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第九章
CHAPTER 9
国际财政
第九章
国际财政是财政领域的新内容，它是伴随全球性公共产品的出现而产生的新问题。本章介绍国际财政的具体含义、国际财政援助、国际财政协调等内容的相关知识。
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第一节　国际财政概述
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国际财政的含义
一
（一）国际财政的概念
国际财政是指国家之间的财政分配关系，包括税收收入的分配、国家间政府资金的转移、全球性公共产品的提供等。
它可以归纳为两个方面的内容：一是提供全球性公共产品形成的超出一国范围的财政分配关系，最典型的是欧盟的出现和发展、国际财政援助的扩大；二是国家之间利益分割形成的财政分配关系，最典型的是国际税收问题。
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国际财政的含义
一
（二）研究国际财政的意义
以前，人们一般认为，财政都是与国家紧密联系起来的，财政就是国家财政。但在公共产品理论产生之后，逐步出现了全球性公共产品这一新概念，为财政问题研究开拓了新的领域。越来越多的学者开始关注国际税收协调、国际财政援助等国际财政问题。著名经济学家门德兹、马斯格雷夫、罗森等人都研究了国际财政问题。门德兹在专著《国际财政学》中认为，国际财政体系的建立和运用是一个新的有潜力的争论问题，事实上国际财政时代已经来临，需要建立国际财政体系，这是因为世界正处于前所未有的关键时期。贫困和疾病吞噬了整个世界，庄稼收成不好以及长期的饥荒，较不发达国家由于人口增加导致经济发展停滞和人民生活质量难以提高，国家财富分布达到前所未有的不平衡，国际性的环境恶化威胁到人类的生存，地球资源面临匮乏的危机。他认为，国际财政同样具有国家财政的三大功能。就资源配置功能而言，国际上同样存在市场失效问题，如全球性公共产品的存在、国际范围的外溢性的存在等，都需要国际财政来解决。马斯格雷夫主要研究了税收协调问题，分析了税收政策从一国范围扩展到国际环境后产生的国家间公平的新问题。罗森指出，开放的贸易制度、航海自由、环境污染的治理、国际贸易的反垄断等问题仅靠一个国家难以解决。
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国际财政的理解
二
一种意见认为凡是国家之间的财政分配关系都属于国际财政问题，另一种意见认为存在全球性公共产品，其提供需要依赖于国际组织或其他机构来进行。那么争议就随之而来，究竟是否存在高于国家的权力实体，一般说来，联合国只是一个协调组织，还没有凌驾于国家之上的权力，它通过的决议多是依靠各个成员国自觉遵守的，并不具有强制性。也就是说，联合国还没有具备国家的所有政治权力，但现实中确实出现一些全球性的、具有公共产品的部分特性的社会公共需要，比如，国家间的武装冲突需要联合国维和部队的介入，那么联合国提供的就是世界和平或大区域和平这种全球性公共产品。同样，应对全球性气候变化及与之相联系的国际环境保护合作行动提供的则是全球性良好的生活环境，国际货币基金组织提供的是国际金融稳定，世界贸易组织提供的是良好的国际贸易环境，这些都可以看作全球性公共产品。从这个意义上说，目前对国际财政的研究还需要继续深入进行。
2
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第二节　国际财政援助
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国际财政援助是一国或国家集团对另外一国或国家集团提供的无偿或优惠的有偿货物或资金，用以解决受援国所面临的政治、经济困难或问题，或实现援助国家特定目标的一种手段。国际财政援助一般以主权国家为基本行为主体，从总体构成上来看，官方援助仍在国际财政援助中占据着绝对的优势。因此，国际财政援助主要是指官方发展援助（ODA）。国际财政援助体系目前由150多个多边机构、33个双边机构（其中22个国家为经济合作与发展组织发展援助委员会即OECD/DAC的成员）、至少10个提供了大量ODA但非DAC成员的政府和正在迅速成长的全球纵向基金会组成。其中，双边援助机构提供了总援助支出的70%，而多边援助机构提供了其余的30%，近年来新的基金也有所增加，最新的包括对抗艾滋病、结核、疟疾的全球基金和千年挑战团体等。
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开展国际财政援助的必要性
一
（一）国家间发展不平衡
