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规章制度
写作
“
第11章
应用文写作原理
指一件与
指一件与
指一件与
01
管理、行为规范与规章制度
一个人不存在管理。由多个人形成了群体，且有了成员的职责、权限和相互关系的有序安排就成了组织，组织的存在必然有其目标，为实现组织目标就需要管理。
管理的任务在于引导和协调组织成员的行为，将组织成员各自独立的意志和行为统一到组织目标实现所需要的标准中来。这就是组织目标对组织成员行为的规范化要求。
为保证组织目标的实现和组织成员的行为规范，要将组织中的活动划分为多种基本的作业，形成多种岗位，并根据各岗位的性质以及组织目标实现对岗位的要求来规定岗位成员的权利和义务，这种规定权利、义务履行的规范化要求的文件就是规章制度。
01
管理、行为规范与规章制度
规章制度是组织对其成员行为规范化要求的规定。作为应用文的一个种类，它是用来约束和控制个体行为，要求有关人员按章办事、共同遵守，以实现团体的活动秩序，保证组织目标实现的具有法规性效力的文书。
狭义的规章制度指由各个单位(国家的、集体的)自己制定的内部的管理性文件，约束范围只限于本单位内部;
广义的规章制度外延要大些，是各种制度、公约、章程、条例、规定、规则、细则、守则、办法、标准、须知等的总称。本章所称规章制度属于后者。
02
规章制度与国家法律、法规的渊源层次
宪法是我国的根本法，具有最高的法律效力。
全国各族人民、一切国家机关和武装力量各政党和社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。
宪法的修改要由全国人民代表大会全体代表三分之二以上的多数通过。
1.宪法
规章制度的适用范围是和规章制度制定者职权范围相应的，并与国家的法律、法规有着自上而下的严格的层次关系。各级规章制度必须通过相应的立法程序方能生效。根据宪法和有关文件规定，我国规章制度的渊源层次如下。
法律规定社会政治、经济以及其他社会生活中最基本的社会关系和行为准则。
它由全国人民代表大会及其常务委员会制定颁布，需要由全国人民代表大会全体代表的过半数通过冠以“中华人民共和国”并名之以“法”，如《中华人民共和国合同法》。
2.法律
02
规章制度与国家法律、法规的渊源层次
宪法规定:“省、直辖市人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”
地方性法规不少是对国家有关法律和行政法规的补充。有些是国家尚未正式立法，根据国家有关方针政策，结合本地情况而先行制定的(如《上海市青少年保护条例》)。
地方性法规只在其所辖范围内有效。它的名称有“条例”“规定”“办法”等。
4.地方性法规
行政法规特指国家最高行政机关一一国务院制定和批准发布的以行政强制力保证实施有关行政管理的规范性文件。它的名称为“条例”“规定”和“办法”。
3.行政法规
政府规章包括国务院各部门制定的规章制度和地方人民政府规章。
规章是部门和地区范围内普遍适用的具有约束力的行政管理工作的规范性文件。
政府规章的名称为“规定”“办法“实施细则”“规则”等。地方人民政府指省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府。
5.政府规章
以上五个层次在宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中都有明确规定，是有立法依据的规章制度。它们的性质、作用是相同的，区别在于制定者的职权大小不同、相应的适用范围也有广狭之分。
02
规章制度与国家法律、法规的渊源层次
基层事务规章这个名称是暂拟的。国家对这类文书未做规定，而现实生活中又客观存在并且面广量大，如各种职位的岗位责任、各行各业的办事规程、人财物的管理制度、各种各样的技术标准，等等。
省、自治区、直辖市以上的机关不可能管得那么多、那么细。广大基层单位在实际工作中，为了适应工作的需要，产生了数量巨大的基层事务规章。
它们都以有关的法律、法规、地方性法规、政府规章或上级机关的指示精神为依据，经过一定的程序(或报上级机关审批，或由本单位最高权力机关通过》而产生，在其职权范围内实施。由于这个层次的规章制度在国家宪法和有关规定中都没有明确规定，所以不像以上五个层次的法规那么规范、严谨。
仅以名称为例，除“法”外，“条例”“规定”“办法”“制度”等都有。
6.基层事务规章
道德规范也称群众自治性规范，这在宪法中有所涉及。宪法指出:“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”
道德规范一般用“守则”“公约”“道德”等名称，如《军人道德规范》《公安机关人民警察职业道德规范》等。
道德规范依靠人们的习惯和信念来维持，对于违约行为的制止主要依赖公众舆论。
