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第二章 公务文书
第一节
第二节
第三节
目录：
命令与决定
公告与通告
公文概述
第六节
通知和通报
第四节
第五节
报告与请示
批复、函、意见
第一节 公文概述
广
义
指称范围包括通用公文与专用公文。本章所讲的公文取其狭义概念，特指党政机关公文。
公
文
指称范围包括机关、团体、企事业单位的各种文件、电报、报表、会议文件、调查材料、记录、登记表等。
狭
义
公文是公务文书的简称，公文写作则是广泛用于党政军机关处理公务活动的应用写作，实用、规范是其主要特点。
公文
概念
第一节 公文概述
一、公文的产生与发展沿革
二、公文的本质与作用
三、公文的分类
四、公文的特点
五、公文文种选择的依据
六、公文的格式
七、公文的特定格式
八、公文的行文规范
九、公文的拟发程序
一、公文的产生与发展沿革
商周（产生）
文字“镂于甲骨、刻于碑石、铸于金属、书于竹简”
秦汉（发展）
唐宋（成熟）
公文作用扩大，体式细致，建立一些文书工作重要制度
分类详细、机构健全、制度严格，影响后世
明清（通变）
种类多，出现专用文书，文种、样式、字数、保密制度等规定
古
典
时
期
古
典
时
期
案 例
古
典
时
期
案 例
孔子世家明清文书档案共有9000余卷，约25万件。现存以明末、清代和民国时期的史料为主。
档案内容非常丰富，主要分为袭封、宗族、属员、徭役、刑讼、租税、林庙管理、祀典、宫廷、财务、庶务、资料文书等，记录了孔府从明嘉靖十三年（1534年）至1948年共400余年的政治、经济、文化、思想、宗族等方面的情况。
孔子世家明清文书档案因时间长、数量多、系统性强、内涵丰富、历史久远而成为中国著名的私家档案，是研究中国封建社会宗法制度不可或缺的珍贵资料，也从侧面反映出中国封建社会四百余年间的历史面貌，是非常宝贵的历史文化遗产。
孔子世家明清文书
古
典
时
期
古典时期，我国公文写作一直处于一种封闭和半封闭状态，存在较为严重的“以吏为师”和“相摹而作”的现象，成为统治阶级的御用工具。
古典时期我国文书发展的特点：
古
典
时
期
现当代
时
期
修订并重新分类，开创现代公文；分类增多，管理混乱，规范性减弱。
新时期以来，公文写作成为一门学科，写作趋于规范化。21世纪以后，出现了电子公文写作的理论研究。
现 代
当 代
现当代我国公文发展
现代公文
现当代
时
期
民国二年三月二十四日
案 例
民国二十四年陈公博亲笔签名指令
现当代
时
期
案 例
五十年代安
康市
法
院
公
文
现当代
时
期
案 例
第一节 公文概述
一、公文的产生与发展沿革
二、公文的本质与作用
三、公文的分类
四、公文的特点
五、公文文种选择的依据
六、公文的格式
七、公文的特定格式
八、公文的行文规范
九、公文的拟发程序
二、公文的本质与作用
（一）公文的含义
公文（本书特指的党政机关公文）是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况等的重要工具。
关键点：
（2）“特定效力和规范体式”
（3）公文的作用：办事工具，工作活动的记录
（1） “党政机关”
（二）公文的本质和作用
“公文，是传达贯彻党和国家的方针政策，发布法规，请示和答复问题，指导和商洽工作，报告情况，交流经验的一种重要工具。”
——《国家行政机关公文处理办法》
概括言之：
制定和贯彻执行政策
5.凭证和依据
4.宣传和教育
6.现实执行效用
2.领导、指导
3.交流沟通
公文
1.
具体言之（六方面）：
第一节 公文概述
一、公文的产生与发展沿革
二、公文的本质与作用
三、公文的分类
四、公文的特点
五、公文文种选择的依据
六、公文的格式
七、公文的特定格式
八、公文的行文规范
九、公文的拟发程序
三、公文的分类
主要是根据文件的来源、使用范围、行文关系、性质与作用、内容与特点等方面来划分.
