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文书处理
【4章】
第四章　文书工作概述
学习本章，需要了解文书处理广义和狭义概念、其主要任务和地位；理解和掌握文书工作的基本原则、组织工作的具体内容，包括组织领导、机构人员、组织形式、工作制度等；
本章的难点和重点在于深刻理解各机关单位之间的工作关系和行文关系，熟练运用行文规则，包括正确运用行文方式和执行行文制度。
第一节 文书工作的任务与地位
文书工作，亦称为公文处理工作、文书处理，通常有广义和狭义两种解释。
广义的文书工作，即按照公文拟制、办理和管理的规律，对其一系列相互关联、衔接有序的操作环节、工作步骤的组合和安排。
狭义的文书工作，主要专指由机关单位文书工作机构和专（兼）职文书人员所承担的那部分工作。
一、文书工作的主要任务
（一）收文办理
指对收到公文的处理。主要任务：
其一, 收文的接收: 包括签收、初审（收文审核）、退文、分办（分发）；
其二，收文的办理：包括拟办、批办、承办、注办；
（二）发文拟制和办理
指以本机关单位名义制发公文。主要任务：
其一，发文定稿的拟制：包括起草、会商、审核、签发；
其二，发文的办理：包括复核、注发、印制、用印或签署、核发；
（三）公文管理
指对整个文书处理流程的组织管理和施行监督控制。主要任务
其一，出口进口严把关——收发文登记
其二，沟通协调快运转——传阅
其三，反馈信息重利用——收文信息加工、答复
其四，监督控制高效率——催办、督查等。
指对处理流程办理完毕的公文进行终结处理。主要任务
其一，归档整理；
其二，清退；
其三，销毁；
其四，暂存。
（四）办毕公文处置
二、文书工作的地位
文书处理是形成公文并使其产生实际效用的手段，其作用不可替代。
（一）文书处理是机关单位行政信息管理工作的重要组成部分，是一项基础性管理工作。
（二）文书处理是档案工作和国家档案事业的基础。从某种意义上理解，文书工作对档案事业的发展有决定性影响。
（三）国际社会对于文件管理（文书处理）工作十分重视。
第二节　文书工作的基本原则
一、依法行文原则
要求依照法律法规规章及其他规范性文件的规定对文书工作各构成要素及其活动进行组织、协调和规范，依法拟制、办理和管理公文。
体现在具体的文书工作中
其一，要建立、完善文书处理法规规范的体系，建立工作秩序和行为准则。
其二，在文书处理过程中必须依法办事和行文，在包括发文主体资格，发文依据，公文内容、文种、格式，行文规则，办文程序和手续等各个方面，处处以法律法规规章、国家标准、行业标准以及有关规定为依据并严格执行，使依法行文真正落实。
二、实事求是原则
要求文书处理活动中做实事求实效，深入实际，调查研究，反映真实情况，解决实际问题，判断合乎实际，措施切实可行，克服官僚主义、文牍主义和形式主义。
具体体现在
必须坚持对领导负责和对人民负责的一致性。
必须注重实际效用，纠正一些思想误区，在此基础上对文书处理工作方法和制度进行改革创新。
三、准确规范原则
要求科学而严密地组织文书处理，完善其工作质量保障体系，实现其构成要素、过程和质量指标的全面优化。
具体体现在，
一是要求全面把关，做到公文内容、文字和形式准确周密。
二是必须强化全员质量意识。
三是要建立健全灵敏有效的公文质量信息监督反馈机制，以对文书处理质量施行有针对性的监控。
四、精简高效原则
精简要求注重效率，精简公文。
高效要求办文及时，规定公文办理时限，加强督促与检查，防止公文办理积压、拖延，及时、快捷地处理公文，并逐步实现文书工作的标准化与现代化。
具体体现在
首先，必须树立正确的公文信息观念.
