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文书处理
【5章】
第五节 办毕公文处置
办毕公文，亦称办结文件，专指完成了文书处理流程，业经发出或承办完毕的公文。
公文“办理完毕”的界定标准，主要是否完成了文书处理流程全过程。具体包括两方面：
一是发文（对内、对外发文）的流程运转完毕；
二是收文（各种渠道的收文）的流程运转完毕。
办毕公文处置包括的工作环节：
整理归档
清退
销毁
暂存等
一、整理归档
（一）含义
是文书处理机构将办理完毕、具有查考和保存价值的文件材料，遵循其形成规律，按照其形成过程中的联系组成有序的文件信息系统的工作活动。
采用案卷级和文件级整理方法，目前主要采用后者。
归档，是指各机关单位将其管理活动中形成的、处理完毕的、具有一定保存价值的文件材料，由文书处理机构或承办部门按照整理的原则和方法进行有序化整理，定期向本单位档案部门移交，并由档案部门集中统一保管的活动。
1．办理完毕的公文才能归档。
界定公文是否“办理完毕”的标准具体运用如下：
其一，对于单向公文，即不必办复的公文，在发文机关印制发出后，或收文机关收到分送有关负责人阅知后无批示的，或有关部门传阅办理后无其他意见的即为办理完毕。
其二，对于复向公文，即问复性质的公文，只有当发文机关发出或收文机关得到答复、收到复文（或结论结案性公文）之后，即为办理完毕。
其三，对于各类交办公文，或已直接答复来文单位，或已按要求转交有关业务主管部门和单位办理，即为办理完毕。
其四，对于一些需要长期贯彻执行的公文，如规范类文件、长期规划等，作为发文已在本单位定稿并印发行文，作为收文在收文单位已经过有关负责人阅知或阅办，完成了其特定阶段的处理流程也算办理完毕。
2.具有查考保存价值的公文才值得归档。
各机关单位形成和使用的公文具有专门的选择标准，并由此确定归档范围和公文的保管期限，不应该“有文必档”。
《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》[1]规定归档标准为文件材料是否具有眼前或长远的查考利用价值；
不具备查考利用价值的不必归档。
[1] 《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（国家档案局第八号令）2006年12月18日发布并实施。
3．应该按文件形成规律和有机联系整理归档。
以案卷级整理的归档文件（立卷），应是有关某一问题或某项工作活动的系统的有一定联系的文件组合体，能反映该组织中某个（类）问题的处理情况；整个组织的案卷，能系统、完整地反映一个机关单位工作活动的全貌。
以文件级整理的归档文件，在其整理原则、质量要求以及整理方法上也突出了遵循文件形成规律，保持文件之间有机联系的要求。
符合以上三点才是完整意义上的整理归档。
（二）整理归档的必要性
首先，是文书处理流程的最后环节，是手工操作条件下的文书工作与档案工作的交接点。文书工作善始善终，也给后继的档案管理一个坚实基础和良好开端。
其次，是日后查考利用文件材料的需要。
再次，是我国各机关单位在现有办公条件下整理和保存纸质文件的一种好方法。对于整理归档非但不能轻视和荒疏，对其规范要求和操作在当今现代办公环境和条件下还需不断改革和创新。
二、清退
（一）含义
办毕公文的清退，指根据有关规定和要求，将部分办毕公文经过清理，定期或不定期地退还原发文机关或由其指定的专门部门的处置方法。
清退意义
一是为了防止公文丢失，确保涉密公文的安全；
二是防止信息不必要和不正常的扩散，避免给工作造成被动和不良影响。
（二）清退范围与操作
1．清退范围
上级机关下发的绝密公文（下级机关报送的绝密公文一般不予退还，由上级机关清理销毁和暂存备查）；
在公文起草、审批过程中形成的，仅供在一定时间、范围和级别的单位内使用并要求予以退还的未定稿、讨论稿、送审稿和征求意见稿；
未经本人审阅的负责人的内部讲话稿；
有重大错情的公文稿本；
上级机关或本单位制发的供内部传阅参考并要求予以退还的公文资料，如重要情况通报、有关统计资料、重要简报和信息等；
规定回收的会议文件；
其他由发文机关明文规定限期清退的公文。
2．清退方式
绝密文件，上级要求清退的绝密文件，由下级单位的机要部门负责办理。
存在重大错情的文件，一经发现即由主管单位收回。
