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旅游法教程（第五版）
旅游法与旅游法治建设
1
目录
Contents
旅游法教程
旅游法的一般理论
2
旅游者概述
3
保护旅游者的相关法律制度
4
旅游公共服务
5
旅游安全
6
旅游资源法律制度
7
旅游经营者
8
导游管理法律制度
10
旅游合同
11
旅游价格法律制度
12
竞争法律制度
13
旅游相关税收法律制度
14
旅游监督管理
15
旅游纠纷及其解决
16
旅行社法律制度
9
第七章
旅游资源法律制度
学习目标
本章导言
旅游资源是旅游业得以发展的基本要素和重要基础，如何科学利用资源发展旅游业并实现旅游业可持续发展是需要关注的问题。我国丰富多彩的旅游资源，对中外旅游者有着极大的吸引力，由于旅游资源具有极其脆弱的一面，大多具有不可再生性，理应对其采取有效的保护手段。通过立法、健全相关法律制度是有效的保护措施。我国十分重视依法保护资源，从国家和地方层面、分属不同类别构建了具有 内在联系的较为完善的资源保护法律体系，为在保护的前提下开发利用资源发展旅游业、更好地保护旅游资源实现可持续发展提供了法律 依据。旅游资源的范围广泛、内容丰富，本章主要介绍了可持续发展 的相关理论，以及风景名胜区、自然保护区、文物保护法律制度的主要内容。
1.了解旅游资源的概念与特点
2.了解旅游资源的法律保护和可
持续发展
3.理解可持续发展理论及其意义
4.掌握风景名胜区法律制度
5.掌握自然保护区法律制度
6.掌握文物保护与管理法律制度
第七章 旅游资源法律制度
第一节 旅游资源法律制度概述
一、旅游资源及开发利用中存在的问题
（一）旅游资源的概念与特点
旅游资源，指自然界和人类社会凡能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业开发利用，并可产生经济效益、社会效益和环境效益的各种事物现象和因素。
旅游资源一般具有以下特点：
①具有吸引力功能
②范围广泛
④开发后必须同时产生经济效益、社会效益和环境效益
③与旅游相关产业有必然的联系
⑤旅游资源将被不断注入新内涵
第一节 旅游资源法律制度概述
一、旅游资源及开发利用中存在的问题
（二）旅游资源开发利用中存在的问题
常见的问题有：①水体污染，过渡、无序开发， 大量工业或生活污水的排放致水质严重恶化，导致洁净清澈的水体受到了不同程度的污染。②植被破坏，不考虑空间容量和生态环境承载量，超负荷接待旅游者；部分游客违规践踏植被，导致土壤板结，透气、透水性减弱，草木长势不佳；破坏的植被加之游人吸烟、野炊，极易引发火灾。③非法开展狩猎旅游项目，对野生动物造成威胁；任意猎杀、 买卖野生动物甚至国家级保护动物，使某些珍稀野生动物濒临绝种的危险。④工业等污 染带来的空气污染，形成的酸雨危害，严重损坏了古建筑物；景区的高音喇叭、导游话筒产生的噪声破坏了旅游环境的安宁。⑤某些景区的违规建筑、不合理的缆车索道，无序的商贩摊位，影响着景区的视觉环境，也为应对突发事件留下隐患。⑥游人不文明的行为举止，诸如攀爬、蹬踩践踏古文物、古建筑，在古建筑上任意刻画破坏了不可再生的文物古迹。
第一节 旅游资源法律制度概述
一、旅游资源及开发利用中存在的问题
［案例7-1］三清山是国家5A级景区，位于江西省上饶市的世界自然遗产地，核心景区的巨蟒峰被世界纪录认证机构认证为"世界最高的天然蟒峰"，是不可再生的世界珍稀地质资源。2017年4月15日，甲、乙、丙三位"驴友"以电钻钻孔、打岩钉、挂绳索等破坏性方式攀 爬巨蟒峰。2018年8月15S，上饶市检察院以甲、乙、丙等人涉嫌故意损毁名胜古迹罪向上饶 市中级人民法院提起公诉；同年8月29日又提起民事公益诉讼。2019年12月30日，上饶市中院对全国首例破坏自然遗迹刑事案件和破坏生态民事公益诉讼案件进行一审宣判：以故意损毁名胜古迹罪判处甲有期徒刑1年，乙有期徒刑6个月、缓期1年，并分别处以二人罚金10万元和5万元；判处三个被告在全国性媒体攀登公告向社会公众赔礼道歉并连带赔偿环境资源损失费 600万元，用于公共生态环境资源保护及修复。
第一节 旅游资源法律制度概述
二、旅游资源的法律保护
（一）我国的旅游资源保护法律制度
旅游资源保护法律制度是对旅游资源保护、开发、利用中各类法律、法规和规章的总称。我国已制定了包括《文物保护法》《环境保护法》《森林法》《草原法》《野生动物保护法》《风景名胜区条例》《自然保护区条例》《非物质文化遗产法》等在内的20余部法律法规，对自然、人文资源的保护分别做了详细、具体的规定。上述法律法规共同担当着对包括旅游资源在内的资源保护的重任，旅游者、旅游经营者在旅游活动中都应当依法履行相关的保护义务。