第二，必须从文书工作自身入手，实现文书处理的现代化。
第三，应建立公文成本控制观念和制度
五、安全保密原则
要求确保公文在政治上和实体上的安全。
具体体现在
第一，依靠机关单位各部门和工作人员各方面共同努力，特别是依靠文书人员的政治觉悟和对于本职工作的认真负责精神。
第二，必须熟悉和严格执行保密法律法规和规章。
第三，设备工具的性能和质量应该有所保证。
第四，正确处理保密与公开的关系。
六、集中统一原则
要求对文书处理实行统一领导与指导，遵循统一的制度和标准，部分环节必须由文书工作机构或专（兼）职文书人员负责完成，防止各行其是、放任自流。、
具体要求做到 ：
组织领导集中统一
工作制度和标准统一
处理渠道集中统一
第三节
文书工作的
组织与制度
文书工作的组织，即为实现文书处理各项任务而将其构成要素以合理方式组合为一个整体的活动，包括管理体制、机构与人员、组织形式等内容。
文书工作的制度，即通过建章立制，在公文撰制、传递、处理和管理活动中形成的一系列工作规范，并由有关机构和工作人员共同遵守。
一、管理体制
（一）全国范围文书工作实行统一指导
按照集中统一原则，在全国范围由中共中央办公厅和国务院办公厅分别负责指导党政系统的文书工作，发布有关规章或规范性文件，负责召开有关的业务工作会议等。
（二）各机关单位文书工作的领导指导
在各机关单位，综合职能机构即办公厅（室）是其文书工作的管理机构。办公厅（室）及其负责人承担了主管文书工作的领导职责。
在具有上下级关系的机关单位中，上级的办公厅（室）对于所属下级文书工作负有业务指导职责，包括组织施行有关规范及标准，制定规章制度；组织业务培训、检查；负责咨询及业务指导。
（三）档案机构对文书工作的业务指导
鉴于公文与档案的密切关系，按照有关规定和习惯，各机关单位的档案机构历来将对本单位整理归档的监督、指导职责视为己任。
《〈中华人民共和国档案法〉实施办法》规定：机关、团体、企业事业单位和其他组织内的档案机构“要指导本单位文件资料的形成、积累和归档”；
《电子公文归档管理暂行办法》规定：“机关档案机构应参与和指导电子公文的形成办理、收集和归档等各工作环节”，“副省级以上档案行政管理部门负责对电子公文的归档管理工作进行监督和指导”。
二、机构人员
国家没有统一标准.
本着精干、高效、运转协调的原则科学设置和合理分工
（一）文书工作机构
，
辅助机构，亦称“中心机构”、“综合职能（办公）机构”
职能机构，即为分工专管某项业务而设立的机构
文书工作机构基本上分为三种类型：
由综合职能（办公）机构负责——规模较小的机关单位直接由其综合职能（办公）机构作为文书工作机构,设置专（兼）职文书人员具体负责。
由专门机构负责——一般大中型机关单位往往在综合职能（办公）机构如办公厅（室）下设置专门机构，如收发、文电、秘书、机要、文印、通讯、值班、信息等处或科室。一般不超过两层。
由综合职能（办公）机构与各部门文书工作分支机构分工负责——大中型机关单位一般在综合职能（办公）机构设总的文书工作机构负责全面的工作，根据需要在内部职能机构的办公室设置文书工作分支机构或部门专（兼）职文书人员
（二）机关单位各层级人员的文书工作责任
1．领导群体的文书工作责任。领导群体属于文书人员中的决策层，对于文书处理负有既特殊又直接的重要责任。具体体现在：
其一，对本机关单位的文书处理负有总体决策和把关职责。
其二，对重要公文负有参与起草或亲自撰拟的职责。
其三，对文书处理中若干关键环节负有具体操作和把关责任。按照有关规定，机关单位负责人操作并负责的具体工作环节，需要把好“三道关”， 即批办“一枝笔”， 审核“一道关”，对重要发文从内容到文字全面把关；签发“一个口” 。
2．综合职能机构负责人的文书工作责任。
