资源简介

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第一节
预算法律
制度
第二节
政府采购
法律制度
第三节
国库集中
收付制度
第一节
预算法律
制度
第二节
政府采购
法律制度
第三节
国库集中
收付制度
一、预算法律制度的构成
预算
指经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。它规定国家财政收入的来源和数量，财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。同时预算还指企业或个人未来的一定时期内经营、资本、财务等各方面的收入、支出、现金流的总体计划。
预算法律制度
指国家经过法定程序制定的，用以调整国家预算关系的法律、行政法规和相关规章制度。我国预算法律制度由《预算法》《预算法实施条例》及有关国家预算管理的其他法规制度构成。
1994年3月22日第八届全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》，自1995年1月1日起施行。2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，修改后的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）自2015年1月1日起施行。
《预算法》明确了作为权力机关的各级人大及其常委会履行审查、批准和监督预算、决算的法定职权，各级政府财政部门具体组织预算的编制、执行、调整和决算编制，各级政府审计部门依法对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。
《预算法》具体规定了各主体行使职权的范围、内容、程序、法律效力等。
1．《预算法》
国务院于1995年11月2日制定并通过了《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《预算法实施条例》），自1995年11月22日起施行。
《预算法》和《预算法实施条例》的颁布与施行，将预算编制、审批、执行、调整及决算和监督纳入了统一的法律管理轨道，进一步明确了各主体的预算管理职权，在具体实践中逐步建立了相对独立、相互制衡的预算运行机制，有效地解决了预算管理上因权责不清带来的缺位、越位和错位问题，强调了预算的法律严肃性，强化了预算的法律约束力。
《预算法》和《预算法实施条例》不仅对预算管理职权、预算收支范围作了具体明确的界定，而且对预算编制、审批、执行、调整及决算、监督等各个环节进行了全面规范，成为预算管理的主要法律依据，对强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会健康发展，起到了十分重要的作用。
2．《预算法实施条例》
二、国家预算概述
国家预算的概念
（一）
国家对资金的筹集、使用活动就是财政。即财政是国家为了实现其职能的需要，对一部分社会产品进行分配和再分配的活动，是国家配置资源的重要方式和调控社会经济运行的重要手段，是确保国家赖以存在的基本条件。国家的这种分配活动要通过许多工具的运用才能实现，如国家通过税收工具向个人和企业单位无偿征收税款以取得收入，通过制定各种开支标准和规程来保证财政资金的合理有序运用。国家的财政分配活动不能盲目进行，国家要从社会产品中收取多少，通过什么方式收取，收来的钱用在什么地方、怎么使用、达到什么效果，都必须事先做出估算，并经过法定程序予以确认。经法定程序批准的国家年度财政收支计划就称为国家预算或政府预算，是政府的基本财政收支计划。国家预算是实现财政职能的基本手段，反映国家的施政方针和社会经济政策，规定政府活动的范围和方向。
国家预算的作用
（二）
通过编制国家预算，事先进行预测，国家能掌握一年内能筹集到多少收入，确定政府可获得的资源，并根据财力的多少和支出的需要确定支出，保障国家机器的正常运转和政府各项社会经济政策的实施。
1．财力保证
国家预算作为国家的基本财政计划，是国家财政实行宏观控制的主要依据和手段。国家预算的收支规模可调节社会总供给和总需求的平衡，预算支出的结构可调节国民经济结构，因而国家预算的编制和执行情况对国民经济和社会发展都有直接的制约作用。
2．调节制约
通过国家预算的编制和执行便于掌握国民经济的运行状况、发展趋势以及出现的问题，从而采取对策措施，促进国民经济稳定协调的发展。
预算的讨论决定和对预算执行的监督是人民参与国家事务管理的重要体现。预算草案编出后要送由各级权力机关进行审查，经其批准后预算才能成立。倘若预算草案不符合人民的意愿，权力机关有权进行修改，有权不予批准。国家权力机关对预算的批准，实质上是对政府工作安排的批准，体现为权力机关授权政府可以干哪些事。当预算经国家权力机关批准后，其执行还要受到权力机关的监督。政府在年度终了要向权力机关报告执行结果，权力机关对执行结果还要进行审查，并决定是否批准。
3．反映监督
国家预算级次的划分
（三）
我国国家预算共分为五级预算，具体包括：中央预算、省级（省、自治区、直辖市）预算、地市级（设区的市、自治州）预算、县市级（县、自治县、不设区的市、市辖区）预算和乡镇级（乡、民族乡、镇）预算。
国家预算的构成
（四）
中央预算和地方预算
1
中央预算
1）
中央预算是中央政府的年度财政收支计划，是国家预算的重要组成部分。它规定中央财政各项收入来源和数量、中央财政支出的各项用途和数量，反映中央的方针政策，中央预算的收支范围。
由中央固定收入、共享收入的中央收入部分、地方上解收入等组成。
中央预算收入
包括国防、外交、援外支出、中央级行政管理费、文教卫生事业费、中央统筹的基本建设投资，以及中央本级负担的公检法支出、中央财政对地方的税收返还等。
中央预算支出
地方预算
2）
地方预算是地方各级政府的年度财政收支计划，是国家预算的重要组成部分。地方预算的构成与其政权构成相一致，我国地方预算由省（自治区、直辖市）、省辖市（自治州、直辖市辖区）、县（自治县、市、旗）、乡（民族乡、镇）四级组成。
地方预算收入主要由地方固定收入、共享收入的地方收入部分、中央对地方返还收入和补助收入等组成。
地方预算支出根据地方政府的职能划分，主要包括地方行政管理费、公检法支出、地方统筹的基本建设投资、支农支出、地方文教卫生事业费支出、地方上解支出等。