（一）从公文的来源来划分为:对外文件、收来文件和内部文件
公文
外机关发
来的文件
本机关制
成的文件
对外文件
内部文件
（二）从公文的行文关系上来划分
是指发文机关同收文机关之间的文件往来关系。这种关系是根据机关的组织系统、领导关系和职权范围确定的。
行文
关系
对外文件
行文关系
（3）下行文（包括面向群众）
（2）平行文（平级、不平级单位）
（1）上行文（如汇报、请示）
（三）从公文的秘密程度和阅读范围来划分
秘密程度阅读范围
秘密文件
（秘密、机密、绝密）
公布文件
普通文件
（一般限本机关、组织）
（四）从公文制发机关的性质和公文作用来划分
制发机关
性质和公
文的作用
法规文件
行政文件
党的文件（党内文件）
法律文件
法令文件
行政法规文件
（五）从公文的内容和特点来划分
指挥性公文
规范性公文
知照性公文
记录性公文
报请性公文
性质、内
容和特点
命令、指示、决定、意见、批复和政策性通知等
机关社团等的章程、条例、规定、办法、细则等
下级向上级的报告、请示等
公报、公告、通知、通报、函等
会议记录、会议纪要、大事记、日志等
（六）其他划分
缓急程度
急件
平件
特急件
急件
发送目的
主送件
批转件
转发件
抄送件
处
理
要
求
需办文件
参阅文件
（1）
（2）
（3）
四、公文的特点
（一）作者的法定性
公文的作者只能是依法成立并能以自己的名义行使权利和承担义务的组织机构及其法定代表人。
具体包括：党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、人民团体、企事业单位及其他法定的社会组织。
必须签署机关或单位的真实名称；法定代表人不能签署笔名。
（二）效力的权威性
党政公文在职责范围内有着法定的效力和权威所属机关、单位或个人必须遵照执行，不得违抗，否则就要受到法律或规章制度的制裁。
（三）体式的规范性
《2012年党政机关公文处理工作条例》
中办发〔2012〕14号
权威
文件
体式的
规范性
办理的规范
规则的规范
格式的规范
15种：决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函和纪要
《条例》都对公文的密级、登记、标题、发文字号等十多项格式提出了具体的要求
《条例》对行文的原则、行文的隶属关系和职权范围、公文的走向、联合行文等问题，作了具体的规定。
办理程序包括拟稿、制作、收发、传递等十多项。办理的基本原则是手续完备、职责明确、准确无误、简便迅速。
文种的规范
（四）制发的程序性
（五）创制的时效性
一般包括起草、审核、签发、复核、印刷、用印、登记、分发等步骤。如果缺少任何一个环节，不能成为公文；此外还必须用印。
一般来说，宏观、纲领性、战略性的公文或法规规章性的公文时效性较长，处理具体公务的微观性的公文时效性较短。
五、公文文种选择的依据
错用或生造文种，会给公文的撰写制作带来困难或麻烦，也会给执行单位带来损害。选择文种要严守党和国家关于公文文种的使用规则。
文种选
择依据
发文机关与主要受文者间的工作关系
发文机关的法定或规定权限
行文目的、行文要求和表现公文主题的需要
练一练：
选
择
填
空
1.双方领导与被领导关系( )
2.双方指导与被指导关系( )
3.同系统的同级机关之间( )
4.双方不相隶属关系关系( )
A.下行文种
B.上行文种
C.平行文种
上面四种情况分别可以选择何种文种？
判
断
对
错
1.“命令”是一种领导性公文，一切处于领导地位的机关都可以使用。
3.“请示”可用于向上级机关请求指示或批准，还可用于不带请示事项的工作情况汇报。
2.“报告”用于向上级机关汇报工作、反映情况、回答询问等，还能表现带有请示事项的主题内容。
六、公文的格式
（一）公文的组成部分
国家行政机关公文一般由18个部分组成。《2012年党政机关工委处理工作条例》第十条规定：“公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成。”
