务是：
（1）研究落实财政税收政策的措施，支持经济和社会的健康发展；
（2）制定组织预算收入和管理预算支出的制度和办法；
（3）督促各预算收入征收部门、各预算缴款单位完成预算收入任务；
（4）根据年度支出预算和季度用款计划，合理调度、拨付预算资金，监督检查各部门、各单位管好用好预算资金，节减开支，提高效率；
（5）指导和监督各部门、各单位建立健全财务制度和会计核算体系，按照规定使用预算资金；
（6）编报、汇总分期的预算收支执行数字，分析预算收支执行情况，定期向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况，并提出增收节支的建议；
（7）协调预算收入征收部门、国库和其他有关部门的业务工作。
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预算执行
四
政府财政部门应当加强对预算拨款的管理，并遵循下列原则：
（1）按照预算拨款，即按照批准的年度预算和用款计划拨款，不得办理无预算、无用款计划，超预算、超计划的拨款，不得擅自改变支出用途；
（2）按照规定的预算级次和程序拨款，即根据用款单位的申请，按照用款单位的预算级次和审定的用款计划，按期核拨，不得越级办理预算拨款。
（3）按照进度拨款，即根据各用款单位的实际用款进度和国库库款情况拨付资金。
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政府决算
五
政府决算是经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告。目的是总结和评价全年的预算收支活动，为过去一年预算收支的执行和管理提供信息。它对回顾一年来的预算执行过程起到了关键作用，同时可以总结经验教训，弥补预算建立和执行环节的不足。
中国政府决算管理主要由以下几个环节构成：①政府决算的部署；②年终清理和结账；③政府决算的编制；④政府决算的审查和批准。
3
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第三节　财政管理改革
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部门预算改革
一
部门预算是部门依据国家有关政策规定及其职能的需要，审核、汇总所属基层预算单位的预算和本部门机关的经费预算，经财政部门审核后提交立法机关批准的涵盖本部门各项收支的财政计划。
部门预算相对于传统的功能预算而言，发生了如下变化：①扩大了预算的编制范围，有利于提高预算的综合性；②一个部门一个预算；③克服了代编预算的方式，提高了准确性；④建立新预算管理机制。编制部门预算要求统一预算分配权，为此，财政部的内设机构及其职能也相应进行了重新设计。一是由预算司作为统一管理预算的部门；二是改变了原来按经费性质设置机构的做法，基本上做到了一个部门归口财政部的一个业务司；三是统一了国有企业资产和财务管理，统一预算内外资金管理，编制综合预算，使预算编制、执行和监督相对分离，初步建立起了分工合理、责任明确、相互制约的运行机制；四是调整了预算批复的主体，由财政部预算司统一批复预算；五是有利于及时批复预算。
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国库集中收付制度改革
二
在改革前，中国的财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种在传统体制下形成的运作方式，越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。其主要弊端是：重复和分散设置账户，导致财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据；财政资金入库时间延滞，收入退库不规范，大量资金经常滞留在预算单位，降低了使用效率；财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。因此，必须对现行财政国库管理制度进行改革，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
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国库集中收付制度改革
二
财政国库管理制度改革的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，结合中国具体国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。
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国库集中收付制度改革
二
财政国库管理制度改革的主要内容是：按照财政国库管理制度的基本发展要求，建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。国库单一账户体系包括：财政部门在中国人民银行开设的国库单一账户、按资金使用性质在商业银行开设的零余额账户、在商业银行为预算单位开设的零余额账户、在商业银行开设的预算外资金财政专户、在商业银行为预算单位开设的小额现金账户和特殊过渡性专户。建立国库单一账户体系后，相应取消各类收入过渡性账户。预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理。在建立健全现代化银行支付系统和财政管理信息系统的基础上，逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出，并通过各部门在商业银行的零余额账户处理日常支付和清算业务。
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预算外资金“收支两条线”改革
三
预算外资金是指各地区、各部门，全民所有制企业，事业、行政单位根据国家财政、财务制度的规定收取、提留和安排使用，不纳入国家预算管理的资金。1996年《国务院关于加强预算外资金管理的决定》中明确指出，预算外资金是财政性资金，并规定财政部门在银行设立预算外资金专户，实行收支两条线管理。
“收支两条线”管理是针对预算外资金管理的一项改革，其核心内容是将财政性收支纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。
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政府采购制度改革
四