总预算和部门单位预算
2
总预算
1）
总预算是指各级政府本级及下级政府的年度收支经审核后汇编的预算，它一般包括两个不同的部分：
一是各级政府所属职能部门的单位预算总和，习惯上称为本级预算；
二是本级政府行政隶属的下一级政府的总预算。
部门、单位预算
2）
部门预算以各级政府职能部门为载体，汇集所属的单位预算，形成各级政府的预算计划，由财政部门审核，经各级人民代表大会审议通过。
实行部门预算制度，需要将部门的各种财政性资金、部门所属单位收支全部纳入预算编制。部门预算收支既包括行政单位预算，也包括事业单位预算；既包括一般收支预算，也包括政府基金收支预算；既包括基本支出预算，也包括项目支出预算；既包括财政部门直接安排预算，也包括有预算分配权部门安排的预算，还包括预算外资金安排的预算。
单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。单位预算是国家预算的基本组成部分。它是指各级政府直属机关就其本身及所属行政、事业单位的年度经费收支所汇编的预算。
我国根据经费领拨关系和行政隶属关系，将单位预算划分为三级：
一级单位预算，亦称主管部门预算，是直接从同级财政部门领取预算资金和对所属单位分配、转拨预算资金的单位预算；
二级单位预算，是从一级单位领取预算资金，又向所属单位分配、转拨预算资金的单位预算；
基层单位预算，是仅与上级单位或财政部门发生领取预算资金关系的单位预算。有些主管部门虽然直接从财政部门领取预算资金，但下面无所属单位预算，这种预算也视同基层单位预算。
一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算
3
一般公共预算
1）
中央一般公共预算包括中央各部门（含直属单位，下同）的预算和中央对地方的税收返还、转移支付预算。
中央一般公共预算收入包括中央本级收入和地方向中央的上解收入。
中央一般公共预算支出包括中央本级支出、中央对地方的税收返还和转移支付。
地方各级一般公共预算包括本级各部门（含直属单位，下同）的预算和税收返还、转移支付预算。
地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。
地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。
政府性基金预算
2）
政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。
国有资本经营预算
3）
国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。
社会保险基金预算
4）
社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。
三、预算管理的职权
各级人民代表大会及其常务委员会的职权
（一）
全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。
全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行；审查和批准中央预算的调整方案；审查和批准中央决算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。
1．全国人民代表大会及其常务委员会的职权
县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。
县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级政府决算；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。
2．县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会的职权
设立预算的乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；
监督本级预算的执行；
审查和批准本级预算的调整方案；
审查和批准本级决算；
撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。
3．乡、民族乡、镇的人民代表大会的职权
各级人民政府的职权
（二）
国务院具体编制中央预算、决算草案；向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告；将省、自治区、直辖市政府报送备案的预算汇总后报全国人民代表大会常务委员会备案；组织中央和地方预算的执行；决定中央预算预备费的动用；编制中央预算调整方案；监督中央各部门和地方政府的预算执行；改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况。
1．国务院的职权
县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告；将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会备案；组织本级总预算的执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算的调整方案；监督本级各部门和下级政府的预算执行；改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况。
2．县级以上地方各级政府的职权
乡、民族乡、镇政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级预算草案的报告；组织本级预算的执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算的调整方案；向本级人民代表大会报告本级预算的执行情况。
3．乡、民族乡、镇政府的职权
各级财政部门的职权
（三）
1．国务院财政部门的职权
国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案；具体组织中央和地方预算的执行；提出中央预算预备费动用方案；具体编制中央预算的调整方案；定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。