7.道德规范
03
规章制度的构成形式
规章制度一般采用条目式，其形式依据内容的繁简，分单层次和多层次两种类型。
1)单层次，用汉字数词，或用“第X条”标明条序即可。
2)多层次，用于复杂的内容，可在条下设款、项、目:如果内容特别多、篇幅大的,在条上可再设竟、节:特别庞大的再加篇。最多为七个层次，通常两三个层次已相当周全和严密，如《中华人民共和国宪法》(1982 年版)共138 条，也只有章、节、条、款四个层次
1.规章制度的形式
规章制度不论内容繁简、篇幅大小，都应包括总则、分则、附则三个部分。
(1)总则:总则相当于文章开头，主要说明规章制度的目的、依据、基本原则、适用范围、主管部门等情况。
总则内容较多的，一般设专章，并加“总则”小题;总则内容较少的，一般与分则连贯表述，开头的第一二条就是总则;
总则只有一条内容的，也有不列入条款而以序言形式表述的;有些特别重要的法规文件，还在开头另设序言，用来说明制定的背景和意义。
2规章制度的一般结构模式
03
规章制度的构成形式
(2)分则:分则是规章制度的主体部分，具体地阐述有关事项及必须遵循的行为规则，如必须做什么、可以做什么、禁止做什么等。
这部分内容应当与文件的层次和文种名称相适应，应能满足有关事项实践指导的需要。
(3)附则:附则是对文件本身的说明，主要说明法律责任、解释机关、施行时间以及应当废止的有关文件等情况。
附则条目多的，设专章，列“附则”小题;附则条目少的，常与分则连贯标序，最后-二条就是附则;也有既不列“附则”小题，也不标注条目序号，就像一般文章那样最后写-段，其内容显然是附则的。
《国务院关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》在“三十条”后有一段:“本规定自发布之日起施行。各省、自治区、直辖市和经济特区可根据本规定制定具体实施办法。”这种写法比较罕见。
例如：
04
规章制度写作的思维机制特点
1
规章的制定，要从社会管理或团队建设的需要出发，通过对个体意志的约束来实现群体行为的规范。这种个体既可以是个人也可以是某个组织，而且对组织的约束最终也还是具体到人的。所以，写作主体要认识规章的实质意义是对人的行为规范的调整，以此主导规章条款的构思写作。
2
规章具体条款内容涉及约束个体该怎样做和不该做什么，这些要从管理目标的实现去分析。管理目标的实现需要依靠群体的合力，那些有利于管理目标实现和合力形成的行为就是规章规定该做的,那些有碍管理目标实现和合力形成的行为就是规章应规定不能做的以此为编写规章具体条款内容的依据。
3
规章是作用于个体意志的约束力。个体意志所追求的往往是自由的最大化，而规章的有效，需要以群体中大多数个体的认同和自觉遵守为基础。个体是否愿意牺牲自己的自由来约束自己的意志，决定于他对规章具体条款的认同程度，即他对具体条款是否“合理”又“合情”的认可。因此，规章制定中各具体条款对个体意志的约束力度要以大多数个体的接受程度为前提。
04
规章制度写作的思维机制特点
4
一个国家的规章具有严格的层次性。其特点是，上一层次的规章覆盖面大，下-层次的规章常是遵循上一层次规章的承接、补充和对调整对象的具体化。全国的规章应是承接和补充的统一，而不能相冲突。故基层单位在制定规章时，必须了解上级机关同类文件的具体规定，保持与上级和上一层次同类规章的连贯性和衔接。这是正确贯彻党和国家方针政策的具体保证。同时，也要注意与本单位过去制定和实施的同类文件的连贯性和衔接。在这方面，重要的是加强政策观念和组织观念，不能只顾局部不顾整体，不宜以感情去取代政策。
5
规章制度的调整范围应完备齐全，力求“万无一失”，使事事都有规可依、有章可循，要避免由于规章制定的疏漏而导致实际工作的难以适从。
指一件与
指一件与
指一件与
01
文体适用特点
条例所涉及的是政治、经济、文化等领域的某方面的工作活动，一般由国家行政机关制定，主要用于调整社会生活某方面的准则，规定比较长期实行的某方面工作活动的原则与要求;或用于规定某个机关的组织、职能以及某些专门人员的业务内容及权限。
其他机关、政党、团体不能用条例行文。
它是各种规章制度中约束力比较强的一种形式，所调整的关系有一定的重要性和普遍性，执行者带有义务性。
02
条例的分类
条例，根据其内容特点可细分为规定工作活动规范的条例、规定组织职能规范的条例。
03
规定工作活动规范的条例写作的基本结构思路
及写作结构原理分析
(1)总则
1)制定本条例的目的。
2)说明工作活动的目的、活动主体。
(2)分则
1)活动时间、内容。
2)活动的主管部门及组织工作。
3)活动的方式方法。
4)活动应遵循的原则。
5)主体的行为规则。
6)为保证活动目的实现所强制规定的措施，对违反本规定者的处罚办法或应负的法律责任。
(3)附则
1)解释机关。
2)施行起始时间
1.结构思路
03
规定工作活动规范的条例写作的基本结构思路