办公厅（室）主任、秘书处长（科长）等，是各机关单位文书工作机构负责人，属于文书人员中的控制层，对本单位文书工作负有全面而又具体的责任。体现在:
经常向本机关单位负责人介绍文书工作的法规规章、规章制度、基本流程、标准要求以及汇报本单位文书工作情况，争取领导的重视、支持和配合；
制定本单位文书处理的各项规章制度以及相应工作标准；
充实配备文书人员，实行岗位目标责任制或岗位规范标准，抓好业务培训、考核和检查；
组织印制文书处理用纸和购置符合规范的设备器材；
履行在文书处理流程中办公机构及其负责人的具体职责，如审核、拟办，起草重要公文等等。
3．专职文书处理机构负责人的职责。
即各机关单位设在办公室之下的数量不等、名称各异的专职文书处理机构的负责人。
其主要责任是：
——在管理职权范围内负责制定文书处理的工作标准和制度
——确定岗位分工的原则和具体责任，并具体领导文书工作。
4．职能（业务）机构负责人的文书工作责任
负责起草和办理公文的职能（业务）机构称之为承办（办文）机构。其负责人的文书工作责任体现在：
其一，负责机关单位名义的发文代拟稿的审核、草签，对公文内容的专业性、客观性、真实性和正确性严格把关。
其二，负责以部门名义发出的公文的起草、审核和签发。
其三，负责办文中的协调责任，对本机构主办的与其他机构联合发文或会商（会签）发文进行协商、会签，以保证政令统一。
其四，主持本机构承办公文的拟办、承办、催办等工作。
5．专（兼）职文书人员的职责
分为专门的文书人员和文书辅助人员，分属于文书人员中的操作层和辅助层，前者亦称“内收发”或“内勤”，即具体负责公文的收发、传递、对内催办、盖印、销毁等工作；后者主要负责文印、计算机录入、外收发传递等工作。
6．其他工作人员的文书工作职责。
相对于专（兼）职文书人员，机关单位内部机构、直属单位中其他直接参与公文的创制和具体办理活动的人员，称为承办人或办文人，他们对于按时保质完成公文内容涉及的具体工作任务负有责任，如具体公文的承办、注办、办毕公文的收集处置等。
三、
组织形式
文书工作组织形式指在机关单位内，对于文书处理的机构与各个工作环节予以分工组织安排的形式。
正确选择和确定组织形式，目的在于建立合理的文书工作秩序，实行科学分工，使工作流程简捷高效
（一）确定组织形式的依据
确定机关单位文书工作组织形式主要取决于其综合职能机构（中心机构）能否直接控制各专门机构和分支机构文书工作的状况。应根据实际情况，综合考虑一个机关单位以下几方面因素：
1. 工作性质、任务和职责范围；
2. 工作规模，即内部机构设置的层次与数量；
3. 年收发文件的数量；
4．各机构的驻地分散或集中，各机构（部门）与综合职能机构（中心机构）的距离远近；
5．工作人员的数量以及文书人员的配备情况等。
（二）组织形式的类别
1. 集中式
综合职能部门
（中心机构）
职能部门
职能部门
职能部门
职能部门
职能部门
职能部门
外机关来文方向
注：图中的双向箭头表示文件分发——集中的过程
涵义：即一个机关单位的全部文书工作，除部分拟制与具体承办工作由有关职能机构承担外，其他处理环节基本上集中在综合职能机构（中心机构）——办公厅（室）、秘书科统一进行的组织形式。办公室直接负责对本机关单位文书处理的统一组织，直接同机关单位负责人和各职能机构联系有关文书处理事务，各机构不再设置专门的文书处理机构或配备文书人员。
特点：本形式利于系统、全面地安排、规划和控制整个机关单位的文书工作，但缺乏灵活性。
适用范围：小机关、基层单位；职能单一、机构层次少且不稳定，职能分工不明确，公文数量少的中型机关。
2.分散式
综合职能部门
（中心机构）
职能部门
职能部门
职能部门
职能部门
职能部门
职能部门
外机关来文方向
注:图中单向箭头表示文件分发后不再集中,而由各部门分别管理.