地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案；具体组织本级总预算的执行；提出本级预算预备费动用方案；具体编制本级预算的调整方案；定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。
2．地方各级政府财政部门的职权
各部门、各单位的职权
（四）
各部门的职权
各单位的职权
各部门具体负责编制本部门预算、决算草案；
组织和监督本部门预算的执行；
定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。
各单位负责编制本单位预算、决算草案；
按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督。
四、预算收入与预算支出
预算收入
1
预算收入是指在预算年度内通过一定的形式和程序，有计划筹措到的归国家支配的资金，是实现国家职能的财力保证。
预算收入按来源可分为：税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入。
国有资源（资产）有偿使用收入包括国有自然资源有偿使用收入、社会公共资源有偿使用收入和行政事业单位国有资产有偿使用收入；
转移性收入是指国家、单位、社会团体对居民家庭的各种转移支付和居民家庭间的收入转移。
预算收入按归属可分为：中央预算收入、地方预算收入、中央和地方预算共享收入。
预算支出
2
预算支出是指国家对集中的预算收入有计划地分配和使用而安排的支出。
预算支出按照功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出；
按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。
五、预算组织程序
预算的编制
（一）
预算的编制是指国家制定取得和分配使用预算资金的年度计划的活动。它是一种基础性的程序，在这一阶段编制的预算是预算草案，即各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查和批准的预算收支计划，因而不具有法律效力。
预算年度
1
预算年度亦称财政年度，是指国家预算收支起止的有效期限，通常为一年。预算年度可以采用历年制，也可以采用跨年制。世界各国采用的预算年度一般为一年，但起止时间不尽相同。
我国预算年度采用的是公历年制，自公历1月1日起，至12月31日止。各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。各预算活动的主体都必须按照法律规定时间要求及时地编制预算，只有及时地编制预算才能保证国家财政税收活动的正常进行。
预算草案编制的要求
2
各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。
各级预算收入的编制，应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。
各级预算支出应当依照《预算法》规定，按其功能和经济性质分类编制。各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。
预算草案编制的内容
3
内容包括：本级预算收入和支出；上一年度结余用于本年度安排的支出；返还或者补助地方的支出；地方上解的收入。中央财政本年度举借的国内外债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示。
中央预算的编制
内容包括：本级预算收入和支出；上一年度结余用于本年度安排的支出；上级返还或者补助的收入；返还或者补助下级的支出；上解上级的支出；下级上解的收入。
各级政府预算的编制
预算审查
（二）
预算审查是指国家各级权力机关对同级政府所提出的预算草案进行审查和批准的活动。根据《预算法》的规定，中央预算由全国人民代表大会审查批准。国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于本级总预算草案的报告。
全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容：上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求；预算安排是否符合本法的规定；预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；预算的编制是否完整，是否细化；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；与预算有关重要事项的说明是否清晰。
预算的执行
（三）
预算的执行是指各级财政部门和其他预算主体组织预算收入和划拨预算支出的活动。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责。
预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。
各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况展开绩效评价。
预算的调整
（四）
预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。
经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：
需要增加或者减少预算总支出的；
需要调入预算稳定调节基金的；
需要调减预算安排的重点支出数额的；
需要增加举借债务数额的。
在预算执行中，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。
未经批准调整预算，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。对违反规定作出的决定，本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会或者上级政府应当责令其改变或者撤销。
