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第五章 税收风险管理
本章要点
1.税收风险管理的概念及流程
2.税收风险预警指标体系的分类
3.税收风险应对方法
CONTENTS
目录
5.1税收风险管理概述
5.2税收风险识别
5.3税收风险应对
5.1税收风险管理概述
5.1.1税收风险
1.税收风险的概念
税收风险属于社会公共风险的范畴，有广义与狭义之分。
广义的税收风险，是指国家在税收征管活动过程中，由于社会经济环境、税收制度、税务管理及纳税人不遵从等各种不确定因素的影响，导致税收流失的可能性与不确定性。
狭义的税收风险，即税收遵从风险，是指在税务管理中，对实现税法遵从目标产生负面影响的可能性，其表现为税收流失的不确定性或税收应收预期与实际征收结果的偏离。通常所说的税收风险指的是税收遵从风险，亦即狭义的税收风险概念。
2.税收风险的成因
税收风险是制度、环境、文化等多种因素共同作用的产物，一方面来自纳税主体的纳税过程中，另一方面发生于代表国家行使征税权的征税主体征税过程中。结合现有税收理论与实践，可以将税收风险的成因概括为税收制度、征管环境、信息不对称、税收文化四个因素。
【小思考】如何完善我国税收文化建设？
5.1.1税收风险
5.1.2税收风险管理
1.税收风险管理的概念
风险管理是指如何在一个肯定有风险的环境里把风险可能造成的不良影响减至最低的管理过程。通过风险识别、风险估测、风险评价，并在此基础上选择与优化组合各种风险管理技术，对风险实施有效控制和妥善处理风险所致损失的后果，从而以最小的成本收获最大的安全保障。
风险管理有两个要点，一是风险管理的核心是减少风险、降低损失；二是风险管理是一个决策的过程，风险管理的目标设定、风险识别、风险分析、风险评价等都是为了确定最终的风险管理方案。
风险管理的过程是一个不断循环的流程，包括风险识别、风险分析、风险评估及风险处理，这四个阶段周而复始，构成了一个风险管理的周期循环圈。其中，风险识别是最重要的环节，也是风险管理的基本程序。而风险评分是风险识别最基本的方法，具有广泛的适用性。
税收风险管理是将风险管理理论引入税收领域而产生的一个范畴，指以最小的税收成本代价减少税收流失的一系列程序。
税收风险管理贯穿于税收工作的全过程，是税务机关运用风险管理理论和方法，在全面分析纳税人税法遵从状况的基础上，针对纳税人不同类型、不同等级的税收风险，合理配置税收管理资源，通过风险提醒、纳税评估、税务审计、反避税调查、税务稽查等风险应对手段，防控税收风险，提高纳税人的税法遵从度，提升税务机关管理水平的税收管理活动。
5.1.2税收风险管理
2.我国税收风险管理的发展历程
我国税收风险管理是改革开放以后随着1983年国营企业“利改税”的启动而逐渐发展起来的。在这之前，由于我国实行的是高度集中的计划经济体制，本质上是一种排斥风险的确定性经济，基本不存在风险管理问题。其间由于国营企业上缴利润制度的施行，税收在财政收入中的比重平均不到50%，除中华人民共和国成立之初的几年外，经济社会是在一种趋向“无税”的状态中运行的。
1983年“利改税”改革成为我国财政收入结构的分水岭，财政收入由此前的税收与企业收入并重转变为以税收为主。
2018年，国家税务总局发布《关于做好国税地税征管体制改革过渡期有关税收征管工作的通知》（税总发［2018］68号），明确指出新税务机构要加强风险任务扎口管理，统筹风险管理任务安排，有序开展风险任务的推送和应对工作。
2019年，国家税务总局设立税收大数据和风险管理局并内设风险管理处，体现了总局持续发力、不断深化以风险管理为导向做好税收工作的决心。
5.1.2税收风险管理
2020年，国家税务总局等十三部门联合发布《关于推进纳税缴费便利化改革优化税收营商环境若干措施的通知》（税总发［2020］48号），指出要强化对纳税人的分类精准管理。不断完善税收大数据和风险管理机制，健全税务管理体系。积极构建动态“信用+风险”新型管理方式，实时分析识别纳税人行为和特征，实现“无风险不打扰、低风险预提醒、中高风险严监控”。对逃避税问题多发的重点行业、重点领域，加强税收风险防控。
