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历史 选择性必修1 国家制度与社会治理
第2单元 第6课 教学设计
第2单元　官员的选拔与管理
第6课 西方的文官制度
目录
一、学习目标
二、必备知识
三、素养提升
四、素养阐释
五、认知升华
六、学业达标
第2单元　官员的选拔与管理
第6课 西方的文官制度
一、学习目标
1．了解西方近代文官制度形成的基本过程，构建“时空观念”；从“唯物史观”角度认识西方近代文官制度形成的历史背景，尤其是与中国科举制的渊源关系
2．透过史料分析英国和美国的文官制度，从“史料实证”角度探究西方近代文官制度的特点及历史意义
二、必备知识
知识点一　西方文官制度出现的背景
1．中古时期
(1)前期：西欧社会管理主要依靠教士和封建领主。
(2)后期：随着王权的扩大，国王往往挑选自己的亲信处理事务，并赐予他们官职。
2．近代早期
(1)17—18世纪，欧美国家逐渐建立起资本主义制度，少数人或集团掌握着官员的任免权，他们私相授受，导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发。
(2)内阁制和政党政治形成后，出现了“政党分肥制”，造成腐败泛滥，影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。
3．工业革命后
(1)英国等资本主义国家管理职能急剧扩展，亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚体系。
(2)随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。
(3)向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。
4．概念阐释——政党分肥制
又称政党分赃制，是执政党的领导人把政府公职、官位大量分配给本党党员的用人制度。政党分肥制刚出现时曾起过否定以门第和私亲任官的贵族制、恩赐制和徇私制的进步作用，但后来发展为一种任人唯亲的制度。
5．图解历史——工业革命与文官制度
工业革命(经济基础)
生产力提高　社会分工复杂
政府职能扩大　政党更换频繁
工业资产阶级提出政治诉求
　 (上层建筑)
　　　　
亟须新的职业官僚体系
稳定、持续、廉洁、高效
知识点二　西方文官制度的建立
1．概况
(1)含义：一般特指在政府行政部门任职的事务官。
(2)作用：既是维护资产阶级统治的工具，也担负着管理社会公共事务的职能。
2．确立
时间 目的/原因 内容
18世纪初 防止国王通过任命官员干预议会活动 规定除了大臣以外，其他官员不得当选为下院议员
19世纪初 保证政府工作不受政党更替的影响 政府部门开始设立常务次官，英国政府的官员分为两类：一类是政务官，与内阁共进退；一类是事务官，即文官，负责具体事务，不受党派影响，可以长期任职
1855年 由于政府机构混乱，官员昏庸无能，人们对政府的管理能力强烈不满 接受《关于建立常任文官制度的报告》的建议，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选人进行考试
1870年 进一步完善文官制度 规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，文官委员会有权独立决定文官的基本录用条件，最终确立了文官制度
3．扩展
(1)1883年，美国国会通过《法案》，建立了文官制度。
(2)第二次世界大战后，法国、德国和日本等国的文官制度也最终建立起来。
4．情境再现——政务官与事务官
观察上图，指出政务官和事务官“两官分途”有何作用。
提示：实现了政治和管理的区分，既维持了代议制下政党轮流执政的特点，又保证了政府工作的稳定性和持续性。
5．图解历史——英国文官制度的建立
知识点三　西方文官制度的特点和影响
1．特点
(1)公开考试和择优录用：凡是符合相关法律规定的公民，都可以参加文官考试，成绩优异者得到录用。
(2)政治中立和服从领导
①文官要在资产阶级各政党之间严格保持中立，不得公开参与政治活动。
②文官必须忠实执行政策，在政务官的领导下完成自己的本职工作。
(3)职务常任和论功晋升：文官只要没有严重过错，便可任职到退休。同时文官根据工作成绩得到晋升或惩罚。
2．影响
(1)积极