《旅游法》在与上述法律法规进行衔接性规定的同时，第4条确立了旅游业发展坚持社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则；第18条从旅游发展规划的角度提出了对旅游资源依法保护的原则和总体要求。此外，我国还积极加入有关旅游资源保护的国际公约，诸如《可持续旅游发展宪章》《保护世界文化和自然遗产公约》等以加强对旅游资源的保护。
第一节 旅游资源法律制度概述
二、旅游资源的法律保护
（二）各国旅游资源法律规定的主要内容
旅游资源法是范围较为广泛的法律规范体系，虽然各国国情不同，法律体系和具体的法律规定不尽相同，但颁布法律保护资源的方式却是相同的。
基于旅游资源保护以及合理开发利用的前提，各国旅游资源法的规定大体包括：
①旅游资源立法的保护范围
②旅游资源管理机构及职权和任务
③旅游资源保护开发利用的原则
④旅游资源各级主管机构、 经营者旅游者的义务和责任
⑤法律责任
第一节 旅游资源法律制度概述
二、旅游资源的法律保护
（三）旅游资源的国际保护
国际社会对旅游资源、旅游环境保护方面的国际行动主要体现在以下三个方面：
①召开国际会议，制定旅游资源、旅游环境保护方面的共同政策，号召各国采用；
②成立专门机构，实施或协助实施这些政策；
③签订有关的国际公约、国际协定。
第一节 旅游资源法律制度概述
三、世界遗产及其保护
世界遗产指前代所遗留的，对人类生存和发展具有特殊价值而为国际社会特别加以保护的自然和文化遗产。
1972年11月，联合国教科文组织通过了《保护世界文化和自然遗产公约》。
我国于1985年正式加入了《保护世界文化和自然遗产公约》。
截至2021年7月，已成功申报世界遗产56项。其中，文化遗产38项、自然遗产14项、自然与文化双遗产4项。成为世界遗产标志着中华民族对人类文明史上的创造和贡献越来越多地被世界所认识，也标志着我国经济文化水平的迅速提高，综合国力日益加强。与此同时，保护世界遗产，制定、完善与国际接轨的法律、法规体系，建立监测体系，更是我们神圣的职责。
第一节 旅游资源法律制度概述
四、旅游资源的可持续发展
（一）可持续发展的含义
“可持续发展”(sustainable development)源于“可持续性“这一概念。对于“可持续性”最具权威的解释当属联合国环境与发展委员会的《布伦特兰报告》。1987年，由布伦特兰担任主席的联合国世界环境与发展委员会以《我们的共同未来》为标题提出的研究报告在对人类在经济发展与环境保护方面存在的问题做了系统而全面的评价，并且正式提出了可持续发展口号；报告对“可持续性“做出的解释是“满足当代人的需要，又不损害子孙后代满足其自身需要的能力”。
可持续发展思想强调的是代际公平分配，以使当代和未来人类的需要都能够有条件得到满足；强调经济的发展和增长必须建立在维护地球自然系统这一基础上；强调人类应与大自然和谐相处，使人类赖以生存的自然环境能够得到切实的保护。可持续发展理念的提出是对传统发展模式的挑战，是为谋求新的发展模式而创立的新的发展观。
第一节 旅游资源法律制度概述
四、旅游资源的可持续发展
（二）旅游的可持续发展
可持续旅游的提出，要求人们以长远的目光从事旅游经济开发活动并对经济不断增长的必要性提出质疑，要求确保旅游活动的开展不会超出旅游接待地区未来亦有条件吸引和接待旅游者来访的能力。
1995年4月，联合国教科文组织、环境规划署和世界旅游组织在西班牙召开了“可持续发展旅游世界会议”，包括中国在内的75个国家和地区的600多名代表出席。会议最后通过了《可持续旅游发展宪章》和《可持续旅游发展行动计划》。
宪章指出：旅游是一种世界现象，也是许多国家社会经济和政治发展的重要因素，是人类最高和最深层的愿望。旅游具有两重性，一方面旅游能够促进社会经济、文化的发展，同时，旅游也加剧了环境的损耗和地方特色的消失。
第一节 旅游资源法律制度概述
四、旅游资源的可持续发展
（二）旅游的可持续发展
《可持续旅游发展宪章》提出的目标和原则的主要内容包括：①旅游发展必须考虑生态环境的承受能力，符合当地经济发展和社会道德规范。②可持续旅游发展的实质是要求旅游与自然、文化和人类生存环境成为一个整体。③必须考虑旅游对当地文化遗产、传统习惯和社会活动的影响。④保护自然和文化资源并评定其价值为我们提出了一个特殊的合作领域。⑤环境和文化易受破坏的地区，无论现在或将来，在技术合作和资金援助方面要给予优先考虑，以实现可持续旅游发展。⑥对旅游和环境负有责任的政府机构和非政府组织应当支持并参与建立一个开放式信息网络，以便交流信息，开展科学研究， 传播适宜的旅游和环境知识，转让环境方面的可持续发展技术。⑦对旅游发展负有责任的咖机构、协会和环境方面的非咖组织要拟订可持续旅游发展框架，建立实施这些方 案的项目，检查工作进展情况，报告结果交流经验。⑧注意旅游中交通工具的作用和对环境的影响，运用经济手段减少对不可再斯游资源的使用。⑨旅游活动的主要参与者， 特别是旅游从业人员，坚决遵守这些行为规范是旅游持续发展的根本所在.