2021年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出，要建立健全以“信用+风险”为基础的新型监管机制，实现从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变。对逃避税问题多发的行业、地区和人群，根据税收风险适当提高“双随机、一公开”抽查比例。到2023年，要基本建成“无风险不打扰、有违法要追究、全过程强智控”的税务执法新体系，实现从经验式执法向科学精确执法转变。所谓“双随机、一公开”，即指在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。
5.1.2税收风险管理
5.1.3税收风险管理的意义
1.税收风险管理是现代税收管理的先进理念和国际通行做法
推进税收风险管理，是完善我国税收管理体系、提高治理能力、实现税收现代化的有效举措，是构建科学严密税收征管体系的核心工作。
2.税收风险管理是税收征管改革的突破
实施税收风险管理，就是要把有限的征管资源优先配置到高风险领域和大企业税收领域，实现税源管理专业化，推动服务管理方式创新和税收管理体制变革。
3.税收风险管理是完成组织收入目标的重要抓手
开展税收风险管理，通过风险分析识别，对纳税人实施差别化精准管理，有助于找准税收漏洞、有效实施风险应对、提高纳税遵从水平，进而促进税收收入的可持续增长。
5.1.4税收风险管理的基本流程
税收风险管理的基本流程内容包括制定目标规划、收集涉税信息、开展风险识别、确定等级排序、组织风险应对、实施过程监控及评价反馈，以及通过将评价成果应用于规划目标的修订校正，形成良性互动、持续改进的管理闭环。
税收风险管理基本流程图
1.制定目标规划
要结合税收形势和外部环境，确定税收风险管理工作重点、工作措施和实施步骤，形成系统性、全局性的战略规划和年度计划，统领和指导税收风险管理工作。
2.收集涉税信息
各级税务机关要落实信息管税的工作思路，将挖掘和利用好内外部涉税信息作为税收风险管理工作的基础。注重收集宏观经济信息、第三方涉税信息、企业财务信息、生产经营信息、纳税申报信息，整合不同应用系统信息。建立企业基础信息库，并定期予以更新。对于集团性大企业，还要注重收集集团总部信息。
3.开展风险识别
各级税务机关要建立覆盖税收征管全流程、各环节、各税种、各行业的风险识别指标体系、风险特征库和分析模型等风险分析工具。统筹安排风险识别工作，运用风险分析工具，对纳税人的涉税信息进行扫描、分析和识别，找出容易发生风险的领域、环节或纳税人群体，为税收风险管理提供精准指向和具体对象。
5.1.4税收风险管理的基本流程
4.确定等级排序
根据风险识别结果，建立风险纳税人库，按纳税人归集风险点，综合评定纳税人的风险分值，并进行等级排序，确定每个纳税人的风险等级。结合征管资源和专业人员的配置情况，按照风险等级由高到低合理确定需采取措施的应对任务数量。
5.组织风险应对
要按纳税人区域、规模和特定事项等要素，合理确定风险应对层级和承办部门。风险应对过程中，可采取风险提醒、纳税评估、税务审计、反避税调查、税务稽查等差异化应对手段。风险应对任务应扎口管理并统一推送下达。
5.1.4税收风险管理的基本流程
6.实施过程监控及评价反馈
要对税收风险管理全过程实施有效监控，建立健全考核评价机制，及时监控和通报各环节的运行情况，并对风险识别的科学性和针对性、风险等级排序的准确性、风险应对措施的有效性等进行效果评价。要将风险应对效果纳入绩效考核体系。加强对过程监控和评价结果的应用，优化识别指标和模型，完善管理措施，提出政策调整建议，实现持续改进。要全面归集分析国家税务总局定点联系企业税收风险的性质及成因，提出风险防控建议，反馈给企业集团。
【即学即用】下列关于税收风险管理基本流程内容的排序，正确的是()。
A?收集涉税信息→开展风险识别→确定等级排序→组织风险应对
B?收集涉税信息→确定等级排序→开展风险识别→组织风险应对
C?开展风险识别→收集涉税信息→确定等级排序→组织风险应对
D?制定目标规划→开展风险识别→收集涉税信息→组织风险应对
答案:A
5.1.4税收风险管理的基本流程
5.2税收风险识别
5.2.1税收风险预警指标体系
1.税收风险预警指标体系的概念
税收风险预警指标是反映和描述税收风险特征的概念及具体量化的数值，既包括指标名称，也包括指标数值。
税收风险预警指标体系是由若干相互联系、相互影响的税收风险预警指标所组成的指标集合，以便系统全面地反映和说明税收风险的数量特征、关联关系及变化规律。
例如，A公司20×2年缴纳企业所得税18万元，当年利润总额为80万元，那么通过公式“企业所得税税负率=应纳税额÷利润总额×100%”，即得A公司企业所得税税负率22?5%。此指标可在一定程度上反映A公司20×2年申报企业所得税税额与税源的实际税收能力匹配度。