本单位发文的传阅件、征求意见稿和送审稿，由承办单位的承办人员或文书人员直接清退；外单位发文的征求意见稿和其他需要清退的文件材料，由本单位的文书工作机构统一清退。
需清退的会议文件，一般由会议秘书部门或会务组发出清退文目录，在会议结束之前督促持件人退回。
人员离退休、调动、任满离职，机构撤销合并、办公地点搬迁等特殊情况下的公文，应按照有关规定，在文书工作机构（人员）的督促和协助下主动清理，或清退、或移交、或销毁。
3。清退流程
与手续
填写一式二份的《文件清退清单》,逐件核对、清点、退还,
同时在收文登记簿上注明清退日期和编号，
由收文方开具清退凭证，
清退方保留备日后查考。
三、销毁
（一）含义
办毕公文的销毁，指对办理完毕，业经清理鉴定确认不具备归档和存查价值或留存条件的文件材料，经过文书工作机构负责人批准所实施的毁灭性处置方法。
销毁可以防止公文失密，避免过时或无用信息的干扰，减少文书处理的工作量，提高工作效率。
（二）销毁范围与操作
1．销毁公文的条件与范围
销毁条件：办理完毕、业经清理鉴定确认不具备归档和存查价值或留存条件的文件材料。
销毁范围：
（1）临时性、事务性公文与机构内部一般抄送件；
（2）外单位抄送本单位参考的公文；
（3）外出参加会议带回的无留存价值的公文；
（4）一般公文的草稿、校样、与其他已经使用过的征求意见稿、会议讨论稿等；
（5）本单位重份公文，复印、翻印的一般文件材料副本；
（6）无保留价值的信封；
（7）一般的来信来访记录；
（8）因情况特殊，不销毁即会失密或泄密造成严重损失的各种文件材料和会议文件副本；
（9）失去保留价值的统计表、登记簿册、简报等；
（10）其他失去留存价值的材料。
机关单位对于本单位销毁公文的范围应有具体规定。
2.销毁方式
根据待销公文数量及工作条件区别采用。
规模较小的机构可将待销公文使用碎纸机自行销毁；
规模较大的机关单位按规定将待销公文送造纸厂制作纸浆或采取其他方式集中销毁。
3．销毁流程与手续。
（1）分类销毁。
销毁一般文件由文书工作机构（人员）定期或不定期组织鉴定，编制销毁清册，并经办公厅（室）负责人审查批准，可以销毁；
销毁秘密公文（含密码电报）或重要公文，应根据有关规定经过鉴别，逐件登记，由文书工作机构负责人或保密部门审核、批准后由文档部门或保密部门集中统一销毁；
销毁电子公文及有关材料，可经有关负责人和部门审查批准后定期清洗计算机硬盘和软盘、光盘等存储介质。
（2）执行监销制度。
（3）未经审查批准，任何部门和个人均不得私自销毁公文。
四、暂存
（一）含义
办毕公文的暂存，指对既不应归档整理、清退，又暂不宜销毁，需要再留存一定时期以方便查阅参考的公文采取的处置方法。
（二）暂存范围
上级机关普发的与本机关主管业务或主要职能无直接针对性的领导指导性公文；
短期内需要频繁查阅的归档文件的重份文本与复印本；
不相隶属机关发来的具有短期参考价值的公文简报等；
下级机关反映一般情况的报表及其备案性文件；
其他仅在较短时期（如5年以内）具有参考利用价值的文件材料；
一时难以准确判断是否留存或销毁的文件材料。
（三）暂存公文的管理
简单编目。可按照归档整理的原则与方法进行初步整理，如可按发文字号、来源、主题等分类组卷（可不装订）或置于卷宗夹内妥善存放，简单编目即可。
保管。应由文书工作机构或专门业务机构统一负责，集中保管，防止泄密和丢失。
清理与鉴定。分为定期或不定期进行，对于一段时期后不再需要查考的公文剔除销毁；对涉密公文按规定作好保密、降密或解密工作；对经过一定时期检验，认为确有保存价值的公文经过归档整理予以保存。
(四)暂存公文的利用
在暂存阶段，可以通过借阅、汇编等方式充分利用暂存公文的现行效用或查考利用价值。
1.借阅
2.汇编
即将有价值的暂存公文汇编成册，提供利用。可按既定序列、发文字号、主题（会议、专题）或其他查考线索汇编成册，通过内部印发、提供借阅等方式，满足利用需求。
具体做法：
（1）制定汇编公文的收录标准，并按照标准操作。
标准一，是公开的（涉密公文汇编除外）公文。
标准二，采用原件。
标准三，符合汇编目的，应从其制发机关的级别和权限、公文内容和性质、公文稿本、公文制发时间和施行生效时间等方面选择鉴定。
（2）汇编要求。
第一．排列须有序。
第二，慎改原内容。
第三，涉密要谨慎。