①规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理，实现了政治和管理的分离。
②有利于政府工作的稳定性和持续性，促进了国家治理水平的提高。
(2)消极：容易滋生官僚习气和僵化现象；文官人数急剧膨胀，大大增加了国家财政负担；文官的层次越来越多，一定程度上影响了政府的工作效率。
3．学术前沿——英国文官系统的弊端
英国资产阶级革命发生后，文官产生。到18世纪末，由于“恩赐制”的影响，英国文官系统相当紊乱。文官录用权主要是国王、宫廷权贵和各部长官直接行使；部分高级文官通过特许证书获得职位后，也可以任命手下职员。多年来，文官管理缺少统一有效的管理监督，升迁、使用和任免缺少常规章法，工作时间长短不一。有的部门每日仅工作5－6小时，众人懒散，浮游度日。部门之间同类文官年薪差别大约在15%～50%之间。
解读：工业革命前英国文官系统紊乱，缺乏有效的管理；文官的行政效率低下；文官收入差别较大。
4．思维拓展——文官制度的改革趋势
(1)扩大招考范围，增加量化考核的比例。
(2)调整文官结构，提高文官综合素质。
(3)引入竞争机制，进一步改善功绩制。
(4)精简文官层次，加强文官间的交流。
(5)改革文官管理方式。
三、素养提升
主题一：西方文官制度的创立
史料实证·····························
史料一　到18世纪末，英国官吏任用仍主要采用“恩赐制”“政党分肥制”等。19世纪大批有关中国科举制度的著作在英国问世。1835年一位英国人撰文评价东印度公司采用公开考试竞争原则选拔文职人员时说：“这种中国人的发明创造在印度的充分发展，预示着或许将来有一天，它会像火药和印刷术一样，在国家制度中，引起另一次伟大变革。”
——据马桦《英国文官考试制度研究》等
思考：(1)根据史料一并结合所学知识，分析英国近代文官制度建立的历史渊源。
解读：抓住史料一关键信息：“恩赐制”“政党分肥制”“中国科举制度的著作在英国问世”“东印度公司采用公开考试竞争原则选拔文职人员”。
提示：中国科举制度的影响；东印度公司公开考试竞争原则的影响。
史料二　1688年光荣革命确立了资产阶级统治，为了克服政治上“政党分赃制”带来的政治混乱和提高官员行政素质，保证政党轮流执政背景下行政工作的连续性和稳定性，英国实行了文官制度。1870年，英国政府颁布枢密院令，规定“凡未经考试并持有合格证书的一律不得从事任何事务性官职”，标志着以考试任职为核心的英国文官制度的正式确立。
——摘自吴湖《英国文官考试制度的演变》
思考：(2)根据史料二并结合所学知识，概述归纳英国文官制度确立的原因。
解读：史料二论述英国文官制度的确立及主要原因，注意其中的关键信息“1688年光荣革命”“‘政党分赃制’带来的政治混乱”“行政工作的连续性和稳定性”等。
提示：英国君主立宪制度的确立；“政党分赃制”带来的弊端；工业革命的发展要求提高官员行政素质；政党政治的成熟和社会发展的需求。
史料三　《诺斯科特—屈维廉报告》规定：
(1)文官的遴选实行公开考试制度。
(2)文官不能有政治偏向，不能有党派色彩。
(3)文官的晋升依据工作实绩，而非资历，高级文官从文官内部提拔产生，停止从外部任命。
(4)文官的工作和服务实行统一的标准和做法。
(5)文官按工作性质分为智能类和体力类(即白领和蓝领)。
——摘编自潘兴明《英国文官制度及其改革》
思考：(3)根据史料三，概括英国文官制度的特征。
解读：抓住史料三关键信息：“实行公开考试制度”“不能有政治偏向，不能有党派色彩”“晋升依据工作实绩”“统一的标准和做法”。
提示：公开考试，择优录用；革除党派色彩；严格业绩考核，公平对待；官员分类，科学管理。
主题二：西方文官制度的影响和评价
开放探究····························
材料　18世纪末期，政府中开始出现职业行政官员，这就是英国近代最初意义上的文官。由于官吏的任用以党派为基础，讲关系、重门第，致使不少庸碌之辈和腐败分子混入了政府系统，使现政府效率低下，贪污腐化，甚至引起政治震荡和社会动乱。1833年，有些较大的部门开始以公开考试、择优录用的方式招录官员。1855年，英国颁布了《关于录用王国政府文官》的第一个枢密院命令，至此，英国文官制度初步形成。1870年，英国又颁布了关于文官制度的第二个枢密院命令，以法律的形式最终确认了《诺斯科特—屈维廉报告》的构想，这是英国文官制度改革的关键一步。英国19世纪70年代确立的文官制度延续至今，尽管竞争、通才、中立、常任等原则一直未变，但政府的职能、文官的任务却不断地变革，以使其不断完善。