1.条
例细
分法
2.文
体学
分法
文尾部分
本体部分
版头部分
包括份号、密级、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人等六项
包括标题、主送机关、正文、附件、发文机关署名、成文日期、印章等七项
包括抄送机关、印发机关和印发日期、页码三项
3.公文纸张及相关术语
（1）字：无特殊要求一般用3号宋体字
（2）行：一个汉字加3号汉字的7∕8的距离
（3）纸：60-80克∕m2，白度80-90%，不透 明度≥85%，PH值7.5-9.5（弱碱性）
（4）版心要求：一般每面22行，每排28字
（5）纸张及版心等其他要求，见右图表。
（二）眉首、主体、版记的构成及写作要求
1.眉首（版头）
（1）公文
管理标识
份数序号
秘密等级和保密期限
紧急程度
文字一般用3号黑体字
（2）
发文
机关
标志
名称与位置：由发文机关全称或规范化简称加“文件”组成，排布在上边缘至版心上边缘为35mm
联合行文：可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称，前者在前。“文件”二字置于发文机关名称右侧居中。机关过多，应保证公文首页显示正文。可将发文机关字号缩小，行距缩小
文字：小标宋体字，红色标识，不能等于或者大于22mm×15mm
（3）发文字号
组成：由发文机关代字、年份和发文序号组成。
位置与字号：三号仿宋体字，发文机关标识下空2行，居中排布；年份、序号用阿拉伯数码标识；年份应标全称，用六角括号“〔 〕”括入；序号不编虚位（即1不编为01或者001），不加“第”字。
编订：发文字号中的机关代字，要由一定范围内的领导机关，对自己直属机关的单位代字统一编定。
构成：一般两个层次，一是发文机关代字，二是发文机关主办文件的部门的代字，如铁道部代字有“铁办”、“铁财”等；有的机关代字还包含其他的层次，如国务院发文的机关代字有“国发”、“国函”。
联合行文的发文字号：一般只标主办机关的发文字号。与其他机关联合行文，原则上应使用排列在前的机关的发文字号，也可以协商确定，但只能标注一个机关的发文字号。
反线：发文字号之下4mm印一条与版心同宽的红色反线。高度为0.35mm—0.5mm
（4）签发人
上行文应当注明签发人、会签人姓名。签发人姓名平行排列于发文字号右侧。这时，发文字号居左空一字，签发人居右空一字；签发人用三号仿宋体字，后标全角冒号，用三号楷体字标识签发人姓名。多个签发人，或需要标注会签人，那么，发文字号应始终放在红色反线之上的最后一行，文件主办单位的签发人要始终放在最上面位置；其他在主办单位签发人之下行按发文机关标识顺序排列，一般每行两姓名与上面对其，最后的签发人或者会签人要与发文字号同处一行平行排列。
眉首（版头）解析图例
下面公文眉首是否有错误的地方？
练习：
2.主体
主体由公文标题、主送机关、公文正文、附件、成文时间、公文生效标识（单一发文章和联合行文印章）、附注等要素组成。
（1）公文标题
包括“发文机关+事由+文种”三要素。位于间隔横线下方适中位置；字体略大于正文；单行或多行都要居中排列，匀称美观。主要形式有：
① 规范式：3部分，即“发文机关＋事由＋文种”—用于重要、庄重的公务
② 灵活式：有两部分和一部分两种
② 灵活式：有两部分和一部分两种
两部分：
一是“发文机关＋文种”。以上标题下面可加题注（用以注明法规性公文、经会议讨论通过的公文或重大的、周知的公文产生的法定程序和时间）。带发文机关的标题下面如写题注，则须用圆括号。这里要特别注意：一是不再写主送机关，二是文后不再写发文机关及发文时间。
二是“事由＋文种”。
三是“转发+始发机关及原通知标题”（如《转发国务院关于费改税的通知》）或者“转发+始发机关及原文件标题+通知”（如《转发国务院关于费改税的决定的通知》）。
一部分：只有“文种”。常常是不大重要的公务，具有周知性。