第四，收录修订本。
第五，准确标时间。
第六，按需附材料。
第六节 特殊类型公文的办理
特殊类型公文主要包括规范类公文、会议文件和涉密公文等。
这些类型公文在机关单位使用频繁，在形式、载体、办理流程等方面较一般公文具有一定特殊性。
一、规范类公文的制定和办理
（一）一般规范类公文概述
一般规范类公文是法律法规类文件之外的所有规范类公文的总称。
其中，行政规范性文件在当前大量形成和使用，成为行政机关贯彻执行法律法规、国家政策和履行管理职能的重要载体和方式，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益；而其他机关单位的规章制度类公文也是不可或缺的重要公文种类之一。
1。行政规范性文件
（1）从定义看，各地区各部门各有规定，大同小异。
《山东省行政程序规定》所称规范性文件“是指除政府规章外，行政机关在法定职权范围内，按照法定程序制定并公开发布的，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的规定、办法、规则等行政公文。”[1]
《财政部规范性文件制定管理办法（试行）》所称规范性文件“是指财政部按照法定职权和规定程序单独或者牵头会同有关部门制定并公布的除部门规章以外的，具有普遍约束力并能够反复适用的，作为财政行政管理依据的文件。”[2]
《四川省行政规范性文件制定和备案规定》所称行政规范性文件“指本省具有管理公共事务职能的各级行政机关等依据法定权限，按照规定程序制定的，除规章外的，涉及公民、法人或者其他组织权利或者义务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的行政文件。”
以上各地区、各部门行政规范性文件的定义，均认同制定主体为行政机关；具有相应的规范性和强制性（行政责任追究）；具有普遍约束力；可以反复适用等共同点。但从另一角度看，各地区、各部门定义不尽统一，使得对行政规范性文件的范围的掌握难以一致,并影响对其性质、效力的认定以及法定程序的履行。
（2）从制定主体资格看可以分为三类：
第一类，享有行政立法权的行政机关发布，但不属于行政立法的行政规范性文件。
例如，行政法规必须经国务院常务会议或全体会议审议，经国务院总理签署，以国务院令发布，并且使用“条例”、“规定”、“办法”等法定名称，国务院的规范性文件如果不具备上述形式要件，就不是“行政法规”，而只是“行政规范性文件”；
享有行政立法权的行政机关发布的行政规范性文件的效力低于其本身制定的行政立法，但高于其下级行政机关制定的规章。
第二类，不享有行政立法权的国务院工作部门发布的行政规范性文件，在实践中被视为行政规章。国务院的直属机构和某些国家局，宪法和组织法未赋予其规章制定权。但国务院的某些法规或规范类公文（如有关规章发布、备案的规范类公文）将其纳入规章范畴，与国务院部、委规章统称“部门规章”。这类行政规范性文件（如国家工商行政管理总局、海关总署、食品药品监管局等发布的规范类公文）的作用并不低于国务院部委的规章，人民法院在办理具体案件时也将其视为规章予以引用[1]。
第三类，不享有行政立法权的地方人民政府及其部门发布的行政规范性文件。这类行政规范性文件的制定主体十分广泛。
[
1]1999年11月24日最高人民法院出台了《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（最高人民法院审判委员会第1088次会议通过）第62条第2款规定“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范类公文。”
2．机关及其他社会组织的规章制度性文件
在此是专指法律法规类文件、中国共产党组织的党内法规[1]和行政规范性文件之外的规范类公文（以下简称“规章制度”）。是各机关单位为满足社会管理和内部管理的双重需要，根据法律法规规章和上级机关有关规定，在其职权范围内制定发布的具有组织、行政、纪律或道德约束力，并要求管理职权所涉及的范围以及本组织范围内有关人员共同遵守执行的规范类公文。
如《财政部国家秘密文件、资料和其他物品的保密规定》、《××省省级机关机要文件交换站工作规则》、《台湾民主自治同盟章程》、《××公园游园须知》等。
应用广泛，适用范围广泛。
