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文书处理
【4章】
第四节 行文规则
行文规则是针对行文所制定的操作规范和标准，包括理顺行文关系，选对行文方式，遵守行文制度等内容。
遵守行文规则，可以确保公文迅速、准确、安全地传递办理并尽快发挥效用，减少不必要的发文，避免行文紊乱，防止公文“旅行”，提高办事效率。
一、行文概说
行文，是发文机关以本机关名义拟制公文向受文机关运行的环节。
正确行文，在公文拟制中，涉及到选择文种、确定受文对象、取舍内容、运用语言、设计格式。在公文办理中，涉及到发文机关确定发文方向、选择行文方式；涉及到收文机关的及时收文、顺利办理、有效施行，体现收发文机关的工作效能。
二、理顺行文关系
（一）行文关系的确定
机关单位之间按照工作关系行文，形成行文关系；行文关系应当根据各机关单位的隶属关系和职权范围确定。
隶属关系——指机关单位在其组织系统中所处的位置及其与上、下级机关之间的工作关系，即领导与被领导关系（“块块”关系）或业务指导关系（“条条”关系）。
职权范围——职权是指机关在其组织系统中所负有的职能和所具有的权力。
机关单位职权一般概括为两种：一是本身职权也称经常性职权；二是上级机关授权也称临时性职权。实际工作中各级机关单位授权大多为授权其办公厅（室）行文和授权其部门行文（答复请示事项）两种。
（二）行文关系的种类
工作关系：
1．领导与被领导关系（存在于同一组织系统上、下级机关单位之间）；
2．业务指导关系（存在于同一组织系统上下级业务对口部门之间，有的也是领导与被领导关系，大多是本关系）；
3．平行关系（存在于同一组织系统同级机关单位、部门之间）；
4．不相隶属关系（存在于非同一组织系统的任何机关单位、部门之间）。
一般情况下， 以上1、2为上下级机关或上下级业务对口机关，行文关系体现上行文或下行文关系；3、4为不相隶属机关，行文关系体现平行文关系。
（三）其他影响行文关系的因素
机关单位之间有时还存在综合管理与被管理、统管与被统管、监督与被监督、行政法律关系以及其他法律关系如合同关系等，这些因素也会对行文关系产生影响。
综合管理与被管理关系——指党政机关综合部门与专业部门之间业务上的综合管理与被管理的关系。
（归口管理与被管理关系亦属于此类：如党委宣传部对新闻、文化、出版部门等）
监督与被监督关系——指具有监督职能的机关与被监督对象之间的关系。
依据我国宪法及相关法律法规，各级人大及其常委会对于同级“一府两院”（政府、法院、检察院）实行监督、纪检监察部门分别对于同级党委政府各部门进行监督、国资委对中央所属企业国有资产管理工作进行监督、保监会对保险市场进行监督管理、银监会对全国银行业金融机构及其业务活动实施监督管理等等……。
由于不同于普通的工作关系，所以监督与被监督机关虽不是上下级机关，有时也采用下行文或上行文方式行文。监督与被监督关系有时也使用专用文书，如行政监察文书。
统管与被统管关系——指设在地方党委、政府管辖区内的上级机关和上级机关的派出机构、外地机关与企事业单位的派驻机构、与当地党委政府没有隶属关系的其他机关和企事业单位等，与当地党委、政府之间的关系。
在党的机关，有些是中央和其他上级领导机关垂直管理的机构，党组织关系在地方，在党的建设方面，这些机构应接受地方党委的统一管理。
在行政机关，按属地管理原则，“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本辖区内、不属于自己管理的国家机关、企业事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策”。[1]
在统管与被统管关系下的机关单位与属地地方党委、政府之间有行上行文和下行文的情况。
[1] 《中华人民共和国地方人大与地方政府组织法》第六十七条。
政府与企业的关系——一般国有企业单位有上级领导机关的同于行政机关之间的行文。但民营企业与政府机关按法律关系不按行政关系行文。