2.税收风险预警指标体系的分类
按照“经济决定税收，税收反映经济”原理、指标体系的分析视角、指标体系的分析内容、指标体系的评价方向和指标体系的影响程度对税收风险预警指标体系进行划分，可以看到，在不同分类依据下税收风险预警指标体系均可被划分为三类，具体如表5-1所示。
5.2.1税收风险预警指标体系
5.2.1税收风险预警指标体系
表5-1税收风险预警指标体系的分类
5.2.1税收风险预警指标体系
表5-1税收风险预警指标体系的分类
5.2.1税收风险预警指标体系
表5-1税收风险预警指标体系的分类
5.2.1税收风险预警指标体系
表5-1税收风险预警指标体系的分类
【即学即用】按照“经济决定税收，税收反映经济”原理划分税收风险预警指标体系，下列各指标中属于税收经济关系指标体系的是()。
A?税负率
B?国内生产总值
C?所得税占比
D?税收弹性指数
答案:AD
5.2.1税收风险预警指标体系
【即学即用】按照评价方向划分税收风险预警指标体系，下列各指标中属于正向评价指标体系的是()。
A?企业成本费用率
B?增值税税负率
C?主营业务成本变动率与主营业务收入变动率的比值
D?税收流失率
答案:B
5.2.1税收风险预警指标体系
5.2.2税收风险识别方法
1.税收风险预警指标关联分析识别方法
税收风险预警指标关联分析识别方法是指通过税收经济关系指标、税收收入指标、涉税财务指标之间的相互关联关系，结合模型与算法进行关联比对、税收能力估算等分析，以察觉指标的异常变动、识别税收风险的一种分析方法。
通过税负率、弹性系数、计税收入变动率、成本费用率、利润率等若干关键指标可系统描绘出纳税人的重点税收风险画像，具体可分为横向与纵向两个分析角度。
从横向来看，每个行业有其各自的特点，在利润率、税负率等指标上也存在差异，因此将纳税人的实际指标与同行业的平均水平或同行业纳税信用高的标杆企业指标数据进行横向比对分析，可从差异中判断识别纳税人的税收风险。
从纵向来看，纳税人的经营活动往往具有一定连续性，涉税指标也存在一定规律性，用不同时间的风险指标数据进行纵向比对，计算出变动率并设置预警参数，通过数据间的相互影响与彼此制约可反映一定时期内指标的变动状态与发展趋势，为识别、判断税收风险提供参考依据。
2.申报数据与第三方数据比对分析识别方法
此方法又称外部信息比对分析法，是利用与纳税人生产经营密切相关的互联网及第三方信息进行比对分析，识别纳税人申报信息是否真实的方法。
例如房地产转让方面，通过土流网查询国有土地基本信息以及国有土地使用权出让、转让的土地交易信息，比对涉地税收，建立从土地招拍挂到交易全过程的涉税风险分析识别，包括土地使用权转让契税、增值税及城建教育附加、土地增值税、产权转移合同印花税；将房地产企业申报的房屋开发项目销售收入，与房产管理部门的该项目房屋销售网签合同备案的收入进行比对（通常前者应该大于后者）；通过分析有关媒体公告的拍卖土地、房屋等不动产信息，比对该土地或房屋的增值税、城市维护建设税及附加、土地增值税、产权转移合同印花税、土地使用权转让契税等。
5.2.2税收风险识别方法
3.税种指标数据关联配比分析识别方法
此方法是指计税依据相同的税种之间、主体税种与附加税之间存在一定数据逻辑上的关联关系，通过对计税依据之间、主体税种与附加税之间数据关联的逻辑关系的综合比对分析，发现税收风险点。
【小思考】税收风险识别分析方法有哪些？
5.2.2税收风险识别方法
5.3税收风险应对
5.3.1明确税收风险应对目标与应对策略
税收风险应对是根据所掌握的风险来源信息、风险等级及具体风险点，采用差别化的应对处理策略与方法，以高效地应对、处理和控制税收风险。
1.明确风险应对目标
在税收风险应对目标上，根据税收风险识别、排序等结果，确定税收风险应对的重要区域、行业或具体纳税人。建立风险应对任务清册，进行税收风险推送。在推送过程中，应充分考虑应对机构征管资源配置情况，以应对能力确定适当、均衡的工作量。
5.3.1明确税收风险应对目标与应对策略
2.坚持对纳税人实行分级分类管理
在税收风险应对策略上，对纳税人实行分级分类、差别化、递进式管理。针对不同类型的纳税人，风险事项和税务机关的风险应对策略也不同。要坚持根据风险等级对纳税人进行分类管理，全力推进“无风险不打扰，有违法要追究，全过程强智控”的新型税务执法新体系建设。