世界的发展是不平衡的。全球60亿人口中，有10亿人获得了全球80%的收入，还有10多亿人每天的生活费不足1美元。发达国家每年的国防支出是6 000亿美元，农业补贴达3 000亿美元，但它们每年仅提供560亿美元来援助发展中国家。世界上的所有国家都是通过贸易、金融、环境、毒品、犯罪、移民、疾病（流行病）等联系起来的。一国的国内问题不可避免地会影响到其他国家。比如，一个国家的内部冲突会产生许多国际问题：疾病的传播、流亡的难民和被中断的贸易。贫穷的发展中国家的人口增长比发达国家快得多，全球60亿人口中10亿人生活在发达国家，50亿人生活在发展中国家，在未来的25年中，将新增20亿人口，其中大部分在发展中国家。然而，发达国家却控制着全球约80%的资源，世界5/6的人口只拥有剩下的20%的资源。发展中国家必须得到充分发展，这样每个人才能生活在稳定、和平的环境中。
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开展国际财政援助的必要性
一
（二）自然灾害等需要国际社会开展援助
自然灾害的发生使一些国家遭受了很大打击，仅靠本国的力量难以恢复，这时候依靠国际社会的援助极有必要。如干旱、洪水、地震、海啸、禽流感等灾难性事件对一些发展中国家影响很大，使本来就落后的经济雪上加霜，如果国际社会不伸出援手，那么遭受灾害的国家就可能一蹶不振，有些灾民可能大量涌向邻国，影响国际社会的稳定。
另外，债务危机、经济危机等也同样会使一些国家的财政经济状况严重恶化，需要国际社会援助。如亚洲金融危机发生后，泰国、马来西亚、印度尼西亚等国家的经济一落千丈，不仅其本国会受到影响，而且世界经济的发展也会受到影响。
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援助方式
二
财政困难的国际财政援助方式有：捐款、无息贷款、官方发展援助和豁免债务。
捐款是无偿的援助，包括有关国家的自愿捐款、国际组织的无偿援助。
无息贷款是政府间的援助性质的贷款，但有些发达国家在提供贷款时附加了一些政治或经济条件，如要求改善人权状况、购买援助国的物资等。
官方发展援助是指发达国家或高收入的发展中国家及其所属机构、国际有关组织、社会团体以提供资金等方式，帮助发展中国家发展经济和提高社会福利的具体活动。
豁免债务是指在有些发展中国家由于经济状况较差，难以偿还贷款时，提供贷款的国家主动提出不再要求其偿还贷款，等同于提供无偿援助。
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援助机制
三
财政困难的国际财政援助一般通过国际组织进行，主要有国际货币基金组织、世界银行、经济及社会理事会、联合国开发计划署、粮食计划署、联合国人口基金等。
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援助机制
三
（一）国际货币基金组织
国际货币基金组织的主要任务是：促进国际货币合作，维持国际汇率的稳定；向成员方提供短期信用以帮助会员方调整和缩短其国际收支不平衡的状况，解决成员方的国际收支困难；向成员方提供技术援助，派出专家小组帮助成员方制订并实施经济、金融方面的改革计划。近年来，基金组织致力于三方面的工作：加强全球化的金融监管；在特殊情况下为成员方提供紧急救援贷款，以维护成员方金融体系的稳定；帮助低收入的重债务国融入国际经济。
国际货币基金组织只对成员方的政府或政府机构发放贷款，贷款主要用于成员方的国际收支暂时困难；一般为短期或中期贷款，期限为3～5年，长的也不超过10年，贷款的额度须根据成员方向基金组织交纳的份额来决定；基金组织的贷款不管使用什么货币，都按特别提款权来计值和计算利息。
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援助机制
三
（二）世界银行集团
世界银行集团是由国际复兴开发银行及其下属的国际金融公司、国际开发协会共同组成的。我国于1980年加入世界银行。
A
（1）世界银行贷款
的条件
B
（2）世界银行对
贷款的主要规定
贷款对象必须是成员方政府、政府机构或能获得政府和有关机构担保的公私企业；成员方必须经世界银行的专家认可确实具有偿还能力，才能获得贷款资格；贷款方已无法按合理的条件从其他的渠道获得资金，才可申请贷款；项目贷款必须用于规定的项目，并要接受世界银行专家的监督。
贷款的审批程序严格，常常要派专家到借款方进行实地考察、认证；项目的资金一般占项目所需资金的50%左右，有时甚至高达70%；贷款的期限一般较长，平均在10年左右，项目贷款期限则按项目的建设期长短而定；以美元计值，偿还时也必须偿还美元，万一发生汇率变动，由借款国承担汇率风险；贷款利率参照市场利率，但是一般低于市场利率。
B
（3）国际开发协会
关于贷款的规定
贷款的期限为35～40年，并含10年宽限期。贷款不计利息，仅对已使用的贷款部分每年征收0.75%的手续费。目前其贷款对象仅限于根据1995年统计的人均国民生产总值低于905美元并缺少资金的国家。
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援助机制
三
（三）联合国开发计划署
