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Visitor Attractions Management
第十章 国外旅游景区管理经验的借鉴
案例引入：【圆明园铺膜之争】
在一片激烈的争议声中，圆明园防渗工程听证会2005年4月13日在北京如期举行。尽管此前遭到猛烈抨击，但听证会上，圆明园管理处仍坚持表示，在湖底铺设防渗膜是一项改善生态环境的节水工程。管理处还认为，圆明园现有1700多名职工，如不节水增收，职工工资都难以保证。反对方认为：这种被管理处称为“生态保护”的做法，是一场“生态灾难”。“流水不腐，死水易臭”，防渗使湖水与地下水系相隔绝，产生大量腐败气体。“防渗、固化是河道、湖泊整修之大忌。”反对方还认为，管理处只是圆明园的“管家”，而非“主人”。在国家财政支持有限以及民间捐助机制尚未建立的情况下，作为“国宝”代管者的圆明园管理处，为了解决1700人的“吃饭”问题把圆明园当成了一个赢利机构。
第一节 国家公园管理体系
一、国家公园基本情况
国家公园（National Park），是这样一片比较广大的区域：
（1）它有一个或多个生态系统，通常没有或很少受到人类占据及开发的影响，这里的物种具有科学的、教育的或游憩的特定作用，或者这里存在着具有高度美学价值的自然景观；
（2）在这里，国家最高管理机构一旦有可能，就会采取措施，在整个范围内阻止或取缔人类的占据和开发并切实尊重这里的生态、地貌或美学实体，以此证明国家公园的设立；
（3）到此观光须以游憩、教育及文化陶冶为目的，并得到批准。”
美国国家公园的代表
——Yellowstone Park 黄石公园
黄石公园
黄石公园内众多的喷泉
二、美国国家公园管理体系概述
（一）美国国家公园体系管理体系的产生
黄石公园的成立是美国国家公园管理体系产生的标志。
（二）美国国家公园体系管理体系的特点
清晰、明确地将不同的旅游资源划归于不同的类别，分别进行管理
运用法律手段建立了一套简明、高效的管理体系
（三）美国国家公园管理体系结构分析
1.管理的主体
2.所有权与经营权
3.监督与控制机制
4.经营机制
（四）中美在自然文化遗产管理方面的
比较:
比较内容
中国
美国
名称
自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、水利风景区、旅游风景区、自然状态下不可移动的文物、历史文化名城等八大类
国家公园、国家森林、国家野生动植物保护区、国土资源保护区、某些博物馆等五大类
所有权
名义上的国家所有,实际为部门和地方所有制。但相当数量的遗产管理机构并不掌握遗产资源的产权（如土地权、林权等）而只有对资源的部分管理权
大多数为联邦政府直接掌握产权并全权委托给遗产管理机构，少量为自治团体、企业和个人所有
规划体系
按部门管理，在部门内部进行评审
内务部国家公园管理局丹佛规划中心统一编制总体规划、专项规划、详细规划和单体设计，规划成果完成以后普遍征询公众意见
资金机制
以地方财政拨款和地方经营筹资为主
国家公园的建设运行经费进入联邦政府财政经常性预算，其它遗产为分级所有、分级出资，同时有大量的社会捐赠资金
管理机制
绝大多数为属地化管理的事业单位
垂直管理为主的非营利机构，同时有大量的志愿者参与
经营机制
①多数为政企合一、财政拨款加自收自支②少数以经营权转让方式全盘转移给公司进行市场化经营
有限范围的特许经营
监督机制
地方政府监管为主，上级业务主管部门为辅
上级主管部门和公众共同监督
（五）美国国家公园管理体系经验借鉴
资源保护与旅游发展之间的关系；
中央政府与地方政府之间的关系；
国家公园用地与周边土地之间的关系；