[1] 中共中央：《中国共产党党内法规制定条例》（2013-05-31）第二条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会 、中央各部门和各省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”
（二）规范类公文的特点
与普通行政公文比较，规范类公文呈现以下特点。
1．制定主体——广泛性与限定性
不属于行政立法的一般规范类公文，其制定主体十分广泛。如各级政府，县级以上地方政府部门、直属机构和办事机构（以下统称工作部门），法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织均可发布行政规范性文件。而其他规章制度的制定主体更为广泛。
制定主体还具有限定性。
如四川省政府规定，“各级人民政府设立的临时性机构、议事协调机构和工作部门的内设机构、派出机构不得制定规范性文件”。 [1]〈四川省行政规范性文件制定和备案规定〉（四川省人民政府令第188-1号）第四条（三）。
2．施行效力——约束性与多层级性
（1）规范类公文效力的约束性体现为具有普遍约束力和可反复适用。
“普遍约束力”体现效力的空间范围：规定的行为规范、职责目标所针对的是普遍适用性问题而不是个别的、具体的问题和特定事项；涉及的是多数管理相对人而不是针对特定个别的管理相对人。
“可反复适用”体现效力的时间范围：即在有效期内对同一事项都适用这一文件的规定。如果只能适用一次的就不是规范类公文。
（2）规范类公文具有的效力等级和适用规则体现出多层级性。
依据制定主体的立法权限、职责权限，规范类公文呈现不同的效力等级。
法律法规类文件在法律体系中的纵向等级称为法律位阶。
下位阶的法律必须服从上位阶的法律，所有法律必须服从最高位阶的法。
类推到一般规范类公文，其效力等级和适用规则为下一层次的规范类公文不得与上一层次的规范类公文相抵触；在不同效力等级的规范类公文有不一致规范性内容时，除特例外，应适用和执行效力等级高的。
一般规范类公文效力等级按制定主体统辖权的大小排列，依次为：
一是省辖市（州、区）、县（旗、市）、乡镇（区），同一辖区内权力机关规范类公文的效用等级高于同级人民政府的规范类公文；在同一组织系统或专业系统内部的规范类公文，作者级别越高，公文效力等级越高。
二是国家机构以外的其他社会组织制定的规范类公文的效力等级一般低于国家机构制定的规范类公文；同级组织中的权力机构（或类似性质的，如代表大会、职工大会、董事会等）制定的规范类公文的效力等级高于执行机构制定的。
三是中国共产党各级组织制发的规范类公文分别是全党和党内不同级别的具体组织内部全体党员的行为准则和规范。
3．总体构成——规范性与特殊性
规范类公文的总体构成具有其特定规范和严格要求，必须以
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、
《中华人民共和国立法法》、
《行政法规制定程序条例》和
《规章制定程序条例》等有关立法技术方面的法律法规为法定依据，以及各地各部门结合实际制定的相关规定制定；同时在以下方面呈现出不同于普通行政公文的特殊性。

——文种使用。
（1）一般规范类公文不能使用法律法规类文件专用文种名称。
（2）除了常用的“规定”、“办法”、“细则”等外，法定正式公文文种“决定”、“通告”、“通知”等有的也规定可使用于行政规范性文件。[1] [2]
[2]《税收规范性文件制定管理办法》（国家税务总局令第20号 2010年7月1日起施行 ）第七条规定： 税收规范性文件可以使用“办法”、“规定”、“规程”、“规则”等名称，但不得称 “条例”、“实施细则”、“通知”或“批复”。
[1]《四川省行政规范性文件制定和备案规定》（四川省政府令第188-1号）第六条规定：规范性文件的名称一般称“办法”、“规定”、“决定”、 “细则”、 “通告”、 “公告”、“通知”和 “意见”等名称。
——内容设定。
一是外部性。其内容涉及公民、法人或其他组织的权利或义务，如行政规范性文件如果纯粹规定行政机关内部事务就不是行政规范性文件。
二是符合制定主体的职权范围。如国家行政机关制定行政规范性文件的行为，法律上称之为抽象行政行为，体现行政管理权和行政强制力，所以强调职权法定，行政规范性文件的制定必须限定在制定主体的法定职权范围内进行，否则为越权制定，文件无效。
