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第一章
公共管理概述
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本章教学目的
通过本章学习，掌握公共管理的定义及其内 ;掌握公共管理的基本框架体系 ；理解公共管理的特征 ；掌握公共管理的内容 ；了解公共管理兴起与发展的过程 。
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本章教学知识点
与公共管理相关的6个基本概念；
公共管理的定义及其4个内涵；
公共管理的框架体系－主体、客体和管理
方法；
公共管理的5项内容；
公共管理的5个基本特征；
公共管理的4个基本原则；
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本章教学内容和参考学时
建
议
本
章
讲
授
3
学
时
二
公共管理的基本框架
一
公共管理的概念与内涵
三
公共管理的基本框架
六
公共管理的兴起与发展
五
公共管理的原则和内容
四
公共管理的基本特征
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第一节 公共管理的概念与内涵
公共管理的概念
1
公共管理的内涵
2
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第一节 公共管理的概念与内涵
公共管理的概念
1
（一） 与公共管理相关的概念
（二）公共管理的概念
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第一节 公共管理的概念与内涵
（一）与公共管理相关的概念
1、“公共”与“管理”
公共管理（Public management）由“公共”和“管理”两个词组成。公共管理并不单单是研究政府部门的管理，而是将研究的整个视角扩展到整个公共部门。
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第一节 公共管理的概念与内涵
2、“行政” 与“管理”
（一）与公共管理相关的概念
“行政”(Administration)基本上指服从指令和服务，而“管理” (Management)则指：（1）取得某些结果；（2）取得这些结果的管理者的责任。
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第一节 公共管理的概念与内涵
3、“公共管理”与“私人管理”
（一）与公共管理相关的概念
公共部门指的是享有公共权力，为公共提供公共产品和服务的组织，主要是指政府和一些非营利性部门。而私人部门是指以利润最大化为导向的组织。
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第一节 公共管理的概念与内涵
公共管理（Public Management）是指以政府为核心的社会公共部门以及其他非营利性部门，为了推进社会整体协调发展、增进社会共同利益的实现，通过制度创新和手段创新对社会公共事务进行协调和控制，提供公共产品和服务的活动。
（二）公共管理的概念
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第一节 公共管理的概念与内涵
公共管理的内涵
2
首先，公共管理的深刻内涵在于它的公共性。
⑴、其利益导向的公共性和社会性。与行政管理相比，公共管理把重心放在公共事务，把管理寓于社会之中；公共管理必须致力于实现整体公共利益，把解决社会问题的作为自身的主要任务，而不是为作为少数群体实现其意志的工具，是推进、实现和维护社会公共利益的方式。 　　
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第一节 公共管理的概念与内涵
公共管理的内涵
2
⑵、其参与性。
公共管理的实施主体不仅是以政府为核心的公共部门，还包括非营利部门、非政府组织甚至私人部门等，建立起一套以政府行政管理为核心的、以多元互动为特征的、以公民社会为背景和基础的管理与服务体系；而传统行政学仅仅把管理主体界定为政府或国家行政机构。 　　
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第一节 公共管理的概念与内涵
公共管理的内涵
2
其次，公共管理强调价值调和与责任。
公共管理强调价值的调和不仅重视“3E”，即经济（Economy）、效率(Efficiency)、效能(Effectiveness)，同时也重视公平、正义和民主。 　　
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第一节 公共管理的概念与内涵
公共管理的内涵
2
第三，在理论基础方面
公共管理把政策分析、社会学、人类学，尤其是当代经济学等学科纳入到自己的理论基础和研究方法论中，从而使对公共管理活动及规律能够综合运用多种科学理论和方法来研究。而传统行政学的理论基础主要是政治学和管理学。 　　
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第一节 公共管理的概念与内涵
公共管理的内涵
2
第四，从管理过程来看
传统公共行政更多地关注管理的过程，而公共管理关注管理的结果，并把投入、产出、成本、效益、效率、效能等重要概念引入公共部门的管理中，计划、组织、协调和控制是公共管理的四大基本职能。　　
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第二节 公共管理的基本框架
公共管理的主体
1
公共管理的客体
2
3
公共管理的方法
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第二节 公共管理的基本框架
公共管理的主体
1