第二节 风景名胜区法律制度
一、风景名胜区概述
（一）风景名胜区的概念与立法
1.概念和特点
风景名胜区，指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。
风景名胜区的特点：
具有比较集中的自然景观、人文景观，环境优美
01
具备观赏、文化价值、科学价值等功能
02
是可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域
03
第二节 风景名胜区法律制度
一、风景名胜区概述
（一）风景名胜区的概念与立法
2.类别与划分条件
风景名胜区按其景物的观赏、文化科学价值和环境质量、规模大小、游览条件等划分为国家级和省级风景名胜区。其中，自然景观和人文景观能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程，基本处于自然状态或者保持历史原貌，具有国家代表性的，可以申请设立国家级风景名胜区；具有区域代表性的，可以申请设立省级风景名胜区。
风景名胜区是大自然和前人留下的珍贵的自然与历史文化遗产，是一种不可再生资源。国务院先后分九批公布了国家级风景名胜区，截至2017年，我国国家级风景名胜区达到了 244个，省级风景名胜区约750处。
第二节 风景名胜区法律制度
一、风景名胜区概述
（一）风景名胜区的概念与立法
3.立法
为加强对风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源，1985年6月7日， 国务院发布了《风景名胜区管理暂行条例》，此后，国务院及其相关部门相继颁发了一系列有关风景名胜区的规范性文件，使风景名胜区的管理步入法制化轨道。
为解决风景名胜区管理中出现的问题，2006年9月19日，国务院第474号令公布了《风景名胜区条例》，自2006年12月 1日起施行。修改后的《条例》突出了严格保护的立法思路，强调风景名胜区规划的科学性和严肃性，修改了风景名胜的级别划分，规定了对风景名胜区实行统一管理以及在风景名胜区内开展经营活动的基本制度，强化了对风景名胜区的保护措施，加大了对破坏风景 名胜区行为的处罚力度。2016年2月6日，根据国务院令第666号对《风景名胜区条例》 做了修改。
第二节 风景名胜区法律制度
一、风景名胜区概述
（二）风景名胜区的管理原则与管理部门
1.管理原则
国家对风景名胜区遵循科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。科学规划，强调规划的科学性；统一管理，要求统一监管部门和监管制度；严格保护，要求对在风景名胜区内的活动严格限制；永续利用，是通过保护所要达到的最终目的。
2.管理部门
（1）风景名胜区监管体制。国家林业和草原局负责全国风景名胜区的监督管理工作，包括起草、制定相关规范性文件、提出风景名胜区建设项目初审实施意见等。省、自治区、直辖市人民政府主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。
（2）风景名胜管理机构的管理。风景名胜区所在地县级以上地方人民政府观的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。
第二节 风景名胜区法律制度
一、风景名胜区概述
（三）保护风景名胜区资源的权利和义务
任何单位和个人都有保护风景名胜资源的义务，并有权制止、检举破坏风景名胜资源的行为。
严格保护属于公共资源范畴的风景名胜资源，符合维护社会公共利益的需要。为此， 《风景名胜区条例》从两个方面规定了单位和个人保护风景名胜资源的权利义务：
（1）对风景名胜区的管理，应当建立公众参与机制
（2）自觉履行保护风景名胜资源的义务，行使制止破坏风景名胜资源行为的权利
第二节 风景名胜区法律制度
二、风景名胜区的设立
（一）设立的目的和标准
1.目的
设立风景名胜区，应当有利于保护和合理利用风景名胜资源。新设立的风景名胜区与自然保护区不得重合或者交叉；已设立的风景名胜区与自然保护区重合或者交叉的，风景名胜区规划与自然保护区规划应当相协调。
2.标准
设立的风景名胜区应当具有符合规定的下列条件：自然景观及其反映的自然变化过程；文化景观及其反应的历史文化发展过程；基本处于自然状态或保持历史原貌；国家代表性；区域代表性。
第二节 风景名胜区法律制度
二、风景名胜区的设立
（二）审批
1.申请材料
申请设立风景名胜区应当提交的材料包括：①风景名胜资源的基本状况；②拟设立风景名胜区的范围以及核心景区的范围；③拟设立风景名胜区的性质和保护目标；④拟设立风景名胜区的游览条件；⑤与拟设立风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人协商的内容和结果。
2.申请人及审批
设立国家级风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民政府提出申请；国务院主管部门会同国务院有关部门组织论证，提出审查意见，报国务院批准公布。
设立省级风景名胜区，由县级人民政府提出申请，省、自治区人民政府主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门，会同其他有关部门组织论证，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府批准公布。
第二节 风景名胜区法律制度
三、风景名胜区的规划
（一）规划的编制
1.总体规划
风景名胜区总体规划的编制，应当体现人与自然和谐相处、区域协调发展和经济社会全面进步的要求，坚持保护优先、开发服从保护的原则，突出风景名胜资源的自然特性、文化内涵和地方特色。
总体规划应当包括下列内容：①风景资源评价；②生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度；③风景名胜区的功能结构和空间布局；④禁止开发和限制开发的范围；⑤风景名胜区的游客容量；⑥有关专项规划。