其内容设定有如下“禁区”：
（1）可以设定的内容：相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作尚未做出明确规定的；相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体的；相关法律、法规、规章和国家政策明确授权本机关或者包括本机关在内的行政机关制定相关的规范类公文的。
（2）不得设定的内容：行政许可事项；行政处罚事项；行政强制措施；行政收费事项；其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项；对实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得增设公民、法人或者其他组织的义务，不得限制公民、法人或者其他组织的权利。[1]
[1]如《财政部规范性文件制定管理办法（试行）》（财办[2011]36号通知印发，2011年10月1日起施行）第二条规定：
“以下文件不属于本办法所称的规范性文件：
（一）规定财政部机关及财政部所属单位的人事、财务、保密、保卫、外事等内部事务的文件；
（二）仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件；
（三）仅下达预算、分配资金、批复项目的文件；
（四）布置具体工作的文件；
（五）指导性质的文件；
（六）单纯转发的文件；
（七）根据《政府信息公开条例》和《财政部机关政府信息公开实施暂行办法》等规定，属于不予公开或者依申请公开的文件。”
——发送形式。
规范类公文的发送具有依附性，一般不能直接向外发出，通常以令、公告或通知等法定正式公文文种作为随文载体予以发布或印发。
4．制定过程——程序性与公开性
比之普通公文，规范类公文的制定程序更为复杂，周期较长，规定严格，操作规范。以行政规范性文件为例，参照《规章制定程序条例》有关规定[1],其法定制定程序确定有立项、起草、审查、决定、公布和备案等。
公开性是规范类公文制定过程的一大特色规定。尤其是法律法规类文件和行政规范性文件的制定必须要依据公开、公正、提高透明度的原则，将“公布”作为必经的法定程序。
[1]见《规章制定程序条例》（国务院令第322号）第三十六条“依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。”
（三）制定规范类公文的基本原则
1．法律优先原则
是指法律位阶高于行政法规、规章等法律法规类文件及一般规范类公文，一切行政法规、规章等法律法规类文件和一般规范类公文都不得与法律相抵触。
本原则也可以被推而广之地称为“上位法优先原则”，即在不同位阶的法律法规类文件中，上位阶法律法规类文件的效力优于下位阶法律法规类文件的效力，下位阶法律法规类文件不得与上位阶法律法规类文件相抵触。
因此，制定一般规范类公文，必须符合相关法律、行政法规、规章及上级规范性文件的规定。
2．行政公开原则
行政公开是现代民主政治的基本要求，指行政行为除依法应当保密的外，应一律公开进行。
对于规范类公文尤其是行政规范性文件的制定，行政公开原则体现在：
第一，制定应当公开。在起草过程中应当广泛征求和充分听取基层机关和行政相对人的意见。
第二，行文应当公开。规范性文件应以相对固定、普遍知晓的方式和渠道公开，让行政相对人知悉。未公开的内部文件，如纪要、明传电报等，不能作为对外行政管理、行政执法的依据。
3．法制统一原则
法制统一原则体现在两个方面： 一是上下位阶法律法规类文件之间的和谐统一，保持协调。二是同一位阶、不相隶属的法律法规类文件之间应当互相衔接，不得相互冲突、相互矛盾。
在一般规范类公文制定中，也应该遵循这一原则。
4．行政效能原则
遵循行政效能原则就是要实现立法资源的优化配置，其基本要求：一是在制定规范类公文时，不能仅仅注重数量，更要强调质量，进行必要性、合法性与可行性论证，确保制定的文件合法、合理、具有可操作性;二是不能仅仅注重制定，更要注重制定后的施行效果，通过立法后评估和清理等工作机制及时了解文件的施行状况，做好修订和废止工作。
（四）规范类公文的制定和办理要求