（2）主送机关
位于标题左下方，顶格书写，后面用冒号，应使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。上行文一般只写一个主送机关，其中请示、批复和函等文种只能有一个。下行文，一般写给直属下级。普发性下行文，主送机关多，一般使用泛称，如“公司直属各部门”。面向机关全体人员或者社会群体的，或者公务是周知的、重大的公布性公文，常常不写主送机关。
（4）附件
附在文件之后，对文件内容起说明和补充作用的文字材料。附件在正文下空一行左空2字用三号仿字体字标识“附件”，后标全角冒号和名称。附件如有序号使用阿拉伯数码 （如“附件：1．×××××”）；附件名称后不加标点符号。附件应与公文正文一起装订，并在附件左上角第一行顶格标识“附件”，有序号时标识序号；附件的序号和名称前后标识应一致。如附件与公文正文不能一起装订，应在附件左上角第一行顶格标识公文的发文字号并在其后标识附件（或带序号）。
（3）正文
是公文的主体，用来表述公文的内容，包括缘由、事项和结尾三部分。位于主送机关名称下一行，每自然段左空2字，回行顶格。数字、年份不能回行。序号按一、（一）、1、（1）的顺序排列。
联合行文机关过多时，必须保证公文首页显示正文 。
（5）成文日期
署会议通过或者发文机关负责人签发的日期。联合行文时，署最后签发机关负责人签发的日期。用阿拉伯数字将年、月、日标全，年份应标全称，月、日不编虚位（即1不编为01）
（6）公文生效标识
（7）附注
即加盖公章，压盖于成文时间之上，上沿不压正文，下沿要骑年盖月。公文除会议纪要和印制有特定版头的普发性公文外，都应该加盖印章。联合上报的非法规性文件，由主办机关加盖印章。联合下发的公文，都应该加盖印章。印章要端正、清晰。
位于成文时间下方左侧，用以说明公文印发传达范围等需要说明的事项，如传达范围、引文出处或名词术语
主体解析图例
练习
下列关于公文加盖印章说法正确的是：
1.公文特定格式的“会议纪要”，不需盖章。（ ）
2.命令(令)、议案须由领导人签署(或加盖领导人签名章),不用加盖机关印章。（ ）
3.法定会议通过的决议类公文,不加盖机关印章。（ ）
4.联合上报的公文,协办机关可以不盖章。（ ）
公文处理，凡《条例》有明确规定的，必须从其规定；没明确规定的，应按以前的做法处理。如：上行文的天头仍然为70mm（因为《条例》和《格式》未明确规定）；又如：会议纪要文末不落款（不署发文机关标志、不落成文日期）。
小贴士
3．版记部分
（1）抄送机关
如有抄送机关，在主题词下一行，左右各空一字，用三号仿宋体字标识“抄送”，后标全角冒号。抄送机关间用逗号隔开，回行时与冒号后的抄送机关对齐，在最后一个抄送机关后标句号。如主送机关移至主题词之下，标识方法同抄送机关。除主送机关外需要执行或者知晓公文内容的其他机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。
（2）印发机关和印发日期
（3）版记
中的反线
（4）版记
的位置
印发机关和印发日期指的是公文的送印机关和送印日期。位于抄送机关之下（无抄送机关则在主题词之下）占一行位置；用三号仿宋体字。印发机关左空一字，印发日期右空一字。印发日期以公文付印的日期为准，用阿拉伯数码标识。
版记中各要素之下均加一条反线，宽度同版心。 首条和末条高度为0.35mm，中间为0.25mm。
版记应置于公文最后一面（偶数页），版记的最后一个要素置于最后一行。
版记解析图例
0.35mm
公文格式模板例举
公文格式模板例举
公文格式模板例举
公文案例1
公文案例2
公文案例3
七、公文的特定格式
（一）信函格式
发文机关名称上边缘距上页边的距离为30mm，推荐用小标宋体字，字号由发文机关酌定；发文机关全称下4mm处为一条武文线（上粗下细），距下页边20mm处为一条文武线（上细下粗），两条线长均为170mm。每行居中排28个字。首页不显示页码。发文机关名称及双线均印红色。发文字号置于武文线下一行版心右边缘顶格标识。发文字号下空一行标识公文标题。如需标识秘密等级或紧急程度，可置于武文线下一行版心左边缘顶格标识。两线之间其他要素的标识方法从本标准相应要素说明。