行政法律关系——指为行政法所调整的和规定的、具有行政法上权利与义务内容的各种社会关系。也就是说，行政法律关系就是受行政法调整的行政关系。行政法律关系以行政关系为基础，但它并不等于行政关系。
行政法律关系可以分为内部行政法律关系和外部行政法律关系。
内部行政法律关系存在于上下级机关、内部组成机构之间、行政机关与其工作人员之间。
外部行政法律关系是存在于行政机关或法律授权组织与公民、法人和其他组织之间发生的受行政法调整的行政关系。如有关行政机关应依照相关行政法律法规进行社会治安秩序的管理、市场交易的管理、建筑规划秩序的管理、市容卫生秩序的管理等等，与相对人之间产生了行政法律关系。
三、选对行文方式
（一）首先确定行文方向
行文方向是各机关单位按照彼此之间的行文关系，向不同层级机关单位行文构成的基本传递方向，即上行文、下行文和平行文方向。
（二）根据行文方向选择行文方式
行文方式是公文发布、传递的层次与形式。在决定了公文的基本传递方向后，发文机关再进一步根据组织系统的层级划分，结合公文内容、行文目的和要求等诸因素，选择适宜的传递路线即行文方式，使公文快捷、有效地发挥效用。
行文方式从不同角度可以分为不同的类别：
1．按发文性质分为正式行文与非正式行文。
2．按发布传递范围分为对内行文与对外行文。
3．按递送途径分为直接行文与间接行文。
4．按发文机关数量分为单独行文与联合行文。
5．按发文权限分为职权行文与授权行文。
6．按机关隶属关系和公文发送、产生效力范围分为逐级行文、多级行文、越级行文和直达行文。
（1）逐级行文
即按照隶属关系向直接上、下级机关单位行文，是上行文、下行文的主要形式。其中下行文的行文方式比较复杂：
特点是有利于维护组织系统的层次性，使各级机关单位在自身职权范围内充分履行职责，积极主动开展工作。
逐级行文 即按照隶属关系向直接上、下级机关行文，从过程讲，可以只向直接下级行文，也可以再由直接下级根据本级机关具体情况提出贯彻执行的意见向更下一级机关转发该公文，以此类推，直至基层；
乡
镇
政府
县
政府
市
政府
省
政府
国务
院
与上行文相比较，下行文的逐级行文形式比较复杂，此处重点解释。
从行文过程讲，可以只向直接下级行文，也可以再由直接下级根据本级机关具体情况提出贯彻执行的意见向更下一级机关转发该公文，以此类推，直至基层；
从行文范围讲，可以向所有下级机关行文（即普发行文），也可以向部分或个别下级机关行文（即专发行文）。
（2）多级行文
即根据需要向上、下多级机关行文；传递迅速，减少逐级下发、翻印、转发的时间耗费，多运用于有明确具体规定不需下级机关作补充规定的下行文。（只有在问题重大，确需同时请多层次上级机关了解的情况下，才用于上行文。）
【例文】国务院向各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构，各市县人民政府行文。
国
务
院
各省、自治区、直辖市人民政府
国务院各部委、各直属机构
各市县人民政府
（3）越级行文 即超越直接上、下级机关行文，一般专指越过直接的上级机关或多层上级机关向更高上级直至中央行文。
越级行文适用情况
双流县政府
成都市政府
四川省政府
（4）直达行文——
亦称公布行文。即法规、规章和规范性文件以及其他公文、政务信息通过各种形式和途径（网络、电视、广播、报刊等）向最基层社会组织甚至公众直接公开，提供利用。
四 、遵守行文制度
（一）行文应当确有必要。
行文必须坚持“精简”原则，注重实效，通过建章立制控制发文总量，坚持少而精，可发可不发的不发，可长可短的要短，注重针对性和可操作性。
（二）行文主体应符合法定的资格条件。
行文主体即公文制发者。
行文主体应合法合规，才能保证通过制发公文而实施的各种公务行为合法有效。
1．符合法定行文资格条件的机关单位可以行法定正式公文。
包括：（1）党政军机关；（2）人民团体；（3）企业事业单位；（4）机关下属的业务主管部门。这些部门不仅隶属关系明确，而且具有一定的职权范围，即在人事管理、财力安排和设备物资购置等具体业务方面都具有一定的独立处置权力和活动能力。
2．行文中要注意党政分开。