要保证规范类公文的质量，需要在其内容、形式以及制定和办理程序规范方面的力求最优化。
第一，内容规范
1．以法律法规为依据。除了法律法规类文件本身的法律规范作用外，一般规范类公文都是特定领域内行为规范的体现形式。
尤其是行政规范性文件，更是法律法规的补充和具体化。其制定必须以法律法规为依据，写明所依据不同的法定效力等级层次的法律法规类文件和其他法定依据。
2．体现较强的可操作性。
第二，形式规范
1．实行定时生效。规范类公文的成文时间不一定等同于生效时间，大多实行定时生效，即除了成文日期外，在文中专门规定具体施行日期。
如行政规范性文件一般规定在公布30日之后施行，但因保障国家安全、公共利益的需要，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家的方针、政策执行的除外。
公布时间一般比生效时间提前一个时间段，主要用于制定者履行宣传告知义务，满足管理相对人的知情权；进行具体施行的配套准备工作等。
需要提前施行的行政规范性文件应当在提请相关法制部门审查时特别予以说明。
[1]《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）三（8）。
2．规定“有效期”。即规范类公文生效周期相对稳定，不能草率发文，朝令夕改，只在有效期内有效，通过自动定期清理，过期立即作废。
2006年1月广州市政府在全国率先规定了行政规范性文件的“有效期”，这是借鉴国外较为成熟的“定期死亡”和“落日条款”的做法。目前规范类公文规定“有效期”已成制度。
如四川省政府规定行政规范性文件的有效期自施行之日起不超过5年；“暂行”、“试行”的规范性文件不超过2年。有效期届满，规范性文件自动失效。安排部署工作有明确时限要求的规范性文件，工作完成自动失效。
3．不应规定溯及力。比照“法律不溯及既往”和“新法优于旧法”的原则，除特殊情况外，规范类公文不应规定溯及力。
第三，程序规范
不同层次规范类公文的制定和办理程序存在差别。这里参照行政规章的制定程序做简要介绍，主要以行政规范性文件的制定和办理程序为例。
一般程序主要内容包括：
1．立项
即编制制定规范类公文的计划和规划，避免“临时动议，盲目随意”的被动局面。一般需制定年度计划、三年规划或五年规划。
2．起草
制定规范类公文的关键环节。具体分为：
组织起草。
调研论证。协调分歧。
4．决定批准
即规范类公文草案经审核符合规定，由法制部门提请制定机关有关会议审议，经集体讨论批准通过。
经会议决定通过的文稿最后经制定机关的主要负责人予以签发后发布。
两个或两个以上部门共同起草的，应分别经各部门会商或领导集体讨论通过，并由各自主要负责人会签。
5．公布（发布）
规范类公文的发布，应当由制定机关的主要负责人签署或盖印，用法定正式公文作为载体向社会公布，这一过程是其生效的必要条件和法定程序之一。
未向社会公布的不得产生法定效力。
法律法规类文件按照《中华人民共和国立法法》及有关法律法规的规定公布。一般规范类公文尤其是行政规范性文件按照有关规定发布。如《党政机关公文处理工作条例》规定“命令（令）”适用于公布行政法规和规章，“通知”适用于发布行政规范性文件。
6．备案审查
亦称事后备案监督，即对制发的规范类公文按规定上报有关部门备案，对其合法性、规范性、可行性和可操作性进行审查和监督。
为了避免过分强调程序而影响效率，一方面在执行一般程序时应对各环节作出时限规定，达到遵循法定程序与提高行政效率的和谐统一；另一方面在特定情况下可采用特别程序。
二、会议文件的办理
（一）会议的分类与作用
1．会议的分类
（1）按会议规模分为特大型会议、大型会议、中型会议、小型会议。分别指万人以上的会议、千人以上的会议、数十人至数百人的会议、几人至几十人的会议、这种划分是相对的。
（2）按会议性质分为立法性会议、党务性会议、行政性会议、业务性会议、群众性会议、交际性会议。
（3）按会议内容分为工作会议、表彰会议、动员会议、总结会议等。
（4）按会议方式分为现场会议、观摩会议、电视电话会议、网络会议、集中会议、分散会议等。
2．会议的作用
（二）会议文件概述
1．会议文件的含义
指围绕会议而形成和使用的，直接反映会议精神，为会议服务，最全面、最真实地记载和反映会议活动的文字材料。
2．会议文件的功能
（1）指导功能。
（2）凭据功能。