国家级风景名胜区的总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府审查后，报国务院审批。省级风景名胜区的总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府审批，报国务院主管部门备案。风景名胜区应当自设立之日起2年内编制完成总体规划，总体规划的规划期一般为20年。
第二节 风景名胜区法律制度
三、风景名胜区的规划
（一）规划的编制
2.详细规划
风景名胜区详细规划应当符合风景名胜区总体规划，在具体编制上，根据核心景区和其他景区的不同要求编制，确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模，并明确建设用地范围和规划设计条件。
国家级风景名胜区的详细规划，由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门报国务院主管部门审批。省级风景名胜区的详细规划， 由省、自治区、直辖市人民政府风景名胜区主管部门审批。
3.规划的编制主体
国家级风景名胜区规划由省、自治区人民政府主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门组织编制。
省级风景名胜区规划由县级人民政府组织编制。
第二节 风景名胜区法律制度
三、风景名胜区的规划
（二）规划的管理制度
01
公平竞朝择编制单位
02
公众参与制度
03
严格贯彻执行不得擅自改变规划
第二节 风景名胜区法律制度
四、风景名胜区法律制度
（一）协商及补偿制度
风景名胜区管理工作既要实现资源与环境的严格保护和永续利用，又要带动风景名胜 区内外居民调整产业结构，脱贫致富，最终实现资源保护与经济社会发展的双赢。为此，《风景名胜区条例》设立了协商及补偿制度。
严格行政权力的行使，树立依法设立与管理意识；风景名胜区的土地、森林等自然资源和房屋等财产所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。
建立充分的平等协商机制。申请设立风景名胜区的人民政府应当在报请审批前，与风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人在平等的基础上充分协商，不得采取非正常手段，强迫其签订违背自身意愿的书面材料。
建立并完善补偿机制。因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有叽 使用以造成损失的，应当依法给予补偿。
第二节 风景名胜区法律制度
四、风景名胜区法律制度
（二）风景名胜区保护制度
1.严格保护原则
风景名胜区内的景观和自然环境，应当根据可持续发展的原则，严格保护，不得破坏或者随意改变。
2.保护机构及其职责
风景名胜管理机构是风景名胜资源保护的责任主体；应当建立健全风景名胜资源保护的各项管理制度；对区内的重要景观进行调查、鉴定，并制定相应的保护措施。
3.居民及游览者的义务
风景名胜区内的居民和游览者应当保护风景名胜区的景物、水体、林草、植被、野生动物和各项设施。
第二节 风景名胜区法律制度
四、风景名胜区法律制度
（二）风景名胜区保护制度
4.禁止活动的范围
(1)在风景名胜区内禁止进行的活动：①开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；②修建储存爆炸物、易燃物、放射物、毒害性、腐蚀性物品的设施；③在景物或者设施上刻画、涂污；④乱扔垃圾。
(2)禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划逐步迁出。
第二节 风景名胜区法律制度
四、风景名胜区法律制度
（二）风景名胜区保护制度
5.活动的审核批准
(1 )建设活动.在风景名胜区内的建设活动应当符合《风景名胜区条例》规定，经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。
在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报省、 自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门核准。
（2）从事影响生态和景观活动的审核批准。从事下列活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定报有关主管部门批准：①设置、张贴商业广告； ②举办大型游乐等活动；③改变水资源、水环境自然状态的活动；④其他影响生态和景观的活动。
第二节 风景名胜区法律制度
四、风景名胜区法律制度
（二）风景名胜区保护制度
5.活动的审核批准
(1 )建设活动。在风景名胜区内的建设活动应当符合《风景名胜区条例》规定，经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。
在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报省、 自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门核准。
（2）从事影响生态和景观活动的审核批准。从事下列活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定报有关主管部门批准：①设置、张贴商业广告； ②举办大型游乐等活动；③改变水资源、水环境自然状态的活动；④其他影响生态和景观的活动。
第二节 风景名胜区法律制度
四、风景名胜区法律制度
（二）风景名胜区保护制度
6.管理信息系统
国家建立风景名胜区管理信息系统，对风景名胜区规划实施和资源保护情况进行动态监控。国家级风景名胜区所在地的风景名胜管理机构应当每年向国务院主管部门报送风景名胜区规划实施和土地、森林等自然资源保护的情况；国务院主管部门应当及时抄送国务院有关部门。
第二节 风景名胜区法律制度
四、风景名胜区法律制度