公共管理的主体包括政府以及非营利性部门。政府是公共管理的组织核心，因为它是公共管理中必不可少的且具备一定强制力的后盾。政府的核心地位如果不稳定，会导致国家安全受到威胁、社会秩序不稳定、经济发展不协调、社会发展不健康。
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第二节 公共管理的基本框架
公共管理的主体
1
非营利性组织的出现是对市场失灵、政府失灵的一种弥补，逐渐成为公共管理的重要组织主体。非营利性组织具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性等特点，它提供部分公共产品和服务。
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第二节 公共管理的基本框架
公共管理的主体
1
以政府为核心、非营利组织和其他力量为重要补充的开放性管理主体结构带来了公共管理主体间关系的极大变革：首先是公共权力的分散化、其次是各主体间的合作关系加强。
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第二节 公共管理的基本框架
公共管理的客体
2
公共管理的客体也是公共管理主体所治理的对象。从公共管理的“公共性”出发，我们将公共管理的客体界定为公共事务。公共事务即公共领域的事务，它与一定地域共同体多数成员利益普遍相关，如公共安全、公共服务、公共产品的供给。
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第二节 公共管理的基本框架
公共管理的客体
2
公共事务是社会共同需求的产物，是公共利益的外在体现。这意味着利益产生“事务”，利益是目的，而事务的处理则是过程和手段。公共管理的任务在于能汇总的汇总，能融合的融合，能升华的升华。实在不能的则尽量分别满足不同人的不同需要，只要它们是正当的。
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第二节 公共管理的基本框架
公共管理的客体
2
公共利益实现的困难性决定了公共事务治理的复杂性。虽然公共管理强调对公共利益的实现，但却不是通过漠视其他群体、个体利益的方式实现的。
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第二节 公共管理的基本框架
公共管理的方法
3
“以公谋公”的公共管理方法包括四个内容:一是以公心谋公事，二是用公开化的方法谋公事，三是靠公众谋公事，四是决不能谋私事。第一条是凭借和出发点，第二条是过程和工作渠道，第三条是依靠和主体力量，第四条是结果和约束。
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第三节 公共管理与行政管理的区别
主体不同
1
客体不同
2
3
目标不同
4
提供公共物品的途径不同
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第三节 公共管理与行政管理的区别
主体不同
1
公共管理的主体是公共部门，不仅包括政府部门，还包括各种非政府组织和公共企业。而行政管理的
主体只是政府部门。
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第三节 公共管理与行政管理的区别
客体不同
2
行政管理的客体是各类具体的社会事务，而公共管理的客体还包括社会问题、公共项目、公共财产和资源。此外，公共管理理论认为，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。
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第三节 公共管理与行政管理的区别
目标不同
3
行政管理以上级为中心，强调服从，主要追求的是如何执行上级制定的政策并将之转化为实际的行动。公共管理则以服务社会公众为中心，强调服务，认为政府应以顾客或市场为导向。
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第三节 公共管理与行政管理的区别
提供公共物品的途径不同
4
行政管理主张由政府提供所有的公共物品，基本上将私人部门排斥在外。而公共管理则主张通过“政府合约”、“外包”、“拍卖”等市场化手段，引入竞争机制，将一部分公共物品的生产和供应交给私人部门，以克服公共企业生产效率低下、质量不高等问题，同时避免出现公共物品的过度供应与供应不足等问题。
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第四节 公共管理的基本特征
公共管理主体的广泛性
1
公共管理客体的复杂性
2
公共管理以追求公共利益为宗旨
3
公共管理重视政府改革与再造
5
4
公共管理强调价值调和与责任
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第四节 公共管理的基本特征
公共管理主体的广泛性
1
公共管理的主体包括政府以及非营利性部门。政府是公共管理的核心主体，具有合法性和强制性，负有提供公共物品的主要责任。非营利性组织的出现是对政府失灵的一种弥补。非政府组织或非营利性组织也逐渐成为公共管理主体的重要组织部分。
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第四节 公共管理的基本特征
公共管理客体的复杂性
2
公共管理的客体包括行政机关内部事务和社会公共事务。公共事务是指那些涉及整体社会成员的共同利益、关系其整体生活质量的各种活动。社会性、公益性、非营利性是其最主要的特征。
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第四节 公共管理的基本特征
公共管理以追求公共利益为宗旨
3
公共利益既是公共管理的根本目的，也是公共管理的本质要求。