3．会议文件的种类
详见本教材第三章第二节 三（二）会议类公文文种及其适用范围。
（三）会议文书工作的要求
会议文书工作既具有一般文书工作的共性，同时又有自身特点和要求。
1．体现集中统一管理和领导。
2．坚决贯彻会议的指导思想。
3．准确周密、及时迅速。
4．加强会议文件保密意识。涉密性强是会议文书工作的突出特点，
（四）收文单位对于会议通知的办理
主要包括
分送办理
拟办送审
通知提醒
审核签收
1．审核签收。
2．分送办理。
3．拟办送审。
（1）根据会议和活动内容及本机关（单位）实际情况，在收文处理单上填写拟办建议、处理意见。
（2）在拟办中，提出出席、参加的负责人要充分考虑工作实际，最好事先做一些沟通请示；如涉及多个机构的要明确主要参加者。
（3）有些会议活动通知涉及职责划分不清或交叉，需要协调。
（4）拟办意见应明确可行，同时附上有关背景材料供负责人参考。
（5）按程序送相关负责人审签。送签中要注意及时跟踪提醒，如是急件，且负责人在外不能审签，应及时电话请示。
（6）如需准备会议文字材料，应尽早通知有关负责人或机构，提前做好准备。
4．通知提醒。
（五）会议承办单位对会议文件的处理
1．会议文件的拟制。
2．会议文件的付印。
3．会议文件的分发。会议应组织专人负责文件分发。要按规定严格控制分发范围，涉密公文应当注意避免泄密。
分发方式一般有两种：
（1）会前分发。
（2）会间分发。
4．会议文件的清退。
指重要会议的与会人员在会议结束时，按照规定将会议文件清理并退回会议秘书处。
具体操作：
按要求
有目录
定期限
5．会议文件的整理（立卷）归档。
即按照归档和档案管理的规定，会议结束后由会议工作人员将会议文件及时收集集中，系统化整理成卷（盒），及时移交档案部门保存。会议文件的整理（立卷）归档是会议结束后的一项重要工作。
做好会议文件的整理（立卷）归档工作，
首先，收集要齐全完整。会议结束一般即可视为本次会议文件办理完毕，此时凡是本次会议活动（包括筹备阶段）所产生的文件材料 ，都应该收集齐全。包括：（1）会议组织类文件：（2）会议的主旨类文件（3）会议证件类文件和重要的事务性文书等。
其次，整理要系统规范。是根据会议文件的类型、形成时间的顺序或内容的主次加以系统整理（立卷），统一编号，装订成册或排列装盒。
6．会议文件的汇编利用。
即汇集会议的全部或主要文件材料，经合理编排，印刷成册，是充分利用会议文件和扩大会议影响的极好方式。
依其内容，有会议全部文件汇编和会议主要文件汇编之分。
三、涉密公文的办理
文献是记录有知识和信息的一切载体，公文属于文献的组成部分，因此GB/T 7156-2003《文献保密等级代码与标识》[1]等国家标准的有关规定也适用于涉密公文。
涉密公文即具有保密等级的公文。凡涉密公文统称为密件，非涉密文件称为平件。密件和平件应该分开管理，密件有专门的传送渠道和严格的保管制度，以防泄密、失密。还要注意在公务未决阶段一些公文具有的阶段保密性。
[1] 《文献保密等级代码与标识》，2003年7月25日国家质量监督检验检疫总局批准发布，国家标准公告2003年第8号总第56号发布，2003年12月1日施行。
（一）《文献保密等级代码与标识》的有关规定
《文献保密等级代码与标识》规定了公文保密等级的确定、变更和解密的原则，规定了公文保密期限、保密等级代码和标志。（见表5-22）
1．从保密程度分类公文可划分为五个级别：
公开级（open level）：作为公文的文献可在国内外发行和交换。
限制级（control level）：作为公文的文献内容不涉及国家秘密，但在一定时间内限制其交流和使用范围。
秘密级（confidential level）：作为公文的文献内容涉及一般国家秘密。
机密级（classified level）：作为公文的文献内容涉及重要的国家秘密。
绝密级（most confidential level）：作为公文的文献内容涉及最重要的国家秘密。
2。国家秘密公文的一般保密期限
该标准所称国家秘密（national secret ），是指公文内容关系国家的安全利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。
秘密级不超过10年，机密级不超过20年，绝密级不超过30年。特殊情况下，根据实际工作需要，可确定某类公文保密期限短于或长于一般保密期限。