六、决算
编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时。决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。
1．决算草案编制
国务院财政部门编制中央决算草案，经国务院审计部门审计后，报国务院审定，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准；县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。
2．决算草案审批
各级决算经批准后，财政部门应当在20日内向本级各部门批复决算。各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门决算后15日内向所属单位批复决算。
3．决算草案批复
七、预决算的监督
全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督；县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督；乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。
各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。
各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时，人民代表大会或者常务委员会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受讯问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。
各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者常务委员会作预算执行情况的报告。
1．国家权力机关的监督
各级政府有权监督下级政府的预算执行，下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况。对下级政府在预算执行中违反法律、行政法规和国家方针政策的行为，依法予以制止和纠正。
2．各级政府的监督
各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。
3．财政部门和审计部门的监督
公民、法人或者其他组织发现有违反《预算法》的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。
4．社会监督
【案例分析4-1】
甲市的一个重大项目在预算的执行过程中，因采购核心设备的原材料价格急剧上涨，导致项目采购预算不足，该项目财务负责人张某认为应当申请预算调整，否则项目不能如期完工；该项目总负责人李某认为，预算调整是属于正常的活动，只需要经该市财政部门审查批准即可，试分析他们的观点是否正确？
【解析】该项目财务负责人张某的观点正确。预算在执行中因特殊原因需要增加支出或减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更，可以申请预算调整。
该项目总负责人李某的观点不正确。各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。负责具体编制预算调整方案的是甲市政府财政部门。预算调整方案编制后需经该市人民代表大会常务委员会审查和批准。未经批准调整预算，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。
第一节
预算法律
制度
第二节
政府采购
法律制度
第三节
国库集中
收付制度
一、政府采购法律制度的构成
政府采购法是指调整各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金依法采购货物、工程和服务的活动的法律规范的总称。
2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第28次会议通过的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》是我国政府采购的主要法律依据。该法于2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议进行了修正。
1．政府采购法
2014年12月31日国务院第75次常务会议通过了《中华人民共和国政府采购法实施条例》，自2015年3月1日起施行。这是我国政府采购领域一部重要的行政法规，也是政府采购的主要法律依据。
2．政府采购行政法规
政府采购部门规章是国务院各部门根据法律和国务院行政法规、决定、命令，在本部门的职权范围内制定的规章。例如，《政府采购信息公告管理办法》《中央单位政府采购管理实施办法》都属于政府采购部门规章。
3．政府采购部门规章
地方性法规是指省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，在法定权限内制定的法律规范性文件。政府规章是指省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规拟定，经该级政府常务委员会会议或者全体会议讨论决定的法律规范形式。例如，《宁夏回族自治区政府采购管理办法》《宁夏回族自治区本级政府采购档案管理暂行办法就属于政府采购地方性法规和政府规章。
4．政府采购地方性法规和政府规章
二、政府采购的概念与原则
政府采购的概念
（一）
政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
政府采购的原则
（二）
《政府采购法》第3条规定政府采购应当遵循公开透明、公平竞争、公正和诚实信用四项基本原则，这四项原则是本法的重要内容，其精神贯穿全法。在这些原则中，公平竞争是核心，公开透明是体现，公正和诚实信用是保障。
公开透明是政府采购必须遵循的基本原则之一。政府采购被誉为“阳光下的交易”即源于此。政府采购的资金来源于纳税人缴纳的各种税金，只有坚持公开透明，才能为供应商参加政府采购提供公平竞争的环境，为公众对政府采购资金使用情况进行有效监督创造条件。公开透明要求政府采购的信息和行为不仅要全面公开，而且要完全透明。