涵义：亦称分工形式，即一个机关单位的文书工作分别由其综合职能机构（中心机构、文书处理机构）与各职能机构的文书处理分支机构，或专（兼）职文书人员分工负责进行的组织形式。
具体分工形式：
一是按照公文内容和涉及业务范围分工
二是按文书处理流程的不同环节分工
适用范围：规模较大、职能单一、内设机构分工高度明确、办公驻地分散的一般大中机关、组织。
特点：具有较强的灵活性和适应性。
本形式整体控制能力和各机构（部门）相互协调能力相对减弱。
3.集中分散复合（混合）式
外机关来文方向
职能部门
职能部门
职能部门
职能部 门
职能部 门
综合职能部门
（中心机构）
职能部门
图中单向箭头表示文件分发后由职能部门自行管理;双向箭头表示文件分发处理完毕后要由综合文件部门收回集中管理。
涵义：即部分职能机构成为独立的文书工作实体，其他的职能机构只承办公文，其余环节由综合职能机构负责的组织形式。
特点：本形式兼有集中和分散两种方式的特点。
适用范围：存在以下情况的机关单位：办公地点分散；有规模较大的若干业务机构（如外事、信访、大中型集团性企业等）；公文数量在各部门严重不均衡等。
4. 分层式(分级式)
能部门
职能部门
职能部门
职能部门
职
职能部门
外机关来文方向
综合文件管理部门
综合职能部门（中心机构）
职能部门
职能部门
涵义：即按照机关单位各职能机构的权限范围,采用分级负责的组织形式。
特点：本形式将整个机关单位文书工作分为若干层次，分别具有相对独立的文件信息的控制能力和条件，通过简政放权，给予各职能机构权限之内的文书工作权限，使文书处理具有一定的灵活性；上一层次的综合职能机构对下一层次各部门文书处理分支机构的管理工作采取指导性、导向性的间接控制，机关单位既能对涉及全局和比较重要的文件保持很强的控制能力，又能从更高的层次上把握文件管理的制度与规范，实现整体性与灵活性的统一，有利于提高效率。
适用范围：大型机关单位以及内部机构较多，工作业务量大的机关单位。
既要避免在小机关、基层单位过于分散，也不要在大中型机关单位过于集中，其标准应该是以既能使文书处理渠道畅通，又能节省人力提高效率为好。
在现代办公条件下，网络将机关单位原本封闭式的金字塔状的组织结构从上向下编制成一种交错的相互沟通的网状结构，它打破了原来职能或业务机构之间的壁垒，职能或业务机构之间可以进行广泛的信息交流和协调沟通，共享信息资源，提高工作效率。机关单位中信息传递的方式由单向“一对多式”的层层上传下达向双向的“多对多式”转换，使信息无须经过中间环节就可达到沟通的双方。
文书工作机构不再是公文信息的线性传递机构，而成为办公网络中一个双向、多向交互的信息中心节点，成为机关单位公文信息的组织和管理中心，使得文书工作组织形式由集中式向分散式转变，高层决策者直接与执行层接触，各执行层的自主权加大，办文和办事在职权责等各方面统一起来，要求越来越高。
四、制度建设
（一）加强文书工作制度建设的重要性
第一，有助于优化公文质量。
第二，有助于文书处理的顺利进行，从而提高行政效率。随着信息技术的高速发展和广泛应用，文书工作制度需要及时补充新内容，废止过时规定，在实践中修正与完善。
第三，有助于提高文书人员的整体素质。
第四，有助于适应社会主义法制建设的客观要求。
（二）文书工作制度的种类
1.根据制定与颁发的层级与产生效力等级的不同可分为国家级、部委级、其他机关及社会组织制发的文书工作制度。
2．根据内容所针对的具体工作活动不同可分为综合性制度和专门性制度。
3．根据制度文种不同可分为:
规定、办法、规则、细则、规程、通知、标准等等。
（三）文书工作制度的具体内容
1．公文拟写制度
2.公文审核签发制度
3.公文印制制度
4.公文用印制度
5.公文保密制度
6.收文办理管理制度
7.阅文制度
8.公文传递制度
9.平时归卷制度
10.公文复制制度
11．公文生效、失效制度
12. 公文公布制度
13．公文监督制度
14.公文清退制度
15. 公文销毁制度
16.整理归档制度（立卷制度、归档制度)
17．公文加工利用制度
18、公文简化制度
本章结束

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