（三）风景名胜资源的利用和管理制度
1.开发利用的原则
风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区的特点，保护民族民间传统文化，开展健康有益的游览观光和文化娱乐活动，普及历史文化和科学知识。
2.监督检查和评估
国务院主管部门应当对国家级风景名胜的规划实施情况、资源保护状况进行监督检查和评估，对发现的问题应及时纠正、处理。“监督检查”，包括日常的监督检查和执法检查。
3.安全保障
风景名胜区管理机构应当建立健全安全保障制度，加强安全管理，保障游览安全，并督促风景名胜区内经营单位接受有关部门依据法律、法规进行的监督检查。禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动。
第二节 风景名胜区法律制度
四、风景名胜区法律制度
（三）风景名胜资源的利用和管理制度
4.门票与资源有偿使用
进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。门票价格依照有关价格的法律、法规的规定执行。风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费，实行收支两条线管理；收入和使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人 损失的补偿。
5.经营项目的管理
风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争方式确定经营者。风景名胜区管理机构应当与经营者签订合同，依法确定各自的权利义务。经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。风景名 胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职 能委托给企业或者个人行使。管理机构的工作人员不得在区内的企业兼职。
第二节 风景名胜区法律制度
五、法律责任
《风景名胜区条例》规定的法律责任有两个特点：
①行政责任和民事
责任并存
②体现“一事不再罚”
第三节 自然保护区法律制度
一、自然保护区概述
（一）自然保护区的概念与建立
1.概念
自然保护区，指对有代表性的自然生态系统，珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区和有特殊意义的自然遗址等保护对象所在的陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。
2.建立条件
在我国，建立自然保护区的条件包括：①典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域。②珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域。③具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆、水域、森林、草原和荒漠。④具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、温泉等自然遗址。⑤经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，需要予以特殊保护的其他自然区域。
第三节 自然保护区法律制度
一、自然保护区概述
（一）自然保护区的概念与建立
3.保护现状
1872年，世界第一个自然保护区一美国黄石公园的建立拉开了自 然保护区的序幕。此后，自然保护区在世界各国相继成立。1956年，我国在广东肇庆建立保护南亚热带雨林为主的第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区。截至2019年年底，全国已建立自然保护区2750个，其中国家级474个， 总面积达到147万平方公里，占到我国陆域面积的15%。各类保护地共11029处，占陆域国土面积18%。全国超过90%的陆地自然生态系统都建有代表性的自然保护区，89%的国家重点保护野生动植物种类以及大多数重要自然遗迹在自然保护区内得到保护，部分珍稀濒危物种野外种群逐步恢复。
1994年10月9日，为加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源，国务院颁布了《中华人民共和国自然保护区条例》，于1994年12月1日起 实施。《条例》规定了自然保护区的界定、管理原则和管理机制，规定了自然保护区的建 设、管理和法律责任，为自然保护区依法管理奠定了基础。2010年12月29日、2017年10 月7日，根据国务院第687号令对《条例》进行了修订。
第三节 自然保护区法律制度
一、自然保护区概述
（二）自然保护区的等级、区域构成及批准程序
1.等级
（1）国家级自然保护区
（2）地方级自然保护区
2.区域构成
核心区、缓冲区和实验区
第三节 自然保护区法律制度
一、自然保护区概述
（二）自然保护区的等级、区域构成及批准程序
3.批准程序
国家级自然保护区的建立，由自然保护区所在省、自治区、直辖市人民政府或者国务院有关自然保护区行政主管部门提出申请，经国家级自然保护区评审委员会评审后，由国务院环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议，报国务院批准。
地方级自然保护区的建立，由自然保护区所在县、市、自治县、自治州人民政府或省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门提出申请，经地方级自然保护区评审委员会评审后，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院环境保护行政主管部门和国务院有关自然保护区行政主管部门备案。跨两个以上行政区域的自然保护区的建立， 由有关行政区域的人民政府协商一致后提出申请，并按照前两种规定的程序审批。建立海上自然保护区，须经国务院批准。