党政机关应严格按照各自隶属关系和职权范围行文。除重大问题、原则性问题外，党的机关不宜就具体的政务方面的问题直接向行政机关和社会作指示、部署任务；行政机关也不得向党的组织作指示，部署任务。上下级党政机关互相不交叉发领导性、指挥性公文，也不发呈请性公文。
对于需要加强领导、协同指挥，事关方针政策而又处于特殊情况的公务活动，同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。但是要严格控制党政机关联合行文，“属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文”。
3. 机关单位内设机构除办公厅（室）外不得对外
正式行文。
以行政机关为例，政府以及政府各部门内设机构除办公厅（室）外可以实施具体行政行为，但却不能以自己的名义进行。
所谓“以自己的名义”是指享有独立的法律人格、能以自己的名义作出处理决定，以自己的名义参加诉讼，以自己的名义对外行文。所以“部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文”[1]。
同理，其他机关、组织的内设机构除办公厅（室）外也不得对外正式行文。如果这类机构因为工作联系需要对外行文，可用信函格式行非正式公文。非正式公文一般不涉及规范性、政策性以及审批性内容，也不具备法定效力。
（三 ）行文时机关与部门应明确发文权限。
为确保组织系统中机关和部门各司其职、责权相符，应明确各自发文权限，分道行文。
1.属于全局性、方针政策性的问题，以机关及其他社会组织的名义发文。
2.属于有明确规定的业务问题，以机关及其他社会组织有关部门的名义行文。
（1）机关、组织的部门依据各自职权范围可以相互行文，也可以联合行文。如四川省教育厅、财政厅之间既可以相互行平行文，也可以联合行文。
（2）具有业务指导关系的上下级业务对口部门之间，属于部门职权范围内的具体问题，下级业务部门应当直接报送上级主管部门，相互之间可以行上行文、下行文。但值得注意的是，“党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权”。
3.属于具体行政事务问题，由机关单位的办公厅
（室）行文。
办公厅（室）行文分为两种：
（1）职权行文。办公厅（室）是机关单位的综合职能部门，是为本机关单位负责人和其他部门服务的，也是文书处理的管理机构，在一定的范围内对本机关单位具有一定代表功能，所以虽然为内设机构，在其职权范围内却可以对外行文。
（2）授权行文。根据其所隶属的机关单位负责人授权意见转发各职能部门的公文或直接对外正式行文，如“党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文”，授权行文由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发。并在文中注明经某某机关单位同意或批准。
4.规范“条条块块”之间的行文。
“条条块块”之间属于不相隶属关系，行文应注意的规范是：
(1)上级机关单位的部门不得向下级机关单位行指令性公文。如在党政机关，除党委、政府办公厅（室）外“其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。”[1]
（2）须经上级机关单位审批的事项，经上级同意也可以由上级部门向下级机关单位行文，文中应注明经上级机关单位同意。如“需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意”。[2]　　　　　　　　
5．下级机关单位的请示事项，如需以本机关单位名义向上级请示，应当提出倾向性意见后上报，不得原文转报上级。
（四）根据行文关系选择行文方式，一般不越级行文。
1．有隶属关系的上下级机关单位之间一般采用逐级行文方式，维持正常的领导秩序，使组织政令统一，指挥有效，正常运转，管理协调。