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第四节 公共管理的基本特征
公共管理强调价值调和与责任
4
公共管理强调价值的调和，不仅重视“3E”，即经济（Economy）、效率(Efficiency)、效能(Effectiveness)，同时也重视公平、正义和民主。公共管理在主张弹性、自主管理、授予权能的同时，强调责任(Accountability)的重要性，并认为只有发展客观有效的绩效测量标准，政府的责任才能够落实。
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第四节 公共管理的基本特征
公共管理重视政府改革与再造
政府部门的改革(Reform)、变革(Change)、再造(Reinventing)、创新(Innovation)一直是公共管理研究的焦点，这反映了公共管理理论与实务之间结合的特性。同时，政府改革的持久进行也会使公共管理的理论不断充实和发展。
5
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第五节 公共管理的原则和内容
公共管理的原则
1
公共管理的基本内容
2
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第五节 公共管理的原则和内容
公共管理的原则
1
（一） 人本原则
（二） 服务原则
（三） 效能原则
（四） 均衡原则
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第五节 公共管理的原则和内容
（一）人本原则
(1)公共管理过程的落脚点必须是人。公共管理的本质就是为了满足社会成员的物质需要和精神需要，实现人的全面发展和人的才能的充分发挥。因此，人的需要及其满足是公共管理活动的终极目标。
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第五节 公共管理的原则和内容
（一）人本原则
(2)人是公共管理的首要课题。公共管理中包含着措施、手段、设施等要素，但这些要素首先是作用于被管理的人，再通过被管理的人所发挥的能动作用，使这些要素产生协调和综合的结果。
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第五节 公共管理的原则和内容
（一）人本原则
(3)公共管理主体的人格化。作为公共管理主体的组织和机构，其实际运行和效能的发挥必须依靠具体的人来完成，表现出人格化的特征。因此，管理主体自身素质的完善、认识能力的提高和价值取向的合理化，对公共管理的结果将会产牛重要的影响。
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第五节 公共管理的原则和内容
（一） 人本原则
(4)公共管理中人的群体性。公共管理人本原则中的人，不单指现实生活中具有自己意志、利益和行为的个人，而且指有共同目的和协作关系的个人所结成的群体或组织，有着特定群体的需求和愿望。
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第五节 公共管理的原则和内容
市场经济必然要求公共管理要以社会、企业和公众为本位，顺应他们的意志和愿望来实施管理行为，为他们愿望的满足提供必要的条件。可见，现代市场经济基础上的公共管理就其本质而言，不是管制而是服务。服务是公共管理的内核和基础。
（二） 服务原则
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第五节 公共管理的原则和内容
（三） 效能原则
效率反映的是公共管理过程中投入与产出之间的比例关系；有效性反映的是公共管理的实际结果与预定目标之间的关系。效能原则强调公共管理必须实现效率和有效性的有机统一。
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第五节 公共管理的原则和内容
在公共管理过程中必然会遇到公众不同要求同时并存的情况。因此、在实际的公共管理中既要考虑到这些要求的合理性，也要注重这些要求之间的协调性。只有在不同要求趋于均衡的条件下，公共管理才能取得整体性满意的效果。
（四） 均衡原则
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第五节 公共管理的原则和内容
公共管理的基本内容
2
（一） 解决问题
（二）制定政策
（三）确立项目
（四）管理资源
（五）提供服务
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第五节 公共管理的原则和内容
（一）解决问题
公共管理中所说的问题是有严格限定的，它只限于政府职责范围的社会共同问题，才属于公共管理的范畴。因此，必须由政府制定相应的公共政策，采取相应的措施加以解决。可见，社会共同问题的确认及解决是公共管理的重要内容之一。
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第五节 公共管理的原则和内容
制定公共政策是政府最基本的职责之一，也是公共管理机构实施公共管理的依据和主要手段。
（二）制定政策
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第五节 公共管理的原则和内容
（三）确立项目
公共管理中的项目确定是指公共管理机构依据一定的公共政策而采取的具体行动．是把公共政策具体化的过程。
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第五节 公共管理的原则和内容
作为公共管理内容的资源是有特定含义和范围的。一般来说，为一定社区的人们共同拥有的有形财产和无形财产，都屑子公共管理资源的范畴。这些资源主要包括：自然资源、公共物品、公共信息、公有企业以及人力资源等。
（四）管理资源