——摘编自唐莹莹《浅析英国文官制度》
思考：根据材料并结合所学知识，编写一幕发生在19世纪英国的人物对话场景。
提示：示例：
对话主题：英国的文官制度。
甲：听说了吗？我们普通人也可以通过考试成为政府行政部门的事务官了。
乙：啊？有这么好的事吗？
甲：当然了，因为枢密院最近颁布了一个《关于录用王国政府文官》的命令，并成立了文官事务委员会主管文官考试录取工作。
乙：这真是件好事，枢密院为什么要颁布这个命令啊？
甲：还不是因为以前在官员的选拔和任用上存在问题。你看以前官吏的任用常以党派为基础，讲关系、重门第，致使不少庸碌之辈和腐败分子混入了政府系统，而有真才实学的人则受到排挤、打压。这样造成了政府效率低下，腐败泛滥，甚至引起政治震荡和社会动乱。
乙：还真是，国家存在问题就应该进行改革。这样今后我们也有学习的动力了。
甲：是啊，我们好好努力，争取考上事务官。一方面可以为国家出力，另一方面在没有严重过错的情况下，也可以使自己衣食无忧了。
四、素养阐释
（一）英国近代文官制度确立的原因
1．工业革命的完成：工业革命提高了社会生产力和工作效率，对国家管理提出了新的要求。近代文官制度的确立，部分满足了新兴工业资产阶级要求国家机器适应和保护生产力发展的愿望。
2．政府管理职能扩大：政府机构设置增加，大量文官人员加剧了管理的混乱，改革势在必行。
3．政党制度的完善：1832年议会改革后，英国形成了较为完善的两党制，政党利益在文官任命中占据了首要地位，因此产生的政党权力之争及腐败急需解决。
4．可借鉴的经验：19世纪前期印度殖民政府和牛津、剑桥两所大学的改革直接推动了英国文官制度的改革。
（二）西方文官制度的特征
公开考试、 择优录取 西方文官制度规定，凡是符合相关法律规定的公民，都可以参加文官考试，成绩优异者得到录用
政治中立、 工作隐名 文官要在资产阶级各政党之间严格保持中立，不得公开参与政治活动
职务常任、 凭绩奖惩 和政务官的任期制不同，文官只要没有严重过错，可以任职到退休，不同等级的文官可以根据功绩和资历得到晋升
政务负责、 忠于职守 在西方国家的政府中，政府部长等政务官负责制定政策，对政策的正确与否负政治责任，文官必须忠实执行政策，在政务官的领导下完成自己的本职工作
（三）西方文官制度的地位和作用
(1)文官制度的建立，确保了政府工作的连续性和稳定性，文官制度已成为西方政治的稳定器。
(2)文官系统的相对独立性，构成了一个特殊阶层，充当了“从不更换的幕后政府”。
(3)文官制度中的“政治中立”原则有利于维护统治阶级的整体利益。
(4)文官制度的科学化和法制化，保证了文官队伍的优良素质，有利于提高政府的行政工作效率，适应了现代社会发展的需要。
五、认知升华
1．近代西方资本主义国家探索和建立了考试选拔的文官制度，以规避政党更替造成的政府工作动荡
2．英国最早建立文官制度，采用书面考试的办法录用文官
3．文官制度规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理，有利于政府工作的稳定性和持续性，促进了国家治理水平的提高
4．文官制度的本质是维护资产阶级统治，容易滋生官僚习气和僵化现象，增加国家财政负担，在一定程度上影响了政府的工作效率
六、学业达标
1．18世纪末，英国海军财务处长和陆军审计处长每年分别花500镑、1 000镑雇人代理；书记员查理每月有81镑13先令的工资，但是他一面雇人顶替，一面又为一位法庭的文官弗雷泽代职，赚取27镑3先令的年薪。这表明(　　)
A.文官制度需要改革　　B．官僚机构不断扩大
C.官吏制度存在弊端 D．恩赐制导致官员腐败
解析：C　[根据材料可知，官员不在岗位正常履行职责，而是雇人替代，表明英国官吏制度存在弊端，故选C项；1870年，英国最终确立了文官制度，与材料时间不符，排除A项；官僚机构不断扩大与“每年分别花500镑、1 000镑雇人代理”等不符，排除B项；恩赐制亦称恩赐官职制或封建委任制，君主和贵族将官职赏赐给下属的任官制度，是封建君主制度下普遍存在的一种任官现象，而此时英国是资本主义制度，排除D项。]
2．如表所示信息可用于说明，此时英国(　　)
1 1832年的议会改革，使工业资产阶级开始占据统治地位，代表其利益的自由党人屡次执政
2 1840年前后，英国完成工业革命，生产规模、技术水平和商业贸易均居世界之首，资本主义经济的发展，开拓创新精神的形成，极大地冲击了英国政治制度