依《政府采购法》的精神，公开透明要求做到政府采购的法规和规章制度要公开，招标信息及中标或成交结果要公开，开标活动要公开，投诉处理结果或司法裁决决定要公开，使政府采购活动在完全透明的状态下运作，全面广泛地接受监督。
公开透明原则
公平原则是市场经济运行的重要法则，是政府采购的基本规则。公平竞争要求在竞争的前提下公平地开展政府采购活动。首先，要将竞争机制引入采购活动中，实行优胜劣汰，让采购人通过优中选优的方式，获得价廉物美的货物、工程或者服务，提高财政性资金的使用效益。其次，竞争必须公平，不能设置妨碍充分竞争的不正当条件。
公平竞争是指政府采购的竞争是有序竞争，要公平地对待每一个供应商，不能有歧视某些潜在的符合条件的供应商参与政府采购活动的现象，而且采购信息要在政府采购监督管理部门指定的媒体上公平地披露。《政府采购法》有关这方面的规定将推进我国政府采购市场向竞争更为充分、运行更为规范，交易更为公平的方向发展，不仅使采购人获得价格低廉、质量有保证的货物、工程和服务，同时还有利于提高企业的竞争能力和自我发展能力。
公平竞争原则
公正原则是为采购人与供应商之间在采购活动中处于平等地位而确立的。
公正原则要求政府采购要按照事先约定的条件和程序进行，对所有供应商一视同仁，不得有歧视条件和行为，任何单位或个人无权干预采购活动的正常开展。尤其是在评标活动中，要严格按照统一的评标标准评定中标或成交供应商，不得存在任何主观倾向，为了实现公正，《政府采购法》提出了评标委员会以及有关的小组人员必须要有一定数量的要求，要有各方面代表，而且人数必须为单数，相关人员要回避，同时规定了保护供应商合法权益及方式。这些规定都有利于实现公正原则。
公正原则
诚实信用原则是发展市场经济的内在要求，在市场经济发展初期向成熟时期过渡阶段，尤其要大力推崇这一原则。诚实信用原则要求政府采购当事人在政府采购活动中，本着诚实守信的态度履行各自的权利和义务，讲究信誉，兑现承诺，不得散布虚假信息，不得有欺诈、串通、隐瞒等行为，不得伪造、变造、隐匿、销毁需要依法保存的文件，不得规避法律、法规，不得损害第三人的利益。
《政府采购法》对此以及违法后应当承担的法律责任做了相应规定。坚持诚实信用原则，能够增强公众对采购过程的信任。
诚 实信用原则
三、政府采购的功能与执行模式
政府采购的功能
（一）
政府应当力求以最有利的价格条件采购到质量最能同需要相符的货物、工程及服务，从而优化政府资金的使用效率。政府采购量占市场份额越大，供应商产品对政府采购市场依赖程度越高，政府采购活动对市场价格的影响才越大，也才更有可能获得价廉物美之产品。反之，政府采购量占市场份额越小，则对市场价格影响就越小，较难以自己心仪的价格获得所需产品。实行政府集中采购，既可以节约采购成本，也可以在保证产品性能和质量的前提下，压低产品与劳务的价格。
另外，政府采购实行国库支付，将采购资金拨付给供应商，减少了资金流通环节，所以，通过政府采购可以用尽量少的财政投入获得最大的产出，因而实行政府采购可以提高财政资金的使用效益。
1．节约财政支出
《政府采购法》通过事先科学合理的立法，制定一系列较完备实用的采购制度，势必会促进国民经济整体的健康运行。这主要表现在两个方面：
第一，《政府采购法》通过调节采购总量来对国民经济总量进行调控。
第二，《政府采购法》可通过选择采购对象优化产业和产品结构。
例如，对于那些需要给予一定扶持的新兴产业，可以在法律中明文规定政府采购招标应适当多包含此类产品或服务，从而既对新兴产业注入了急需的发展资金，又在社会上形成了示范效应，以便鼓励、刺激其发展壮大。反之，对那些国家暂时不亟待发展的行业，可借助《政府采购法》明文规定少购买或者不购买，特别是产品更新换代、产业升级时，更能收到推波助澜之效果。
2．强化宏观调控
政府采购机制充分调动了供应商参与政府采购的积极性，为赢得政府采购的订单，供应商积极提高产品质量，降低生产成本，改善售后服务，增强了企业的竞争力，为市场经济注入了生机和活力。
3．活跃市场经济
通过制定完备的《政府采购法》，明确采购者的权力行使范围和责任追究机制，能实现对政府自身的约束，进而制衡行政权力。政府采购是置于全社会监督之下的，可以避免暗箱操作，因而可以促进廉政建设，提高政府形象。
4．推进反腐倡廉
政府采购通过利用国家一系列政府采购政策刺激民族企业技术创新，使其具备应有的竞争力和活力从而保护民族产业，壮大民族经济。
譬如，为保护民族产业，可规定在特定行业或领域，除非本国产品明显质量不达标或成本过高，一般只得采购本国产品或优先购买本国产品；为扶植一些弱小但现今国家又亟需的高新技术产业，《政府采购法》中可规定某些特殊采购项目，必须将整个合同分包给各中小高新技术企业，并对其放松限制性技术规范的运作，从而推动科技进步与创新。
5．保护民族产业
政府采购的执行模式
（二）
《政府采购法》规定，我国采取集中采购和分散采购相结合的制度。集中采购，即由一个专门的政府采购机构负责本级政府的全部采购任务；分散采购，即由各支出单位自行采购。
我国的政府采购中集中采购占了很大的比重。列入集中采购目录和达到一定采购金额以上的项目必须进行集中采购。采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。
集中采购
1
集中采购是指由政府设立的职能机构统一为其他政府机构提供采购服务的一种采购组织实施形式。根据《政府采购法》的规定，集中采购必须委托采购机构代理采购。设区的市、自治州以上的人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的，需要设立集中采购机构。
集中采购的范围由省级以上人民政府的公布的集中采购目录确定。属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。
优点：有利于取得规模效益，降低采购成本，保证采购质量，贯彻落实政府采购的政策导向，便于实施统一的管理和监督等优点。
缺点：周期长，程序复杂，难以满足用户多样化的需求，特别是无法满足紧急情况的采购需要。
分散采购
2
分散采购是指各预算单位自行开展采购活动的一种组织实施形式。这是一种由各支出单位自行采购的模式。