不同政府部门之间的关系；
立法机构、行政机构和民间团体之间的关系；
管理者与经营者之间的关系
国家公园管理机构与民间保护团体之间的关系。
必须处理好的矛盾和关系:
第二节 英国的遗产管理体系
一、英国的景区管理体系
（一）管理主体
（二）管理目的
（三）所有权与经营权
（四）监督与控制机制
二、英国景区管理体系的特点分析
景区协会成为英国景区管理的主要推动力量。
英国各地方政府是旅游景区管理的主角。
三、英国景区管理体系的经验总结
我国缺少几个非常关键的因素（补充）
(1)发达的行业协会
(2)完备的法律体系
(3)成熟的金融体系
(4)对旅游资源私有化的法律认可等
第三节 日本的自然公园管理体系
一、日本国家公园制度
（一）管理政策
（二）保护性政策
（三）旅游服务政策
为了促进对国家公园的充分利用，允许地方公共团体和个人按照国家公园的使用规划提供服务设施；
公共设施的提供。
特许承租人提供的设施
设立国家度假村
二、日本自然公园管理体系的经验
第十一章 中国旅游景区的治理模式
案例引入：【刘永好梦断桂林山水】
2002年4月，多家媒体报道说，新希望集团董事长刘永好与阳朔县政府签订了漓江支流——八公里遇龙河及遇龙河畔303亩土地50年经营权的框架协议，计划在这303亩的土地上开发旅游房地产，建小别墅出售或出租。新希望集团还签下了桂林山水中最著名的月亮山风景区以及榕树公园、美女梳妆、骆驼过江等一批最好景点50年的租赁协议。
“风景名胜资源属国家所有，必须依法保护。各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及景区土地。”媒体引用国务院这一法规提出问题：被刘永好“买断”经营权的8公里遇龙河及两岸303亩土地是不是属于桂林风景名胜区？ 如果是，则刘永好“包装桂林山水”的合法性就要打个大大的问号。
媒体的报道虽有不实之处，但在法律障碍和建设部叫停的压力下，刘永好投资桂林项目还是以失败而告终。
第一节
中国旅游景区治理模式概述
一、旅游景区治理问题研究现状
（一）关于旅游景区经营管理的研究内容
（二）关于旅游景区治理的研究内容
二、旅游景区治理模式问题研究的必要性
（一）旅游景区的滞后发展成为我国旅游业发展的新“瓶颈”
（二）旅游景区治理模式成为区域旅游业发展的首要制约因素
（三）旅游景区治理模式成为理顺管理体制，完善政府主导型旅游业发展战略的关键
（四）旅游景区治理模式的完善是提升旅游景区经营管理水平的前提
三、影响旅游景区治理模式的因素
旅游景区的主体性质
景区治理的政策法规环境
旅游景区的所有权问题
旅游景区的治理主体
政府的因素
第二节
中国旅游景区治理模式的实证分析
一、雅安碧峰峡模式
女娲文化被植入碧峰峡景区
碧峰峡生态风景区
碧峰峡生态动物园
碧峰峡模式的产生
－条件
－过程
碧峰峡模式的特点分析
－成功突破所有权与经营权不可分离禁区，这是碧峰峡模式的核心内涵。
－独家投资、独家长期租赁经营是碧峰峡模式成功的必要保障。
－对旅游资源的有力保护是碧峰峡模式存在的基本前提。
－良好的监督协作机制是碧峰峡模式顺利运行的机制保证。
－媒体的正面造势是碧峰峡模式成功的外在关键因素。
碧峰峡模式治理结构分析
1.治理的主体
2.所有权与经营权
3.监督与控制机制
4.经营机制
碧峰峡模式的风险分析
风险之一：政策法规风险。
风险之二：监督与控制风险。
风险之三：合作的风险。
二、安徽黄山模式
黄山 奇松
黄山 怪石
猴子观海
飞来石
梦笔生花
黄山 云海
安徽黄山模式的产生
－产生条件
－产生过程
安徽黄山模式的特点分析
－是我国最早的真正意义上的旅游景区上市公司。