联合国开发计划署是联合国技术援助计划的管理机构，1965年11月成立，其前身是1949年设立的“技术援助扩大方案”和1959年设立的“特别基金”，总部设在美国纽约。该计划署宗旨是帮助发展中国家加速经济和社会发展，向它们提供系统的、持续不断的援助。
联合国开发计划署的援助项目是无偿的，资金主要来源于各国政府的自愿捐款，由联合国工发组织、联合国粮农组织、联合国技术合作部、世界卫生组织、联合国教科文组织、贸易和发展会议等30多个机构承办和具体实施。计划署本身不负责承办援助项目或具体将其付诸实施，它主要是派出专家进行发展项目的可行性考察，担任技术指导或顾问。中国于1972年10月开始参加该署的活动。
3
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第三节　国际财政协调
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财政协调的必要性
一
（一）国际贸易和跨国投资的发展
（二）全球化的挑战
（三）保障国际财政利益分配秩序的需要
必要性
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国家财政协调的内容
二
（一）消除成员方财政政策对区域的“溢出负效应”
（三）实施经济援助，缩短自由贸易区内部发展不平衡的差距
（二）区别关税政策，培育新的财源，填补关税“退位”后的空缺
（四）调整财政支出结构，增加跨国公共产品的供给力度
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国际财政协调机制
三
（一）财政关系的国际协调主体
财政关系的国际协调可以通过国际组织、区域性组织，也可以由各国政府通过相互之间的磋商机制进行。
国际组织有联合国、世界贸易组织（WTO）、世界银行（IBRD）、国际货币基金组织（IMF）等，区域性组织有欧盟、经济合作与发展组织（OECD）、亚太合作组织、美洲联盟、非洲联盟、东南亚国家联盟等。
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国际财政协调机制
三
（二）财政关系的国际协调方式
财政关系的国际协调方式有：①全球性的国际协调，比如通过WTO制定贸易规则，处理由于贸易问题引起的摩擦，调解贸易争端；②国家之间的财政协调，如通过签订税收协定协调相互之间的税收制度，消除由于国际重复征税对国际贸易及跨国投资的消极影响；③国际财政援助，如由发达国家或国际组织提供无偿援助、豁免发展中国家的债务等。
欧盟财政政策协调是一个较成功的例子，其制度框架归结为两方面：一是财政纪律约束、二是财政转移支付。
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国际财政协调机制
三
（三）国际税收协定
国际税收协定也称国际税收条约，是指两个或两个以上的主权国家，为了协调相互间的税收分配关系和处理跨国纳税人征税事务等方面的问题，本着平等的原则，通过协商、谈判等一定程序签订的一种对缔约国各方具有法律效力的书面税收协议。
国际税收协定具有以下几方面的作用：①划分征税权，协调国家之间的税收利益；②避免国际双重征税，消除跨国纳税人的不合理税收负担；③加强国家之间的税务合作，防止国际逃避税；④避免税收的国际歧视，保护纳税人的税收利益；⑤促进国际贸易和投资，推动世界经济的发展。国家之间税收协定的签订，可以为从事国际经济活动的跨国纳税人负担合理的税收创造条件，并为引导投资方向提供税收鼓励。
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国际税收协调
四
随着国际贸易、跨国投资的兴起及蓬勃发展，国际税收问题日益凸显。为了鼓励和促进国际贸易、跨国投资的开展，各国之间就国际税收问题进行了协调，也就是对国家与国家之间的财政分配关系按照互惠互利、协商一致的原则进行磋商和处理，以求得利益的平衡。税收制度的国际协调形式与内容，在不同的条件下是有区别的。一般说来，首先，在不要求改变各国税制的前提下，通过谈判缔结双边或多边的国际税收协定，协调因国家间的税制差异而引起的国际重复征税问题，其协调范围仅限于所得税和一般财产税。这就是通常所说的国际税收关系协调。其次，国家间通过谈判达成协议或者根据某种国际性规则确立税制的某种参照模式，在不同程度上实现税制的趋同。最终，实现税制协调的最高级形式是各国税制一体化。
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国际税收协调
四
国际税收
国际税收是指两个或两个以上的国家，在对同一跨国纳税人的同一课税对象，分别行使各自的征税权力而形成的征纳关系中所发生的国家之间的权益分配关系。
税收管辖权
税收管辖权是指一国政府在其主权范围内对税收事务的管辖权力，包括对什么征税、征哪些税、征多少税等。
国际重复征税
国际重复征税是指两个或两个以上的国家在同一时期内，对同一纳税人的同一课税对象或税源征收相同或类似的税收。
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