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第五节 公共管理的原则和内容
（五）提供服务
公共机构为社会提供各种服务是公共管理内容中极为重要的部分。特别是近十年来．由于政府公共职能范围的扩大，对经济生活干预的加强，使公共服务显得更加重要。
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第六节 公共管理的兴起与发展
西方国家公共管理的兴起与发展的背景
1
公共管理兴起与发展的两个阶段
2
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第六节 公共管理的兴起与发展
西方国家公共管理的兴起与发展的背景
1
（一）公共部门管理陷入危机
（二）私人部门竞争加剧
（三）信息技术的高速发展
（四）经济和工商管理理论的发展
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第六节 公共管理的兴起与发展
（一）公共部门管理陷入危机
马克斯·韦伯的科层制框架，其主要特点是层级节制，照章办事，分工琐细，权力集中，固定的行政程序，并在行为方式上体现出某种非人格化。导致西方各国政府由此陷入了管理、信任及财政三大危机。
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第六节 公共管理的兴起与发展
（一）公共部门管理陷入危机
凯恩斯主义的兴盛，西方国家在20世纪70年代普遍出现了滞胀，经济滞胀使许多矛盾显性化。这表现为人们不满意收人水平和生活状况，批评政府机构臃肿、人浮于事或是工作效率低下。政府受到越来越多的抨击。
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第六节 公共管理的兴起与发展
全球化不仅使私人部门竞争加剧，也使各国公共部门管理的改革加快，并且出现了公共管理改革趋同的现象，表现为各国纷纷压缩政府规模，将大量的公共企业民营化，以及在机构设置、人事制度等方面进行革新。
（二）私人部门竞争加剧
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第六节 公共管理的兴起与发展
（三）信息技术的高速发展
信息技术对政府部门的运作和管理提出了全新的要求，政府必须更加灵活、更加高效；必须具有较强的应变力和创造力；必须积极响应公众的意愿、使公众更多地参与社会公共事务的管理。
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第六节 公共管理的兴起与发展
（四）经济和工商管理理论的发展
1、公共选择理论直接奠定了公共部门改革的思想基础。公共选择理论提出将经济人假设引入到政府部门，官僚同样是追求自我利益最大化的个人，西方经济学的这一假设仍可以用来分析政府制度中的“人”。
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第六节 公共管理的兴起与发展
（四）经济和工商管理理论的发展
2、公共选择理论、委托与代理人理论、交易费用理论、信息不对称理论等的引入，为公共部门如何搞好公共事务管理提供了有效的解决思路和具体的解决方法，使公共部门有可能采取更为灵活的管理方法，并达到较好的管理效果。
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第六节 公共管理的兴起与发展
（四）经济和工商管理理论的发展
3、工商管理理论的更新和发展也为公共部门管理的深化提供了助推力。
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第六节 公共管理的兴起与发展
公共管理兴起与发展的两个阶段
2
第一个阶段是20世纪80年代至90年代初，西方各国公共行政改革的主要方向是重新界定政府与市场的关系，表现为公共服务的民营化、私有化以及公共部门中更多引入企业管理技术、市场竞争机制和激励机制，建立市场和顾客导向的政府。
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第六节 公共管理的兴起与发展
公共管理兴起与发展的两个阶段
2
第二个阶段是20世纪90年代中期以后，西方国家公共行政改革的侧重点转向利用日益普及的网络信息技术来“再造政府”、推动公共部门的信息化，提升政府组织的灵活性与管理能力、改进公共服务质量。与此同时，在理论界出现了重新反思政府与公民社会关系 .
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本章小结
本章是全书的基础性和理论探索性章节。本章围绕着公共管理的基本理论问题进行介绍和分析，包括对公共管理的基本概念及其内涵、原则、内容、特征、范畴与体系以及公共管理的兴起与发展等问题进行初步的论述，通过对以上内容的学习，可以更好地理解公共管理的研究对象和学科特征，掌握公共管理学的研究方法，进而对公共管理学有基本理论和概念认识，为下一步学习奠定基础。
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本章拓展知识与教学测试
案例研究
课外赏阅
自我测试
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本章复习思考题
1、什么是公共管理？公共管理具
有哪些特征？
2、公共管理与私人管理有何区别
？为何会产生这种差别？
3、公共管理的框架体系都包括哪
些内容？
4、简析公共管理与公共行政的关
系。
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本章复习思考题
5、公共管理的原则与内容分别是什
么？
6、如何理解公共管理兴起与发展的
社会背景？
7、简述公共管理兴起与发展两个阶
段有何不同？

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