及写作结构原理分析
(1) 总则
规定工作活动的条例重在规范社会行为。
由于条例有着强制性的约束力，所以条例一开头就应交代为什么对这类行为要做强制性规定，即内容(1；
紧接着说明该类行为活动的的意义和由哪些主体来履行该行为，即内容(2)，这同时规定了不遵循这些目的意义和不是这些主体不能实施该行为，这就产生出约束力。这也是本条例约束的最基本的内容，所以放在总则中来写。
2.写作结构原理分析
人们的生活属于社会生活，社会的安定有序关系人们的生活质量。
由于社会中客观存在着利益主体间的矛盾冲突，因此，国家在社会管理方面就要对社会的各类组织和行为按照社会安定有序的要求统一其规范，并通过强制性的约束力来实施其规范。这是条例这种文体产生的社会条件。
条例写作的意图宗旨，就是对相关组织和行为的强制规范化要求提供法规性根据。
03
规定工作活动规范的条例写作的基本结构思路
及写作结构原理分析
(2)分则
由于是规范工作活动，所以在分则中要将该类工作活动的各个方面具体地规定清楚。
工作活动涉及的要素有时间、内容、主管部门及如何组织实施、活动的方式方法、应遵循的原则、主体的行为规则等。
分则内容 1)~5)正是从上述几方面做出规定的，以约束主体行为实现对该类行为的规范化。内容 6)则是强制性的执行措施。
(3)附则
附则部分是对非主体内容需说明清楚的事项所做的补充说明。
04
规定组织职能规范的条例正文写作的基本结构思路
及写作结构原理分析
1基本结构思路
(1) 总则
1)制定本条例的目的。
2)本条例所规定机关从事的业务性质与内容的界定
3)本条例适用范围。
4)本条例所规定设立机关的工作应遵循的基本原则。
5)本条例的实施与管理。
总则
(2)分则
04
规定组织职能规范的条例正文写作的基本结构思路
及写作结构原理分析
1)机构设立的规定
机构设立的条件。
申办设立的手续。
主管部门及管理。
2)工作人员资格的规定。
工作人员资格的认定方式。
工作人员资格的认定手续。
工作人员资格管理办法。
3)机关职能工作规范。
a机关职能工作的基本职责。
b职能工作应遵循的基本程序及各程序的内容.
c关于职能工作实施过程中所形成的该机关与服务对象主体间的特定关系，以及该关系对相关工作程序与内容所产生的特定要求的规定。
d关于机关工作收费项目及收费手续。
e关于依法纳税的规定。
f机关工作人员的行为规范。4)法律责任。对本条例的设立机构及工作人员违反分则前述条款所应承担法律责任的具体规定。
4)法律责任。
对本条例的设立机构及工作人员违反分则前述条款所应承担法律责任的具体规定。
(3)附则
1)补充说明事项。
2)本条例生效时间的说明。
04
规定组织职能规范的条例正文写作的基本结构思路
及写作结构原理分析
2写作结构原理分析
(1)总则
内容 1)是对该条例写作意图和宗旨的说明。由于人们阅读的一般习惯性思维是首先需要明白写作的意图和宗旨，所以在内容顺序安排上作为内容1)来写。
每一条例调整的社会生活内容都有着特定的指向性。为了明确该条例的指向性，就要对该条例所指向的组织机构的业务性质及业务所涉及的事务内容进行规定以与其他组织机构相区分，这是总则中内容2)之所以要这样写的理论根据。
由于条例有着一般普遍性的规定意义，但又不是涵盖一切的，所以要说明该条例的适用范围，所以就有了内容3)。
界定了该机构的业务工作，为了规范该机构行为，当然紧接着要规定该机构工作应遵循的基本原则，所以要写内容 4)。
条例制定后的落实需要有执行机关，所以要有内容 5)的规定。
上述都是纲领性的内容，所以要放在总则中来写。
04
规定组织职能规范的条例正文写作的基本结构思路
及写作结构原理分析
(2)分则
分则对该类组织机构行为做出全方位的规定。
首先规定该类机关如何设立。各类社会组织和机构都需依法设立，纳人国家的统一管理。分则内容 1)从设立条件、申办手续、机构成立后的主管部门及管理等方面做出规定，使该类机构的设立行为进入规范化。
机构的设立要以人为主体，负责机构事务及其业务活动的必须是具备相应资格的人，故分则内容 2)制定了该类机构的用人规范。
有了人，这些人要工作，履行的是该类机构的职能工作而不是任意行为。所以，接下来要为该类机构工作人员应该如何工作制定工作规范，这就是内容3)。
条例有着强制性约束的特点。之所以要如此，是因为条例的规范主体与主体的行为对象有着利益关系，而且常常是条例的规范主体会发生主动的违规行为。因此，光有规范不行还必须明确法律责任，以提高条例的强制性约束力，所以要写内容 4)。
以上就实现了对该类机构行为的强制性规范。
(3)附则：同规定工作活动范围的条例的附则分析。
04
规定组织职能规范的条例正文写作的基本结构思路
及写作结构原理分析
例文
例文续

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