政府采购制度是指各级政府为了开展日常政务活动和为公众提供公共服务，以公开招标、投标为主要方式从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程和服务的一种制度。政府采购制度作为财政制度的一个重要组成部分，在国外已经有相当长的历史，英国在1782年设立文具公用局，美国在1778年的《宪法》中就有了政府采购的条款。政府采购制度在各国的经济管理中有着十分重要的地位，目前发达国家和地区的政府采购占GDP的比率较高，一般为10%～20%，如美国为20%，欧盟为15%～20%，日本为10%，东南亚国家大体在5%左右。政府采购制度具有公开性、公平性和竞争性的特征。公开竞争是政府采购制度的基石，它体现了公平的原则，通过竞争，政府能买到具有最佳价格和性能的物品和劳务，节约财政资金，使公民缴纳的税收产生最大的效益，它同时又体现了效率原则。
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政府采购制度改革
四
（一）实施政府采购制度的现实意义
随着政府职能范围的扩大，财政活动内容的增多，预算的形式、方法也复杂多样，出现了多种预算形式。
01
建立政府采购制度是市场经济体制的内在要求
02
建立政府采购制度是提高财政资金使用效益的需要
03
建立政府采购制度是改革财政支出方式的需要
04
建立政府采购制度是防止产生腐败的需要
05
建立政府采购制度是实现与国际接轨的需要
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政府采购制度改革
四
（二）实施政府采购制度的必要条件
权威的仲裁机构
明确规范的采购原则
专门的机构及人员
法定的采购程序
条件
04
01
02
03
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政府采购制度改革
四
（三）政府采购的范围、方式和程序
1.政府采购范围：政府采购的范围较广，内容庞杂。一般按政府采购对象的性质将其内容分为三大类，即货物、工程和劳务。
2.政府采购方式：政府采购的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等，其中公开招标是最基本的方式，即邀请所有潜在的供应商参加投标，采购部门通过事先确定并公布的标准从所有投标者中评出中标供应商，并与之签订采购合同的一种采购方式。
3.政府采购程序：政府采购程序一般包括三个阶段，即确定采购要求、签订采购合同和执行采购合同。
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政府采购制度改革
四
（四）改革进程
我国的政府采购制度是在社会主义市场经济的大背景下逐步发展起来的。自1996年以来，我国的政府采购制度改革经历了研究探索、试点初创、全面试点、全面实施四个阶段，采购范围和规模不断扩大，经济效益和社会效益大幅提高，法律框架基本形成，管采分离（采购管理机构与操作机构分离）的管理体制初步建立，调控经济和社会发展的政策功能逐步显现。1996—1997年为研究探索阶段，财政部提出了把推行政府采购制度作为我国财政支出改革方向的政策建议，上海市、河北省、深圳市等地开展了试点工作；1998—1999年为试点初创阶段，财政部制定发布了《政府采购管理暂行办法》；2000—2002年为全面试点阶段，财政部在国库司内设立了政府采购管理处，2002年全国政府采购规模突破了1 000亿元；2003年至今为全面实施阶段，2003年1月1日，《中华人民共和国政府采购法》正式实施，标志着政府采购制度改革试点工作结束，进入了全面实施阶段。
4
SECTION
第四节　财政体制及其改革
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财政管理体制的含义及构成
一
财政管理体制，简称财政体制，指的是处理国家各级政权之间、国家与企事业单位之间、国家与居民之间财权财力分配关系的组织制度。它包含政府预算管理体制、税收管理体制、企业财务管理体制、基建财务管理体制和行政事业财务管理体制等。其中，预算管理体制是指在中央与地方政府之间以及地方各级政府之间规定预算收支范围和预算管理职权的一项根本制度，它的实质是处理预算资金分配和管理上的集权与分权、集中与分散的关系问题。由于预算管理体制关系到中央财政和地方财政在财政管理中的权利，是整个财政管理体制的核心，所以政府历次公布的财政管理体制，其基本内容都是中央与地方在财政管理中的权利与义务关系。因此，通常也把预算管理体制称为财政管理体制。本章以后部分提到的财政管理体制即预算管理体制。
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现行财政管理体制
二
（一）分税制的含义和改革的背景
分税制是在划分事权的基础上，按税种划分中央与地方的财政预算收入，合理确定中央与地方的财权、财力，以正确处理中央与地方政府间财政预算分配关系的一种预算管理体制。
中华人民共和国成立以来，我国财政管理体制进行多次调整与改革。进入20世纪80年代，我国加快了财政管理体制改革的步伐，以放权让利为中心的改革，改变了计划经济体制下以高度集中、统收统支为基本特征的财政管理体制，扩大了地方财政的自主权，调动了地方各级政府的积极性，保证了国民经济持续发展和改革开放的顺利进行。
自1988年起实行的财政大包干体制，适应了当时社会经济发展的需要。
自1992年起，我国在部分地区实行了分税制财政管理体制的试点。在分税制地区总结经验的基础上，1993年国务院决定从1994年1月1日起在全国全面实行分税制财政管理体制。
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现行财政管理体制
二
（二）分税制改革的基本内容
1.中央与地方事权和支出的划分
2.中央与地方收入的划分
3.中央对地方税收返还数额的确定
A
C
B
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分税制改革存在的问题及完善思路
三
（一）现行分税制存在的问题
1.中央与地方事权划分不清晰
2.中央与地方收入划分尚不够科学
3.地方税体系不健全
4.转移支付制度不规范
（二）完善现行分税制的基本思路
1.按照市场经济的要求合理划分各级政府的事权，为科学划分财权提供科学、可靠的依据
2.按照分级财政管理的要求划分税种
3.加强地方税建设，形成与地方政府职能相适应的地方税体系
4.建设科学的转移支付制度

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