第三节 自然保护区法律制度
二、自然保护区的管理
（一）自然保护区的管理机构及其职责
1.管理机构
国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区，由其所在地的县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门管理。有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门管理机构，配备专业技术人员，负责自然保护区的具体管理工作。
国家对自然保护区实行综合管理与部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自职责范围，主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。
第三节 自然保护区法律制度
二、自然保护区的管理
（一）自然保护区的管理机构及其职责
2.管理机构的主要职责
自然保护区管理机构的主要职责：
①贯彻执行国家有关自然保护的法律、法规和方针、政策；
②制定自然保护区的各项管理制度，统一管理自然保护区；
③调查自然资源并建立档案，组织环境监测，保护自然保护区内的自然环境和自然资源；
④组织或者协助有关部门开展自然保护区的科学研究工作；
⑤进行自然保护的宣传教育；
⑥在不影响自然保护区的自然环境和自然资源的前提下，组织开展参观、旅游等活动。
第三节 自然保护区法律制度
二、自然保护区的管理
（二）自然保护区的管理
1.范围和界限的划定
自然保护区的范围和界限由批准建立自然保护区的人民政府确定，并标明区界，予以公告。
2.自然保护区的规划
国务院环境行政主管部门会同国务院有关自然保护区行政主管部门，在对全国自然环境和自然资源状况进行调查评价的基础上，拟订国家自然保护区发展规划，经国务院计划部门综合评定后，报国务院批准实施。
第三节 自然保护区法律制度
二、自然保护区的管理
（二）自然保护区的管理
3.活动与人员管理
（1）禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、 采石、挖沙等活动，但法律、法规另有规定的除外。
（2）禁止任何人进入自然保护区的核心区。因科学研究需要必须进入的，按照规定程序报批。
（3）禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。因教学科研的目的需要进入该缓冲区进行工作的，应当事先按照规定程序办理报批。
（4）在试验区内开展参观、旅游活动的，由自然保护区编制方案，加强管理。严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目。
第三节 自然保护区法律制度
二、自然保护区的管理
（二）自然保护区的管理
3.活动与人员管理
（5）外国人进入自然保护区，应事先向保护区管理机构提交活动计划，并经其批准；其中，进入国家级自然保护区的，应当经省级环境保护、海洋、渔业等有关自然保护区行政主管部门按照各自职责批准。进入自然保护区的外国人，应当遵守有关自然保护区的法律、法规和规定，未经批准，不得在自然保护区从事采集标本等活动。
（6）在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在实验区内，不得建设污染环境、破坏环境或者景观的生产设施；建设其他项瓦其污染排放物不得超过国家和地方标准；超过的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。
第三节 自然保护区法律制度
三、法律责任
1.单位和个人
单位和个人有下列行为之一的，依法给予行政处罚：
①擅自移动或者破坏自然保护区界标；
②未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理的；
③经批准在自然保护区的缓冲区内从事科学研究、教学实习和标本采集，不向自然保护区管理机构提交活动成果副本的；
④违反条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕 捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙的；
⑤自然保护区管理机构违反《条例》规定，拒绝环境保护行政主管部门或者有关自然保护区行政主管部门监督检查，或者在被检查时弄虚作假的。违反《条例》规定，给自然保护区造成损失的，由自然保护区行政主管部门责令赔偿损失。
第三节 自然保护区法律制度
2.管理机构
自然保护区管理机构，有下列行为之一的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责令限期改正。对直接责任人员，由其所在单位或者上级机关给予行政处分：
①开展参观、旅游活动未编制方案或者编制的方案不符合自然保护区管理目标的；
②开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目的；
③不按照批准的方案开展参观、 旅游活动的；
④违法批准人员进入自然保护区的核心区，或者违法批准外国人进入自然保护区的；
⑤有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的。
三、法律责任
第三节 自然保护区法律制度
3.严重违法行为与赔偿
(1)有下列行为之一的，依法追究刑事责任：
①妨害自然保护区人员执行公务，情节严重的；
②造成自然保护区重大污染或者破坏事故，导致公私财产重大损失或人身伤亡的严重后果，构成犯罪的；
③自然保护区管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊， 构成犯罪的。
(2)违反《条例》规定，给自然保护区造成损失的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门责任赔偿损失。