2．上级下发有明确的具体规定而不需下级根据自身具体情况作补充规定的下行文时，可以采用多级或直达行文方式下发到基层或者广大群众；下级机关单位收到上级公文没有具体实施意见时也可以直接翻印下发，避免层层照抄照转。
3．遇到特殊情况可采用越级行文方式。
越级主要发生在上行文中，一些上级机关和负责人也习惯于向下越级发文处理问题，越级行文会打乱正常的领导秩序和组织关系，非特殊情况应力求避免。
上行文可以越级的特殊情况：
（1）发生特殊紧急情况逐级上报会延误时机造成损失；
（2）属于经过多次请示直接上级，长期没能得到解决的问题；
（3）属于直接上、下级之间有争议而无法解决的问题；
（4）属于上级负责人交办的并指定越级直接上报的事项；
（5）对直属上级进行检举、揭发；
（6）询问与联系极个别的、必要的具体问题等。
下行文可越级的特殊情况：
（l）事关紧要，不越级行文可能误时误事；
（2）向非直接下级询查、交办事项；
（3）一般公务联系；
（4）按规定或负责人交办答复越级上报的各种公文。
4．可以直接行文的机关单位一般应采用直接行文方式，其目的在于减少中间环节，避免人力、物力的浪费，提高办事效率。如不相隶属机关单位之间用平行文直接行文，以避免因按组织系统传递公文，徒增运转层次和手续。
5．各级机关单位限于行文关系不能直接行文时可采用间接行文方式。即经过授权、批准或同意，采用批转、转发方式发文，突出“材料实际，成文迅速”的独特效果。但本方式手续略为繁琐，加之随意照抄照转，被人诟病。故应注意在格式和行文手续上的简化。
（五）行文要正确选择主送和抄送机关。
主送机关是对收文负主要办理和答复责任的主要受理机关，应当根据公文的内容及收发文机关的隶属关系及职权范围确定。正确选择主送机关，是公文能否得到及时处理的关键。
抄送机关是除主送机关外需要执行或者知晓公文内容的其他机关，抄送机关选择得当，有助于文书处理的“涉权必会”，避免沟通不畅，贻误公务。
1．主送机关的确定。
（1）上行文原则上主送一个上级机关，不多头主送。
（2）受双重领导的机关单位向一个上级行文，必要时抄送另一个上级。即应当根据公文内容，即针对具体公务活动的职权归属写明主送机关和抄送机关。
（3）除上级负责人直接交办的事项外，不得以本机关单位名义向上级负责人报送公文；也不得以负责人名义向上级机关单位报送公文。
2．抄送机关的确定。
（1）机关单位的重要下行文在发主送机关的同时，应当同时抄送发文机关的直接上级机关；根据需要抄送相关机关。
（2）向受双重领导的下级机关下行文，必要时抄送该下级机关的另一个上级机关。
（3）特殊情况需要越级行文的，一般应当同时抄送被越过的机关。
（4）公文内容涉及有关地区或机关职权范围需其予以配合的应抄送。
（5）除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关应抄送。
不应当抄送的情况：
上行文不抄送下级机关；
接受抄送公文的机关不必再向其他机关转抄、转送；凡与公文办理无关的机关单位不予抄送。
（六）同级机关才能联合行文。
为保证政令统一，精简文电，涉及两个或两个以上机关单位职权范围时应联合行文。
1．联合行文的条件和类型
与发文内容有关，且管理层级相同的同级或级别相近的机关单位才可联合行文。
根据规定[1]，联合行文类型包括：同级政府；同级政府各部门；上级政府部门与下一级政府；政府与同级党委和军队机关；政府部门与相应的党组织和军队机关；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位。
《党政机关公文处理工作条例》第十七条
行文实践中，比较常见的联合行文包括：
（1）政府各部门联合行文。
（2）政府部门与相应的党组织联合行文。
（3）行政机关与参政党机关联合行文。
（4）行政机关与其他同级国家机关联合行文。包括人大机关、人民法院、人民检察院、军队机关等，都可以联合行文。
（5）行政机关与社会团体(含人民团体)联合行文。
（6）行政机关与企事业单位联合行文。
2．联合行文注意事项
（1）应确有必要。应当严格控制联合行文机关数量；如行文单位过多，要明确主办机关，以便分清主次责任。