根据《政府采购法》的规定，采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托范围内代理采购。
有利于满足采购及时性和多样性的需求，手续简单。
优点
失去了规模效益，加大了采购成本，不便于实施统一的管理和监督。
缺点
四、政府采购当事人
采购人
供应商
采购代理机构
政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括：
采购人
1
采购人是购买和使用所购买货物、服务或工程的主体。
根据《政府采购法》规定，采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织。
供应商
2
供应商是货物、服务或工程的提供者。根据《政府采购法》的规定，供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。
供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：
具备独立承担民事责任的能力；
具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；
具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；
有依法缴纳税收的和社会保障资金的良好记录；
参加政府采购活动前3年内，在经营活动中没有重大违法记录；
法律、行政法规规定的其他条件。
两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备《政府采购法》规定的条件，并应当向采购人提交联合协议、载明联合体各方面承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。
采购代理机构
3
采购代理机构是指经财政部门认定资格的，依法接受采购人委托，从事政府采购货物、工程和服务的招标、竞争性谈判、询价等采购代理业务，以及政府采购咨询、培训等相关专业服务的社会中介机构。
采购代理机构分为两种：
一种是政府设立的政府集中采购机构，属于非营利性机构，负责组织实施集中采购活动；
另一种是必须依法取得财政部门或者省级人民政府财政部门认定的政府采购代理机构资格的采购代理机构，包括认定的招标公司、设计、认证、检验等社会中介机构。由政府设立的集中采购机构，不实行政府采购代理机构资格认定制度。
采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；
采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购；
纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购；
属于本部门、本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；
属于本单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。
采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格
的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。
五、政府采购方式
公开招标
1
公开招标是指招标采购单位包括采购人和采购代理机构依法以招标公告的方式邀请不特定的供应商参加投标的方式。
公开招标应作为政府采购的主要采购方式。采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。
采购人不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他任何方式规避公开招标采购。
采购人可以依法委托采购代理机构办理货物、服务招标事宜，也可以自行组织开展货物、服务招标活动。采购人自行组织招标的，必须符合下列条件：① 具有独立承担民事责任的能力；② 具有编制招标文件和组织招标的能力，有与采购招标项目规模和复杂程度相适应的技术、经济等方面的采购和管理人员；③ 采购人员经过省级以上人民政府财政部门组织的政府采购培训。
采购人委托采购代理机构招标的，应当与采购代理机构签订委托协议，确定委托代理事项，约定双方的权利和义务。
集中采购机构应当依法独立开展货物、服务招标活动。其他采购代理机构应当根据采购人的委托办理货物、服务招标事宜。
采用公开招标方式采购的，招标采购单位必须在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公开招标公告。货物和服务项目实行公开招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不得少于20日。
邀请招标
2
邀请招标是指招标采购单位依法从符合相应资格条件的供应商中随机邀请3家以上供应商，并以投标邀请书的方式，邀请其参加投标的方式。
符合下列情形之一的，可以采取邀请招标方式采购：
具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；
采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。
采用邀请招标方式采购的，招标采购单位应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息媒体发布资格预审公告，公布投标人资格条件，资格预审公告的期限不得少于7个工作日。投标人应当在资格预审公告期结束之日起3个工作日前，按公告要求提交资格证明文件。招标采购单位从评审合格投标人中通过随机方式选择3家以上的投标人，并向其发出投标邀请书。
竞争性谈判
3
竞争性谈判是指要求采购人就有关采购事项，与不少于3家供应商进行谈判，最后按照预先规定的成交标准，确定成交供应商的方式。
符合下列情形之一的，可以采用竞争性谈判方式采购：
招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；
技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；