对于风险等级较低的纳税人，主要采取纳税辅导的方式帮助其提高税法遵从度。在数据深度分析后形成描述清晰、逻辑合理、指向明确、来源可查的风险提示信息，并将其推送给纳税人自查，可以帮助纳税人快速化解税收风险。对自查自纠到位的纳税人，不再实施询问约谈、实地核查等风险应对方式，在减轻征纳双方成本的同时实现征纳关系良性互动，建设和谐税收环境。
对于中等风险等级的纳税人，通常采取案头审核、询问约谈的应对方式，通知纳税人在规定时间内自查自纠并提交自查报告及与税收风险点有关的证明资料。对于中等偏高等级的纳税人，通常采取实地核查、税收审计、反避税调查的应对方式，不再交由纳税人自查。
对于高风险等级的纳税人，通常采用税务稽查的应对方式，检查、审理、执行的时间按照《税务稽查工作规程》的相关规定执行。
5.3.2深入开展案头风险分析识别
在税收风险识别分析的基础上，对于税收风险等级较高的纳税人，需进行进一步的风险信息和税收风险点采集、加工与整理，开展深入、个性化的风险分析审核，以准确把握关键的税收风险环节和税收风险点，为后续制定税收风险应对方案提供支持。
比如，结合审核对象的行业特点、经营方式，深入研究各税种的关联关系，判断纳税人在申报中存在的问题，确定需要向纳税人进一步核实的问题及需要其提供的涉税证据材料等内容。
5.3.3制定税收风险应对具体方案
在较为全面地了解了纳税人的涉税信息及风险情况后，在实施税收风险应对处理前，应当制定好具体的应对方案，以指导后续工作的开展。根据“一般税收风险一般管理，较高税收风险重点管理”的原则，应对不同等级的税收风险所耗用的税务资源和对纳税人的介入程度亦不同。按照风险等级由低到高，在具体的应对方案上，体现调查项目由少到多、进户频率由低到高、事项审核由宽到严等方面的变化。
在制定具体方案时，无须局限于某种风险应对手段，尤其对于较高风险等级的应对，通常会采用几种手段组合的形式。同时，对于同一风险等级的应对方案也应当准备多套，以随着调查的深入在综合比较中选择最佳的税收风险应对方案。
5.3.4实施税收风险应对处理
根据制定的税收风险应对具体方案，对税收风险实施积极有效的应对处理、控制与排除等措施，及时降低税收流失的风险。落实集体审议机制，重点环节严格把关，对重大问题、移交稽查案件、实地核查、行政处罚等进行集体审议，形成规范的书面记录，落实责任。
5.3.5反馈税收风险应对信息
税收风险应对信息反馈有利于优化资源配置、提高税收行政效率。在建立健全绩效考核评价机制的基础上，根据反馈及风险管理复核结果，可对相关机构及人员的工作质效进行评价与监督。借助税收风险应对，可以发现现有风险管理工作中资源配置的不合理性，进而按照“管理有风险的纳税人、服务无风险的纳税人”的税收风险管理理念科学调整机构设置，按照人岗匹配和实际工作的需要调整人员安排，实现对征管资源的优化配置和有效激励。
税收风险应对信息反馈是税务机关对税收风险管理过程进行检验、调整的基本依据。通过有效反馈税收风险应对中产生的新问题，有助于修正相关税收风险识别中的指标体系、分析模型及算法，以更好地把握各行业、各税种、各类型纳税人的税收风险管理重点，为开展更有针对性的税收风险应对策略提供参考。反馈机制是税收风险管理中的重要组成部分，将风险管理全过程产生的各种数据信息回溯再分析利用，进而不断改进完善风险识别、评价排序及风险应对的管理体系，促进税收风险管理质效进入螺旋式改进提高的良性闭环系统。
本章小结
税收风险主要来自纳税主体，产生于一切税收活动过程中，系统理解税收风险的概念及成因是开展税收风险管理的基础。
税收风险管理的基本流程内容包括制定目标规划、收集涉税信息、开展风险识别、确定等级排序、组织风险应对、实施过程监控及评价反馈，以及通过将评价成果应用于规划目标的修订校正，形成良性互动、持续改进的管理闭环。
税收风险管理是指以最小的税收成本代价减少税收流失的一系列程序。通过风险提醒、实地核查、税务稽查等风险应对手段，防控税收风险，提高纳税人的税法遵从度，提升税务机关管理水平的税收管理活动。
关键术语
税收风险
税收风险管理
税收风险识别
税收风险预警指标体系
税收风险应对
思考题
1?税收风险的成因有哪些？
2?税收风险管理的基本流程包括什么
3?税收风险预警指标体系的分类依据有哪些？具体可分为哪些类型？
4?税收风险应对应当如何开展？有何策略？

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