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第十一章 政府对旅游经济的管理
本章学习目标
通过本章的学习，学生可以掌握旅游产业政策体系以及评估方法、政府对旅游经济管理的主要方法和手段，把握我国旅游经济管理体制的发展方向。
本章重点
政府旅游经济管理的主要手段
本章难点
旅游产业政策评估体系
第一节 我国旅游经济管理体制
1、我国旅游管理体制发展沿革
2、我国旅游经济管理体制的基本结构及特征
3、政府旅游经济管理手段
一、我国旅游管理体制发展沿革
我国旅游经济管理体制发展经历了五个阶段。
1、第一阶段（1978年至1985年）
特点：政治接待型向经济事业型转变。
改革的重点：政企分开，企业化经营。
国家旅游局与国旅总社正式分开，为各地带好头。并逐步下放外联权，从1982年9月起，为适应旅游业发展，开始下放外联权，调动了各地的积极性。推广了各种形式的经济责任制，取得了良好的经济效益和社会效益。
一、我国旅游管理体制发展沿革
2、第二阶段（1986年到1992年）
特点：按照国际惯例改革旅游经济管理体制，把旅游业正式纳入了国民经济和社会发展计划。
举措：（1）管理体制方面，支持和鼓励成立旅游企业集团和成立我国自己的饭店管理公司。
（2）管理制度方面，建立了星级饭店评定和管理制度。
（3）管理技术手段方面，广泛采用了电子计算机信息系统。
不足：这个阶段我国旅游业仍属起步阶段，旅游业各个行业也都处于规模形成阶段，许多业务环节仍受传统的计划经济模式束缚，许多旅游部门的主要精力用在建设开发方面，用在管理方面较少。
一、我国旅游管理体制发展沿革
3、第三阶段（1992年到1999年）
特点：按照社会主义市场经济的要求，深化旅游管理体制的改革。
举措：
（1）进一步下放权力。
（2）取消旅行社按一、二类划分的标准，按国际旅游市场通行的做法，只划分经营国际旅游和国内旅游两种旅行社，这是旅行社体制改革的一大突破。
（3）建立旅行社营业保证金制度
（4）在旅游行业内建立旅游服务质量标准体系。
（5）支持和鼓励各类旅游企业，建立现代企业制度。
（6）按照国务院的部署，进一步精简政府机构，转变政府职能。
一、我国旅游管理体制发展沿革
4、第四阶段：蓬勃发展阶段。（2000 年到2014年）
特点：确立旅游产业的支柱产业地位，制定多项政策
举措：
2001 年，几乎所有的省、自治区、直 市的政府都明确了旅游业的重要地位，将其列为 本地区新的支柱产业和新的经济增长点。
2003 年 9 月 4 日，文化部出台《关于支持和促进文化 产业发展的若干意见》，推动 文化旅游业进一步发展。
2006 年 9 月 14 日，《文化建设“十一五”规划》出台。
2013 年，中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常 务委员会第二次会议上通过了《中华人民共和国旅游法》。
5、第五阶段：深化调整阶段。（2015年至今）
二、我国旅游经济管理体制的基本结构及特征
1、旅游经济决策系统
2、旅游经济调控系统
3、旅游经济信息系统
4、旅游经济监督系统
5、旅游经济组织系统
三、政府旅游经济管理手段
一、经济手段
二、行政手段
三、法律手段
四、计划手段
1、经济手段
经济手段是政府利用经济杠杆和经济政策对旅游经济进行调节。经济杠杆主要是价格、税收、信贷、外汇、财政补贴、利率等，经济政策主要是财政政策、金融政策和产业政策等。
税收方面：国家通过制定税种、规定税率和征收税金，来调节旅游经济的发展。
财政方面：国家主要通过财政补贴和财政投资来支持旅游业的发展。
金融方面：国家可以通过贷款的方向、规模、期限，来影响资金的投放，调节旅游经济的发展。
2、行政手段
行政手段是国家通过行政命令、指示等方式对旅游经济活动进行管理。国家通过行政手段调节旅游经济发展。主要表现在以下几个方面。
宣传促销
简化手续
旅游规划
信息服务
“各国旅游促销效果
世界旅游组织2000年7月出版《世界各国旅游预算研究报告》对1997年各国旅游促销经费进行了统计分析。各国旅游促销效果：
（1）每接待单位人次游客所花费的费用（单位 美元）
意大利0.3 约旦 0.4 中国 0.4 法国 0.9
印尼 1.7 日本 1.7 中国香港 4.4 印度7
泰国 9.1 新加坡10.1 波多黎哥 13.9
澳大利亚 15.1
（2）每千美元收入所花费的促销经费（单位美元）
意大利 0.3 约旦0.5 中国内地0.7 印尼 0.9
日本 2 法国 2.1 西班牙 2.7 中国香港4.9