采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；
不能事先计算出价格总额的。
单一来源采购
4
单一来源是指采购人向唯一的供应商进行采购的方式。单一来源采购也称直接采购，是指达到了限额标准和公开招标数额标准，但所购商品的来源渠道单一，或属专利、首次制造、合同追加、原有采购项目的后续扩充和发生了不可预见紧急情况不能从其他供应商处采购等情况。该采购方式的最主要特点是没有竞争性。
符合下列情形之一的货物或者服务，可以采用单一来源方式采购：
只能从唯一供应商处采购的；
发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；
必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的。
询价采购
5
询价采购是指只考虑价格因素，要求采购人向3家以上供应商发出询价单，对一次性报出的价格进行比较，最后按照符合采购要求、质量和服务相等且报价最低的原则，确定成交供应商的方式。
询价采购方式适用于采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目。
六、政府采购的监督检查
《政府采购法》规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购的监督管理部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府财政部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。监督检查的主要内容是：① 有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；② 采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；③ 政府采购人员的职业素质和专业技能；④ 集中采购机构的有关情况。
政府采购监督管理部门应当对政府采购项目的采购活动进行检查，政府采购当事人应当如实反映情况，提供有关资料。政府采购监督管理部门应当对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核，并定期如实公布考核结果。
1．政府采购监督管理部门的监督
依照法律、行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的政府部门，应当按照其职责分工，加强对政府采购活动的监督。具体包括：
审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督；
监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察；
其他有关部门的监督，主要指纳入政府采购范围并实行招标方式采购的工程项目的采购活动的监督。
2．政府其他有关部门的监督
集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度。
采购活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督、相互制约。
经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确并相互分离。
集中采购机构的采购人员应当具有相关职业素质和专业技能，符合政府采购监督管理部门规定的专业岗位任职要求。
集中采购机构对其工作人员应当加强教育和培训；对采购人员的专业水平、工作实绩和职业道德状况定期进行考核。
采购人员经考核不合格的，不得继续任职。
3．集中采购机构的内部监督
除涉及商业秘密外，政府采购的所有信息，都应当及时向社会公开发布。采购人的内部监督包括；① 政府采购项目的采购标准应当公开；② 采购人在采购活动完成后，应当将采购结果予以公布；③ 采购人必须按照本法规定的采购方式和采购程序进行采购，否则中标、成交结果无效，由此给供应商造成损害的，采购人应当承担赔偿责任；④ 任何单位和个人不得违反本法规定，要求采购人或者采购工作人员向其指定的供应商进行采购。
4．采购人的内部监督
任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举，有关部门、机关依照各自职责及时处理。
5．社会监督
第一节
预算法律
制度
第二节
政府采购
法律制度
第三节
国库集中
收付制度
一、国库集中收付制度的概念
国库集中收付制度是指由财政部门代表政府设置国库单一账户体系，所有的财政性资金均纳入国库单一账户体系收缴、支付和管理的制度。
财政收入通过国库单一账户体系，直接缴入国库；
财政支出通过国库单一账户体系，以财政直接支付和财政授权支付的方式，将资金支付到商品和劳务供应者或用款单位，即预算单位使用资金但见不到资金，未支用的资金均保留在国库单一账户，由财政部门代表政府进行管理运作，降低政府筹资成本，为实施宏观调控政策提供可选择的手段。
二、国库单一账户体系
国库单一账户体系的概念
（一）
国库单一账户体系是指以财政国库存款账户为核心的各类财政性资金账户的集合。该账户体系主要由国库单一账户、财政零余额账户、预算外资金财政专户、特设专户等账户构成。所有财政性资金的收入、支付、存储及资金清算活动均在该账户体系运行。
国库单一账户制度是国际上普遍采用的做法，是指将政府财政性资金，包括预算内资金和预算外资金集中存储在一个银行账户上，所有的财政支出都通过这一账户核算。与之配套的是国库分类账户。国库单一账户反映国库资金收支及余额，国库分类账户反映各预算单位预算执行情况。国库单一账户一般设在中央银行，未设中央银行的地方，也可以设在国有商业银行。这种账户体系有利于财政部门对财政资金支付活动过程的全部环节实施更为有效的监督。
国库单一账户体系的构成
（二）
国库单一账户体系包括：国库单一账户、财政部门和预算单位零余额账户、预算外资金财政专户和特设专户五类账户。几类账户相互联系，构成财政资金存储、支付和清算的基础。
国库单一账户即财政部开设的国库存款账户，是财政部门开设在中国人民银行的专用存款账户，主要用于财政性资金的存储、支付以及与财政部门零余额账户、预算单位零余额账户等的清算。所有财政性资金在支付行为实际发生前均保存在国库单一账户内。开户时，财政部门要向中国人民银行提出申请并预留印鉴。