三、法律责任
第四节 文物保护法律制度
一、文物保护概述
（一）文物的概念及保护范围
1.概念
文物，指人们在社会生产和生活中所形成的历史文化遗产，包括古代建筑、历史遗迹、生产和生活用品、工艺美术品等。
2.保护范围
我国《文物保护法》规定的文物保护范围是：①具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画；②与重大历史事件、革命运动或者著 名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑；③历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品；④历史上各时代重要的 文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿和图书资料等；⑤反映历史上各时代、 各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。此外，具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石同文物一样受国家的保护。
第四节 文物保护法律制度
一、文物保护概述
（二）文物的法律保护
我国《文物保护法》第7条规定，一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。
1.文物所有权的法律保护
中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有。在不可移动文物中，古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻、壁画、近代现有代表性建筑等不可移动文物，除国家另有规定的以外，也属于国家所有。属于国家所有的可移动文物包括：①中国境内出土的文物，国家另有规定的除外；②国有文物收藏单位以及其他国家机关、部队和国有企业、事业组织等收藏、保管的文物；③国家征集、购买的文物；④公民、法人和其他组织捐赠给国家的文物；⑤法律规定属于国家所有的其他文物。属于国家所有的可移动文 物的所有权不因其保管、收藏单位的终止或者变更而改变。
属于集体所有和私厨有的纪念建筑物、古建筑和祖传文物以及依法取得的其他文物， 其所有权受法律保护。
第四节 文物保护法律制度
一、文物保护概述
（二）文物的法律保护
2.文物保护单位的法律保护
（1）文物保护单位。《文物保护法》第3条规定：古文化遗址、古墓葬、古建筑、石 窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物，根据它们的历史、 艺术、科学价值，可以分别确定为全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位。
（2）历史文化名城。《文物保护法》第14条规定：保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城市，由国务院核定公布为历史文化名城。历史文化名城，指 历史悠久、文化发达并保存文物特别丰富、具有重大历史价值或者革命纪念意义的城。
（3）关于对文物保护单位的保护。包括：划定保护范围，建立记录档案；制定保护措施并将保护措施纳入城乡建设规划；确保文物保护单位环境风貌不受破坏。
第四节 文物保护法律制度
一、文物保护概述
（二）文物的法律保护
3.文物保护单位的迁移、修缮法律保护
我国《文物保护法》第21条第4款规定，对不可移动文物进行修缮、保养、迁移，必须遵守不改变文物原状的原则。
4.文物保护单位对古建筑物利用的法律保护
《文物保护法》第23条也做了明确规定：核定为文物保护单位的属于国 家所有的纪念建筑物或者古建筑，除可以建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所外， 作其他用途的，市、县级文物保护单位应当经核定公布该文物保护单位的人民政府文物行政部门征得上一级文物行政部门同意后，报核定公布该文物保护单位的人民政府批准；省级文物保护单位应当经核定公布该文物保护单位的省级人民政府的文物行政部门审核同意后，报该省级人民政府批准；全国重点文物保护单位作其他用途的，应当由省、自治区、 直辖市人民政府报国务院批准。国有未核定为文物保护单位的不可移动文物作其他用途的，应当报告县级人民政府文物行政部门。
第四节 文物保护法律制度
二、文物的管理
（一）文物考古发掘的管理
1.考古发掘的报批
我国《文物保护法》第27条规定，一切考古发掘，必须履行报批手续。具体是：
(1)从事考古发掘的单位，为了科学研究进行考古发掘，应当提出发掘计划，报国务院文物行政部门批准；对全国重点文物保护单位的考古发掘计划，应当经国务院文物行政部门审核后报国务院批准。国务院文物行政部门在批准或者审核前，应当征求社会科学研究机构及其他科研机构和有关专家的意见。
(2)需要配合建设工程进行的考古发掘工作，应当由省、自治区、直辖市文物行政部门在勘探工作的基础上提出发掘计划，报国务院文物行政部门批准。国务院文物行政部门在批准前，应当征求社会科学研究机构及其他科研机构和有关专家的意见。
第四节 文物保护法律制度
二、文物的管理
（一）文物考古发掘的管理
1.考古发掘的报批
（3）进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、 勘探。考古调查、勘探中发现文物的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门根据文物保护的要求会同建设单位共同商定保护措施；遇有重要发现的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门及时报国务院文物行政部门处理。