印度5.3 墨西哥5.3 澳大利亚7.3
泰国 9.5 新加坡9.5
3、法律手段
法律手段是利用经济立法和经济司法对旅游经济活动进行调节。
我国旅游管理中已颁布的法规主要有：
（1）国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》、《导游人员管理条例》《旅行社管理条例》；
（2）由国家旅游局颁布的《中华人民共和国评定旅游涉外饭店星级的规定》、《旅行社质量保证金暂行规定》、《旅游投诉暂行规定》等；
（3）由各省、市人大颁布的地方性法规。如《海南省旅游管理条例》、《青岛市旅游管理条例》等。
4、计划手段
计划手段是制定旅游经济的发展计划，并确保计划的实现。
经济手段的特点：宏观性、战略性和政策性。 。
旅游经济计划有长期计划、中期计划和短期计划，有国家计划、地方计划和地区计划。旅游经济计划指标主要有旅游入境人数、旅游外汇收入、就业人数等。如我国制定了中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要。
第二节 世界各国旅游管理的主要模式
一、旅游业管理机构设置模式
二、 世界旅游管理模式的发展趋势
三、旅游管理模式的个案分析
一、旅游业管理机构设置模式
世界各国的旅游业管理机构设置模式基本上有5种。
1、非中央机构模式
2、旅游部模式
3、混合职能模式
4、旅游委员会模式
5、旅游局模式
二、世界旅游管理模式的发展趋势
随着国际旅游业的迅速发展，世界各国旅游行政机构的发展呈现两大趋势：
（1）许多国家纷纷提高旅游行政机构在内阁中的地位。
（2）普遍建立和健全旅游协调机构。
机构的形式各异但有如下共同点：
成员的广泛性。
机构的权威性。
旅游部门的主导性。
随着世界旅游业的迅速发展，各国强化旅游行政机构地位和作用的趋势必将延续下去。
三、旅游管理模式的个案分析
（一）美国模式
1、背景：经济发达，市场机制完善，旅游业也发达。
2、模式特点： “小政府，大社会”。
3、管理手段：主要通过法律和许可证制度。
4、经营组织形式：网络化
如旅行社，形成了多层次网络化的分工体系。美国1970年有旅游代理商近7 000家，1983年达22 000家，1989年就上升到33 000家。其中，大公司又在市场中占据主导地位。美国旅游市场竞争激烈，但在竞争中形成的自然分工体系和网络使旅游企业可以完全开展，又不致恶性竞争，自相残杀，而是各自发挥优势，谋求发展。旅行社、饭店、航空公司等方面的网络化的形成，各方之间互为基础，互为条件。行业价格、服务质量由于受市场约束，很少有企业敢对此马虎。在旅游企业经营组织网络中，行业组织在结合、协调信息传递方面发挥重要作用，这也是美国“小政府”管理模式得以存在的条件。
（二）日本模式
1、背景：经济发达，市场机制完善，旅游业也发达。
2、模式特点：官民协力
3、管理手段：通过法律法规和行会组织实施间接管理
旅游行会组织有三种类型：协调性的、管理性的、研究性的
4、旅游行政管理机构设置：分为中央和地方两个层次。二者是指导和协调关系。日本的中央旅游管理机构又分为内阁、运输省、旅游部三个层次。
（三） 英国模式
1、背景：经济发达，旅游业也发达 ，失业率较高
2、模式特点：分权化
3、管理机构设置：高层机构由就业部下属的英国旅游局、英格兰旅游委员会和苏格兰、威尔士事务大臣下属的苏格兰、威尔士旅游委员会组成。地方基层机构为地区旅游委员会，负责地方旅游设施的建设和管理。
英国旅游局、英格兰旅游委员会、苏格兰旅游委员会和威尔士旅游委员会，其地位平等，不存在隶属关系。
4、管理手段：主要通过法律和许可证制度。
5、机构职责： 官方机构主要从事旅游宣传促销、旅游规划发展、旅游政策制定等方面的事宜。行会组织则负责旅游企业协调、行业信息及相关政策宣传方面的工作。
（四）匈牙利模式
1、背景： 属发展中国家，对旅游业相当重视
2、模式特点：计划色彩
3、旅游行政机构：由全国旅游委员会、商业部、匈牙利旅游局和州旅游局四大部分组成。
4、管理手段：主要依靠法律手段而不是行政手段。
5、旅游企业体制：实施公司制，公司的最高管理机构是公司委员会，其成员由公司下属企业产生。总经理负责具体经营业务，对委员会负责。下属企业经营上相对独立。
（五）新加坡、泰国、菲律宾模式
1、背景： 属发展中的小国，对旅游业相当重视 、灵活的市场机制
2、模式特点： 政府实行集中管理
表现：（1）政府重视，经费充足；
（2）全国旅游发展统一规划，分类实施。
（3）国家直接投资大型基础项目
（4）实行定点制
第三节 旅游产业政策体系与评估