1．国库单一账户
财政部门零余额账户即财政部开设的零余额账户，预算单位零余额账户即财政部为预算单位开设的零余额账户。零余额账户与国库单一账户相互配合，构成财政资金支付过程的基本账户。财政部门零余额账户在国库会计中使用，行政单位和事业单位会计中不设置该账户。该账户是财政部门开设在商业银行的账户，主要用于办理财政直接支付业务，以及与国库单一账户的清算。
预算单位零余额账户主要用于办理财政授权支付业务，以及与国库单一账户的清算，由预算单位提出设立银行账户的申请，由一级预算单位审核汇总，填写《财政授权支付银行开户情况汇总申请表》，报财政部门批准开立。零余额账户每日发生的支付，于当日营业终了前与国库单一账户清算。由于该账户无余额过夜，故称之为零余额账户。预算单位零余额账户在行政单位和事业单位会计中使用。该账户可以办理转账、提取现金等结算业务，可以向本单位按账户管理规定保留的相应账户划拨工会经费、住房公积金及提取补贴以及财政部门批准的特殊款项。
2．财政部门零余额账户和预算单位零余额账户
预算外资金专户即财政部开设的预算外资金财政专户，用于记录、核算和反映预算外资金收入和支出，并对预算外资金日常收支进行清算。预算外资金专户在财政部门设立和使用。
3．预算外资金专户
特设专户是指经国务院和省级人民政府批准或授权财政部批准预算单位开设的特殊专户。这种账户用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。由于现阶段政策性支出项目还比较多，对某些需要通过政策性银行封闭运行的资金支出，还需要设置特殊专户管理，如粮食风险基金、社会保险基金、住房基金等。
4．特设专户
三、财政收入的收缴方式和程序
财政收入收缴方式分为以下两种：
直接缴库方式是由预算单位或缴款人按规定，直接将收入缴入国库单一账户，属预算外资金的，则直接缴入预算外资金财政专户，不再设立各类过渡性账户。
集中汇缴方式是由征收机关和依法享有征收权限的单位按规定，将所取得的应缴收入汇总直接缴入国库单一账户，属预算外资金的，则直接缴入预算外资金财政专户，也不再通过过渡性账户收缴。
直接缴库和集中汇缴的程序各不相同。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的其他收入，比照上述程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
四、财政支出支付方式和程序
支付方式
（一）
财政直接支付是指由财政部门向中国人民银行和代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令，在财政部门批准的预算单位的用款额度内，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人（商品或劳务的供应商等）或用款单位（具体申请和使用财政性资金的预算单位）账户。按照国库集中收付制度的规定，实行财政直接支付的支出包括工资支出、购买支出及转移支付等。直接支付的方式为转账支付。
财政授权支付是指预算单位按照财政部门的授权，自行向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令，在财政部门批准的预算单位的用款额度内，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。按照国库集中收付制度的规定，实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。
支付程序
（二）
财政直接支付程序
1
财政直接支付的范围包括：
行政事业单位工资性支出；
纳入政府集中采购目录的政府采购项目支出（分为工程采购支出和物品服务采购支出）；
转移支出；
其他需要实行财政直接支付的支出。
财政直接支付的基本程序如下：
预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划填写《财政直接支付申请书》报市财政局国库收付局。
财政国库收付局审核预算单位支出申请无误后，开具《财政直接支付汇总清算额度通知单》和《财政直接支付凭证》，加盖印章后，分别送中国人民银行当地支行、预算外资金财政专户代理银行和办理支付业务的代理银行。
代理银行根据收到的《财政直接支付凭证》，通过财政零余额账户及时将资金支付到收款人或用款单位，并在支付资金的当日将支付信息反馈给财政局。
财政直接支付的基本程序如下：
代理银行根据《财政直接支付凭证》办理资金支付后，开具《财政直接支付入账
通知书》，及时送达预算单位，作为收到和付出相应款项的凭证。
预算单位根据收到的支付凭证做好相应的会计核算工作；财政国库收付局根据代
理银行的回单，记录各用款单位的支出明细账。
代理银行依据财政国库收付局的支付指令，将当日财政零余额账户实际支付的财
政性资金，按一级预算单位分预算科目（款级）汇总，附实际支付清单，分别与
国库单一账户、预算外资金财政专户进行资金清算。
财政授权支付程序
2
财政授权支付程序适用于未纳入工资支出，工程采购支出，以及物品、服务采购支出管理的购买支出和零星支出，包括单件物品或单项服务购买额不足10万元人民币的购买支出；年度财政投资不足50万元人民币的工程采购支出；特别紧急的支出和经财政部门批准的其他支出。
财政授权支付的程序如下：
财政部门根据批准的一级预算单位用款计划书中月度授权额度，每月25日前以《财政授权支付汇总清算额度通知单》《财政授权支付额度通知单》的形式分别通知中国人民银行、代理银行。
代理银行在收到财政部门下达的《财政授权支付额度通知单》时，向相关预算单位发出《财政授权支付额度到账通知书》。
基层预算单位凭借《财政授权支付额度到账通知书》所确定的额度支用资金；代理银行凭借《财政授权支付额度通知单》受理预算单位财政授权支付业务，控制预算单位的支付金额，并与国库单一账户进行资金清算。
预算单位支用授权额度时，填制财政部门统一制定的《财政授权支付凭证》（或银行票据和结算凭证）送代理银行，代理银行根据《财政授权支付凭证》，通过零余额账户办理资金支付。

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