－强有力的、高度集权的管理主体保证了黄山模式的成功。
－邓小平同志的重要指示是黄山模式突破各种阻力的关键因素。
安徽黄山模式治理结构分析
1.治理的主体
2.所有权与经营权
3.监督与控制机制
4.经营机制
安徽黄山模式的风险分析
风险之一：高度集权产生的决策失误风险。
风险之二：景区多重目标造成的经营风险。 风险之三：景区经营范围有限导致的经营风险。
三、长春净月潭模式
长春净月潭模式的产生
－产生条件
－产生过程
长春净月潭模式的特点分析
－彻底打破原有的管理体制，成立全国最早的省级旅游经济开发区。
－景区所有权、经营权实行部分分离。
－“人造”的旅游资源使净月潭景区的治理政策环境相对宽松。
－以地方法规的方式确定了净月潭模式的权威性和合法性，有效的规避了模式运营的风险。
长春净月潭模式治理结构分析
1.治理的主体
2.所有权与经营权
3.监督与控制机制
4.经营机制
长春净月潭模式的风险分析
风险之一：监控失效的风险。
风险之二：管理效率降低、经营风险扩大的风险。
四、陕西旅游集团模式
陕西旅游集团模式的产生
－产生条件
－产生过程
－模式产生的影响
陕西旅游集团模式的特点分析
1.省级政府部门由上而下推动诞生了陕西旅游集团模式。
2.陕西旅游集团模式从制度上建立了一套事企分开、所有权与经营权分开的、涉及各利益集团和管理主体的治理机制。
利润上缴省财政后，在各主体间分配
省文物局
省旅游局
省旅游集团公司
旅 游 景 区
国 家（省政府）
文物事业管理
旅游行业管理
经营开发
经营性资产
地方政府
陕西旅游集团模式的治理思路
3.陕西旅游集团模式的治理对象集中在文物类旅游景区上，这是该模式区别于其他模式的显著特点。
4.采取由上至下、由面至点的方式治理旅游景区是陕西旅游集团模式独特路径选择。
陕西旅游集团模式治理结构分析
1.治理的主体
2.所有权与经营权
3.监督与控制机制
4.经营机制
陕西旅游集团模式的风险分析
风险之一：模式瓦解的风险。
风险之二：模式内部主体矛盾激化的风险。
风险之三：文物保护的风险
模式类别
所在省市
产生
时间
治理主体
所有权与
经营权
类似景区
碧峰峡模式
四川雅安
1998.1
宏观：雅安市政府
微观：万贯碧峰峡公司
完全分离
四川海螺沟，
山西绵山等
黄山模式
安徽黄山
1997.4
宏观：黄山市政府
微观：黄山旅游集团
部分分离
四川峨眉山、
广西桂林等
富春江模式
浙江桐庐
2000.9
宏观：桐庐县政府
微观：桐庐县旅游总公司
部分分离
青岛琅琊台景区、浙江绍兴柯岩景区等
净月潭模式
吉林长春
2000.1
宏观：长春市政府
微观：净月潭旅游经济开发区
部分分离
无
旅游集团
模式
陕 西
98.12
宏观：陕西省政府
微观：陕西旅游集团
分 离
河南、广州等
旅游景区治理模式的综合比较
五、我国旅游景区治理模式的特点分析
从模式产生的地域来看，除陕西以外，各模式均都处于传统的旅游冷（温）点地区。
从产生的时间来看，都处于我国国内旅游迅猛发展的九十年代末期
各模式的治理主体都由“地方政府＋旅游公司”构成。
旅游景区的治理模式表现为两种基本类型：点式治理和面式治理。
除碧峰峡模式外，其他治理模式下旅游资源的所有权和经营权均没有实现实质性的分离。
第三节
中国旅游景区治理模式的探索
一、中国旅游景区治理模式改革的必要性
（一）政府的力量
（二）民营资本的力量
二、优化旅游景区治理的探索性思路
（一）强化政府对旅游景区的干预力度
（二）抓大放小，分级治理
（三）完善投融资体制
（四）逐步建立良好的旅游法制体系
谢 谢！

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