（2）应当履行会签手续。
（3）格式有特殊要求。
联合行文，版头上、标题中、署名以及印章均为主办机关排列在前，标注主办机关的发文字号。
版头上的发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称。
行政机关与同级或相应的其他机关团体联合行文，按照党、政、军、群的顺序排列。
联合上行文或下行文时，应当将共同的上级机关或各自相对应的下级机关列为主送机关。
（七）行文前须就有关问题协商一致。
“公文涉及其他地区或者部门职权范围内的事项，起草单位必须征求相关地区或者部门意见，力求达成一致。”[1] “涉及多个部门职权范围内的事务，部门之间未协商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上级机关应当责令其纠正或者撤销”。[2]
[1]见《党政机关公文处理工作条例》第十九条（六）
[2]见《党政机关公文处理工作条例》第十六条（四）
（八）简化行文，增强公文透明度。
为简化行文，缩短公文传递时间，增强公文透明度，行文理念和方式的改革创新势在必行。具体体现在：
改革公文发放体制和方法。改变单纯“按级发文”的传统做法，“按级”与“按需”相结合，并积极采用报刊、电视广播、网络、印发公报等途径和直达行文方式公开发布公文，可以减少行文，省略文头和转发的批语，节省投递的人力、纸张等物力。
保证公文公开的效力。“经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力”[1]，应当视为正式公文依照执行，可不另行文，同时由发文机关印制少量文本，供存档备查。
思考练习题
1．简述文书工作的基本原则。
2．简述文书工作组织形式的确定。
3．通过学习本章内容，拟制一份适合一般机关单位的《××机关文件工作情况调查表》。
4．实践题。通过上网查找资料（要求写出网址），完成以下练习：
（1）查找收集交流机关单位文件工作规定和制度。如：各机关签发权限的规定、缮印文件规范、用印制度、文件保密制度、阅文制度、催办制度等等。
（2）查阅收集并分析某机关单位“行文规则”的规定。
（3）收集分析某地区或某机关单位精简文件的有效办法和措施。
（4）查阅收集几例联合行文案例, 简要分析其行文条件、类型和要求。
（5）查阅收集并分析几例间接行文方式（批转、转发公文）案例。
（6）查阅收集公文案例，分析其主送机关和抄送机关的设置。
（7）从有关资料上查找并分析授权行文案例。
（8）例举机关越级行文的特殊情况。
（9）例举五例机关公文公布的形式。
5．案例题
（1）阅读下文，指出并分析错处。
按照上级关于保障校园安全的要求，××县教育局写了一份正式的请示报告，请求解决有关经费、人员及设备等多方面问题。为争取工作上的主动和各方面领导的支持，又能使所属中小学（幼儿园）了解事情办理过程，在将此份请示报告主送××县县委、县政府、××市政府、县××局及主管县长×××的同时，又抄送给所属中小学（幼儿园）。
（2）阅读以下公文，按照文后所提问题进行简要分析。
（注：本案例中的海滨市隶属于S省）
中共S省委办公厅 S省人民政府办公厅
关于海滨科技城体制创新问题的复函
中共海滨市委，海滨市人民政府，省政府体改办：
《中共海滨市委、海滨市人民政府、S省人民政府经济体制改革办公室关于报批〈海滨科技城体制创新要点〉的请示》（海滨委〔2002〕47号）收悉。经省委、省政府同意，现函复如下：
省委、省政府原则同意《海滨科技城体制创新要点》。实施中需要省级有关部门解决的问题，省级有关部门要积极给予支持；重大问题由海滨市人民政府会同省级有关部门提出意见报省人民政府审批。望你们……。
专此函复。
附：海滨科技城体制创新要点
中共S省委办公厅 （印章）
S省人民政府办公厅（印章）
2002年4月25日
【问题】
以上行文为什么会出现函复请示的行文？
本文涉及哪些行文方式？在行文中需要注意哪些问题
本章结束

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