3 工业资产阶级及其代言人从当时盛行的功利主义观点出发，要求建立一个廉洁、高效的政府，从政治上推动经济发展
A．建立文官制度势在必行
B．宪政体制建设过于仓促
C．政府治理能力全面提升
D．议会主导地位得以确立
解析：A　[依据材料“使工业资产阶级开始占据统治地位，代表其利益的自由党人屡次执政”“极大地冲击了英国政治制度”“要求建立一个廉洁、高效的政府”可以看出英国资本主义经济迅速发展，工业资产阶级力量迅速壮大，要求建立一个能够代表自身利益的政府，说明此时英国建立文官制度势在必行，A项正确；材料涉及的是英国文官制度建立的背景，“过于仓促”表述错误，排除B项；材料不能体现政府治理能力的提升与否，排除C项；《权利法案》的颁布，标志着英国君主立宪制的确立，国王逐渐“统而不治”，排除D项。]
3．近代西方国家曾实行“政党分肥制”，导致用人不当、政治动荡、官场腐败和行政效率低下。为了适应社会发展的需要，建立廉洁高效的政府，各国采取的措施有(　　)
①分设政务官和事务官　②以公开竞争考试择优录用　③公职由党内同僚担任　④对文官实行严格的任期制
A．①②　　　 B．②③
C．①④ D．③④
解析：A　[近代西方国家为了适应社会发展的需要，提高行政效率，建立廉洁高效的政府，逐渐建立起文官制度，主要包括实行“两官分途”，分设政务官和事务官，政务官包括各部大臣和政务次官或政务秘书，他们随内阁共进退；事务官是文官，包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，长期任职，故①正确；西方文官制度的特点是考试录用：凡是符合相关法律规定的公民，都可以参加文官考试，成绩优异者得到录用，故②正确；“公职由党内同僚担任”是政党分肥制的内容，故③错误；与政务官的任期制不同，文官只要没有严重过错，便可任职到退休，故④错误，选择A项符合题意。]
4．1883年美国文官法案规定：“任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务，也不因此承担提供政治服务的义务。他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。”这一规定(　　)
A．削弱了政党对国家政治的控制
B．彰显了文官选拔的公开与公正
C．杜绝了美国社会政治舞弊现象
D．促进了政府工作的连续与稳定
解析 :D　[1883年美国文官法案的规定表明，美国的公务员不会为某些政治基金会所控制和为其服务，这有利于促进政府工作的连续与稳定，故选D项；题干中提到的是公务员，而不是来自某个政党的公务员，所以材料规定与政党对国家政治的控制没有必然关联，排除A项；题干体现的是文官被选拔为公务员之后的法律规定，而不是文官选拔问题，排除B项；单凭一项法律规定，而不考虑其具体执行情况，任何时候都不可能杜绝美国社会政治舞弊现象，排除C项。]
5．文官制度的规范是国家治理水平的象征。西方某法律规定，文官不对任何政党承担政治义务，不得参加政治活动，也不能公开发表自己的政治观点，必须忠实执行政府的各项政策。这一规定，体现了文官制的(　　)
A．择优录取原则 B．政治中立原则
C．职务常任原则 D．论功晋升原则
解析：B　[根据材料“文官不对任何政党承担政治义务，不得参加政治活动，也不能公开发表自己的政治观点，必须忠实执行政府的各项政策”可知，文官不得参与政党活动，结合所学文官制度的史实可知，这是政治中立原则的体现，故选B项；择优录取指选择优秀的人员录用，排除A项；职务常任指公务员经公开考试和择优录取后，若无重大责任过失不得被免职，排除C项；论功晋升指根据功劳晋升等级，排除D项。]
6． “西方文官制度是在多党竞争条件下进行正常管理活动的需要，也是资产阶级宣传国家超阶级性的产物。”这反映了西方文官制度(　　)
A．促进了国家治理水平的提高
B．强调廉洁奉公和群众监督
C．与中国科举制度有渊源关系
D．实现了政治与管理的结合
解析 ：A　[根据材料“西方文官制度是在多党竞争条件下进行正常管理活动的需要，也是资产阶级宣传国家超阶级性的产物”可知，西方文官制度具有超阶级性，有利于提高国家治理水平，故选A项；材料强调西方文官制度的产生方式，而廉洁奉公和群众监督指的是文官制度的行为规范和约束，排除B项；材料强调文官制度来源于西方政治，并未涉及中国科举制的影响，排除C项；文官制度超越了政治，更强调管理，排除D项。]

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