1、旅游产业政策制定的必要性和基本特征
2、旅游产业政策的内容
3、旅游产业政策的目标
4、旅游产业政策评估
5、积极发挥旅游产业政策的作用
一、旅游产业政策制定的必要性和基本特征
必要性
首先，旅游业作为经济发展的重要产业在整个世界的重要性意味着它将成为任何政府 都不愿意放弃的投资机会。因此，作为规律，旅游对一国经济越重要，公共部门的介入程 度和政府为吸引对内投资而提供的激励也就越多。旅游经济的影响已被越来越多的国家和 政府所重视，并为之制定了符合本国国情的旅游产业政策，以提升旅游业的国际竞争力， 促进旅游业的可持续性发展。其次，由于政府的最高管理层需要对旅游发展的模式进行选 择，并制定合理的公共政策，因此，旅游业越来越需要一个系统的产业政策体系与之相配套。
一、旅游产业政策制定的必要性和基本特征
特征：
（1）诱导性和间接性
（2）系统性
（3）序列性和动态性
（4）稳定性和连续性
（5）国际性
（6）针对性
二、 旅游产业政策的内容
（一）、旅游产业结构政策
旅游产业结构政策应考虑三个问题：
（1）产业定位问题。即考虑旅游业在整个国民经济中的地位。
（2）产业宏观问题。即国际旅游和国内旅游以及出境旅游的相互关系和政策协调。
（3）产业配套政策。即旅游产业内各单项结构的合理化。避免各要素之间结构错位，重复建设，以至销价竞争等。
二、 旅游产业政策的内容
（二）旅游产业地区政策
（三）旅游产业组织政策
（四）旅游产业市场政策
（五）旅游产业布局政策
（六）旅游产业配套政策
（七）旅游产业技术政策
（八）旅游产业的实施保障政策
资料：江西旅游实施“六个一”工程
（1）实施名牌战略，树立一批旅游形象品牌；
（2）精心制作一套能够反映本地特色的宣传品；
（3）科学编制一套旅游发展规划，坚决克服开发建设的盲目性、随意性；
（4）抓紧制定和完善一套旅游规章制度；
（5）围绕“吃、住、行、游、娱、购”六要素，推出一批在国内外叫得响的有实力的旅游形象工程，增强江西省旅游产品竞争力；
（6）培养一批旅游行业明星，以典型引路，确保全行业服务质量提高。
资料：重庆市培育和发展旅游业的政策措施
（1）成立市旅游产业发展领导小组，建立市旅游工作例会制度，由分管书记和市长挂帅，市级相关部门主要负责同志参加，统一领导、协调和解决旅游业发展中的重大问题；
（2）全市旅游业实行挂牌定点管理和质量保证金、质量理赔制度；
（3）对市级以上重点景区景点的建设实行统一规划，在上述景区景点建设开发旅游项目，在选址定点、立项审批时应先征求市旅游局的意见；
（4）各级党委和政府要将旅游业列入国民经济和社会发展计划，加大对旅游业的投入；
（5）对市旅游局及区（县）旅游局直属旅游企业上交的所得税实行先征后退，返还同级旅游行政主管部门；
（6）拓宽筹集旅游建设资金渠道；
续：重庆市培育和发展旅游业的政策措施
（7）金融部门在信贷投放方面要对旅游业实行倾斜，增加信贷额度；
（8）经批准兴建的旅游景区景点建设项目，除办公、生活用房外，其他项目投资调节税按零税率计算；
（9）旅游扶贫项目可申请支援经济不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金和以工代赈等国家扶贫资金；
（10）新设旅游企业安置移民占企业人数50%的，可申请使用移民资金；
（11）从事旅游项目投资和经营的企业，享受我市鼓励外商投资若干优惠政策；
（12）国有旅游企业部分转让、拍卖的存量资产收益，作为国有资本金留在本企业继续使用；
（13）积极推行现代企业制度；
（14）大力促进旅游业精神文明建设。
三、旅游产业政策的目标
（一）社会目标
（二）经济目标
（三）环境目标
四、旅游产业政策评估
（一）旅游产业政策评估类型
1、事前预测评估
2、事中评估
3、事后回顾性评估
四、旅游产业政策评估
（二）旅游产业政策评估体系
五、积极发挥旅游产业政策的作用
（一）制定产业政策，规范和引导市场
（二）加强政策扶持，促进旅游企业集团化
（三）完善政策措施，加强市场促销
（四）进行政策倾斜，提供公共产品
（五）加大科技投入，提供创新保护
（六）推进公共平台建设，强化监管力度
本章小结
在现代经济中，政府对经济的宏观调控越来越重要，这是旅游经济健康快速发展的需要，也是政府管理职能的要求。政府对旅游经济的管理主要使用经济的、法律的、行政的、计划的手段和产业政策手段。随着旅游经济的发展，政府对旅游经济的调控将发挥越来越明显的作用。

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