3。保密等级、保密期限的确定和变更
一般遵循以下原则：限制级公文由其业务主管部门确定和变更。国家秘密公文密级的确定和变更按国家有关的定密规定确定，国家秘密公文保密期限的确定、变更或解密应按照有关的国家保密规定执行。
公文保密期限届满即自行解密。在保密期限内的公文解密，由确定密级的机关、单位根据具体情况及时进行。公文经主管机关、单位正式公布后，即视为解密，并免除通知。
4。公文保密等级的标志
涉密公文的密级和保密期限一经确定应立即做出明显且易于识别的标志。公开级可不标注。限制级公文的密级和保密期限标志的组成由业务主管部门自行确定。
国家秘密公文的密级和保密期限标志的组成
公文密级和保密期限变更后，应在原标注位置的附近做出标志，原标志以明显的方式废除。在保密期限内解密的公文，应以能够明显识别的方式标注“解密”的字样。
（二）涉密公文的发送传递
1．编号封装。
包装密封。
在信封或袋牌上标明密级、编号和收发件单位名称。
使用信封封装绝密级公文时，应当使用用防透视材料制作的、周边缝有缝纫线的信封，信封的封口及中缝处应当加盖密封章或加贴密封条；使用袋子封装时，接缝处应当使用双线缝纫，袋口应当密封。
2．传递操作。
（1）传递涉密公文，应当选择安全的路线和交通工具，并采取相应的安全保密措施。
（2）向我驻外机构传递秘密公文，应当按照有关规定履行审批手续，通过外交信使传递。
（3）采用传真、计算机网络等手段传递涉密公文，必须有加密措施。
（4）送往外地的绝密级公文，通过机要交通、机要通信递送。
（5）在本地传递绝密级公文，由发件或收件单位派专人专车直接传递。
（6）传递绝密级公文，实行二人护送制。
（三）涉密公文的日常管理
1．专人管理。
2．配备安全保密设施。设立党委（党组）的县团级以上单位应建立机要保密室和机要阅文室，机要保密室按照有关保密规定安装防盗门窗、配备密码文件柜等必要的安全保密设施。
3．及时入柜。
4．不得随意复制或汇编。
5．做好定密、降密、解密工作。（1）公文确定密级前，应当按照拟定的密级先行采取保密措施。确定密级后，应当按照所定密级严格管理。（2）公文的密级需要变更或者解除的，由原确定密级的机关或者其上级机关决定。（3）涉密公文公开发布前应当履行解密程序。公开发布的时间、形式和渠道，由发文机关确定。
6．加强涉密公文的销毁管理。
思考练习题
简述公文处理流程的主要特点。
发文拟制、办理和收文办理流程各个主要环节的含义、工作内容和要求与做法。
简述办毕公文的条件以及处置主要包括的环节和具体要求。
阐述规范类公文在制定主体、施行效力、总体构成、制定过程等方面的特点。
阐述会议类文件、涉密公文的办理要求。
6。案例题
（1）分析以下行文中的不当之处并予以纠正。
某公司在某工程项目的建设中需要追加一笔资金，该项目负责人陈经理代公司起草了向上级机关请示的文稿，交给该公司负责人王总。王总仅在文稿中简单改了几个字，就交给公司综合部小李秘书，叫他赶快印好发给上级机关。王总还专门交代小李秘书：“这份请示很重要，多印几份，在上级机关多送几个部门”，并特别强调要指名送一份给上级机关的某位负责人。
（2）分析以下案例中文件的传阅中的不当之处。
某大学校长办公室的文书老秦在对一份具有办理时限的重要公文传阅时，首先将文件夹在传阅夹内送到校长办公室。校长不在，老秦就径直将传阅夹放在桌上。过了两天，老秦到校长办公室去取这份文件，可校长说已传给张副校长了；老秦找到张副校长，文件却又被传给了赵副校长……文件找不到了，领导批评老秦，老秦感到很委屈。
（3）阅读以下案例并按文后要求回答问题。
S省交通厅收到下级所属工程单位W建设工程指挥部上报的一份《关于解决W建设工程在H市施工受阻问题的紧急请示》，急需通过S省交通厅出面协调H市政府、S省发展改革委、S省建设厅等多家单位，并制发答复性文件予以办理。W建设工程指挥部上报的紧急请示在S省交通厅由该厅办公室登记分送，由该厅工程处负责主要承办，其间经过若干工作环节，最终在规定的工作日内得以办理完毕。
【要求】 请为S省交通厅设计出这份紧急请示的处理程序的主要工作环节，并逐一分析各环节的具体操作要求及应该注意的问题。
本章结束

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