（4）在进行建设工程或者在农业生产中，任何单位或者个人发现文物，不得哄抢、私分、藏匿，而应当保护现场，立即报告当地文物行政部门，文物行政部门接到报告后，如无特殊情况，应当在24小时内赶赴现场，并在7日内提出处理意见。文物行政部门可以报请当地人民政府通知公安机关协助保护现场；发现重要文物的，应当立即上报国务院文物行政部门，国务院文物行政部门应当在接到报告后15日内提出处理意见。
（5）非经国务院文物行政部门报国务院特别许可，任何外国人或者外国团体不得在中华人民共和国境内进行考古调查、勘探、发掘。
第四节 文物保护法律制度
二、文物的管理
（一）文物考古发掘的管理
2.出土文物管理
我国《文物保护法》第34条对出土文物的管理规定如下：考古调查、勘探、发掘的结果，应当报告国务院文物行政部门和省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门。考古发掘的文物，应当登记造册，妥善保管，按照国家有关规定移交给由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门或者国务院文物行政部门指定的国有博物馆、图书馆或者其他国有收藏文物的单位收藏。经省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门或者国务院文物行政部门批准，从事考古发掘的单位可以保留少量出土文物作为科研标本。
第四节 文物保护法律制度
二、文物的管理
（二）馆藏文物与民间收藏文物的管理
1.馆藏文物
馆藏文物指博物馆、图书馆和其他文物收藏单位收藏的文物。对馆藏文物必须区分文物等级，设置藏品档案，建立严格的管理制度，并向文物行政管理部门登记。未经批准，任何单位或者个人不得调取馆藏文物。禁止国有文物收藏单位将馆藏文物赠予、出租或者出售给其他单位、个人。
文物收藏单位应通过法定的渠道取得文物，包括购买，接受捐赠、依法交换，以及法律、行政法规规定的其他方式。国有文物收藏单位还可以通过文物行政部门指定保管或者调拨的方式取得文物。
第四节 文物保护法律制度
二、文物的管理
（二）馆藏文物与民间收藏文物的管理
2.民间收藏文物
（1）文物的取得。文物收藏单位以外的公民、法人和其他组织可以收藏通过下列方式取得的文物：①依法继承或者接受赠予；②从文物商店购买；③从经营文物拍卖的拍卖企业购买；④公民个人合法所有的文物相互交换或者依法转让；⑤国家规定的其他合法方式。
（2）文物的流通。文物收藏单位以外的公民、法人和其他组织合法收藏的文物可以依法流通。但是，国有文物、非国有馆藏珍贵文物、国有不可移动文物中的壁画、雕塑、建筑构件（但是依法拆除的国有不可移动文物中的壁画、雕塑、建筑构件等不属于应由文物收藏单位收藏的除外）、来源不合法的文物不得买卖。
第四节 文物保护法律制度
二、文物的管理
（二）馆藏文物与民间收藏文物的管理
2.民间收藏文物
（3）国家对民间收藏文物的权利。国家鼓励文物收藏单位以外的公民、法人和其他组 织将其收藏的文物捐赠给国有文物收藏单位或者出借给文物收藏单位展览和研究。
国家禁止出境的文物，不得转让、出租、质押给外国人。
（4）文物商店和拍卖企业。類批准的文物商店、经营文物拍卖的拍卖外，其他单位或者个人不得从事文物的商业经营活动。文物商店应当由国务院文物行政部门或者省、自 治区、直辖市人民政府文物行政部门批准设立，文物商店不得从事文物拍卖经营活动，不得设立经营文物拍卖的拍卖企业。依法航的拍卖企业经营文物拍卖的，应当取得国务院行政部门颁发的文物拍卖许可证，拍卖企业不得从事文物购销经营活动，不得物商店。 禁止中外合资、中外合作和外商独资的文物商店或者经营文物拍卖的拍卖企业。
第四节 文物保护法律制度
二、文物的管理
（三）文物出境管理
文物是我国宝贵的财物，《文物保护法》第60、61条规定，国有文物、非国有文物中的珍贵文物和国家规定禁止出境的其他文物，不得出境；但依照法律规定出境展览或者因特殊需要经国务院批准出境的除外。文物经审核允许出境，则应当经国务院文物行政部门指定的文物进出境审核机构审核，经审核允许出境的文物，由国务院文物行政部门发给文物出境许可证，从国务院文物行政部门指定的口岸出境。
任何单位或者个人运送、邮寄、携带文物出境的，应当向海关申报；海关凭文物出境许可行。
第四节 文物保护法律制度
三、违反文物保护法的法律责任
（一）行政责任
违反《文物保护法》的规定，情节尚不严重的，由有关机关给予行政处罚。
构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。违反法律规定，构成走私行为，尚不构成犯罪的，由海关依照有关法律、法规的规定给予处罚。不遵守文物保护的要求，对文物保护造成不利影响的，县级以上人民政府文物主管部门责令改正，没收违法所得，并视情节轻重，并处罚款，对有关机关吊销资质证书。非法进行文物经营活动的，由市场监督管理部门没收违法所得、非法经营的文物，并处罚款。
第四节 文物保护法律制度
三、违反文物保护法的法律责任
（二）刑事责任
违反《文物保护法》的规定，情节严重构成下列犯罪的，应当依法追究刑事责任：①盗掘古文化遗址、古墓葬的；②故意或者过失损毁国家保护的珍贵文物的；③擅自将国有馆藏 文物出售或者私自送给非国有单位或者个人的；④将国家禁止出境的珍贵文物私自出售或者送给外国人的；⑤以牟利为目的倒卖国家禁止经营的文物的；⑥走私文物的；⑦盗窃、哄抢、私分或者非法侵占国有文物的；⑧应当追究刑事责任的其他妨害文物管理行为。
（三）民事责任
违反法律规定，造成文物灭失、损毁的单位和个人，应当依法承担民事责任。
思考题
1.什么是旅游资源？怎样理解“旅游的可持续发展”？
2.我国加入的《保护世界文化和自然遗产公约》的意义何在？
3.简述风景名胜区含义，以及风景名胜区保护、开发和利用的关系。
4.怎样理解风景名胜区法律制度？
5.什么是自然保护区？怎样理解自然保护区的法律制度？
6.什么是文物？怎样理解国家对文物的法律保护？
7.怎样理解馆藏文物和私人收藏文物的相关法律规定？
8.怎样理解文物出境的相关法律规定？
本章结束
第七章 旅游资源法律制度

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