（二）命令格式
命令标识由发文机关名称加“命令”或“令”组成，用红色小标宋体字，字号由发文机关酌定。命令标识上边缘距版心上边缘20mm，下边缘空两行居中标识令号，令号下空两行标识正文。
正文下空一行右空四字标识签发人签名章，签名章左空二字标识签发人职务。联合发布的命令或令的签发人职务应标识全称。在签发人签名章下空一行右空二字标识成文日期。其他要素从本标准相关要素说明。
（三）会议纪要格式
会议纪要标识由“×××会议纪要”组成。其标识位置同发文机关标识，用红色小标宋体字，字号由发文机关酌定。会议纪要不加盖印章。其他要素的表示方法，与一般文种相应的格式要素的标法相同。
八、公文的行文规范
（一）公文的行文关系
公文的行文关系是根据组织系统、公文法定作者的职权范围与行文单位间的隶属关系确立的发文单位与受文机关之间的关系，是机关单位之间的组织关系在公文运行中的体现。
（二）公文的行文规则
(1)注重效用
公文要少而精，否则就会出现效率低下的问题，造成文牍主义，产生官僚主义。
(2)行文根据
公文行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级行文，特殊情况需要越级行文的，应当同时抄送被越过的机关。这是基本原则。
党和政府的行文不能混淆，党政可以联合行文而不要互相行文。
(3)部门行文
政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文。除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。其他社会组织以依类推。
(1)注重效用
同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。
(4)联合行文
同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。
属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。
联合行文的必要性：避免了各自分头行文的不一致问题，增强了行文的权威性和约束力，减少了公文数量。
联合行文一定要遵循协商一致的原则。
(1)注重效用
(5)抄送规则
重要行文：往往是在决定、通知和批复等文种中关于重要公务或者重大问题（如撤换下级主要领导人、增设重要机构、审批大型项目、进行重要涉外活动）的公文。
(6)请示规则
① 一文一事。一份请示写一件公务，内容简单，便于上级批复。
③ 不直接送领导者个人。如果是领导个人直接交办的事项，在办理过程中可以请示领导人。
② 只写一个主送机关。需要同时送其他机关的，应当用抄送形式。
④ 报告中不得夹带请示事项。上级对下级的报告不作批复。
九、公文的拟发程序
(一)拟稿。包括接受交拟、确立主旨、选择材料、安排结构、编写提纲、起草初稿、修改誊清等环节。
(二)会商。公文内容涉及有关单位或部门的职权范围，需征得其同意和配合时所进行的协商活动。
(三)审核。需要发文机关审议的重要公文文稿，审议前由发文机关办公厅（室）进行初核。
审核的重点：行文理由是否充分，依据是否准确；内容是否符合国家法律法规和党的路线方针政策；是否完整准确体现发文机关意图；是否同现行有关公文相衔接；所提政策措施和办法是否切实可行；涉及有关地区或部门职权范围的事项是否经过充分协商并达成一致意见。文种是否正确，格式是否规范；人名、地名、时间、数字、段落顺序、引文等是否准确；文字、数字、计量单位和标点符号等用法是否符合规定；其他内容是否符合公文起草的有关要求。

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