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文书处理
【第1章】
第一章　公文的形成与发展
第一节 公文称谓
第二节 公文沿革
第三节 公文的发展
第一章　公文的形成与发展
了解公文及其相关称谓的区分和界定，以规范现阶段实际工作中各种特定场合和情况下对公文称谓的使用；
也要通过追溯公文的产生及历史沿革，领会和把握公文及文书工作的形成、发展与演变规律。
第一节 公文称谓
一、公文诸种称谓的含义
（一）实际应用中的公文诸种称谓
文 书 公 文 文 件
应用文 公务文书 公务文件
机关应用文 干部实用文 准公文
文件材料 红头文件 白头文件……
公文称谓目前不能完全统一可以理解。因为:
公文既是国家机关及其他社会组织实施管理的工具，也是公务活动的副产品，其称谓、概念和含义必然要打上不同国家和地区、不同时期公文活动的烙印。所以各个国家和地区，对于公文称谓、含义和具体范围所指也存在差异。
不同的语源取向、观察角度和限定范围，以及公文自身不断发展演变等因素，也必然会对公文称谓产生影响。
（二）海内外公文诸种称谓解释例示
1．《电子公文归档管理暂行办法》（国家档案局令第6号）
所称的“电子公文，是指各地区、各部门通过由国务院办公厅统一配置的电子公文传输系统处理后形成的具有规范格式的公文的电子数据。”
2．《电子文件归档与管理规范》（中华人民共和国国家标准GB/T18894-2002）
“3.1 电子文件（electronic records）指在数字设备及环境中生成，以数码形式存储于磁带、磁盘、光盘等载体，依赖计算机等数字设备阅读、处理，并可在通信网络上传送的文件。”
3．《文献与信息——词表》（国际标准化组织第46技术委员会制定，1983年）
所称文件（records）是“由某自然人、法人或公共组织在履行其法定义务或在处理任何一种事务中形成或收到并加以保存的任何形式或实体特征的文献（documents）。”
4．《档案术语词典》(国际档案理事会主持编撰 1984年)
所称文件是“由机关、团体、组织或个人，在履行其法定职责或处理事务中所形成并保存的记录下的信息（文献），其形式和载体不论。”
5．联合国教科文组织综合情报计划处委托国际档案理事会所作的《文件与档案规划》（Records and Archives Management Programme，简称RAMP ）
作为让世界100多个国家认可采用的工作定义，所称文件是“一个机构或组织在从事其工作中形成、收到并保存的全部被记录下来的信息，不论其物质形成或特点如何。”
6．《美利坚合众国联邦文件管理法》第2901条（1976年）
该法所称文件是“指美国政府各机关根据联邦法律或在开展公务活动中产生或接收的,或者由机关(或其合法的继承者)作为政府的组织、职能、方针、决议程序、工作或其他活动等的证据，或者其本身有情报价值而进行保存或适于保存的，包括各种形式和特点的簿册、证件、地图、照片、机读材料和其他文件材料。”
7．前苏联国家标准《文书工作与档案工作的术语和定义》(1983年颁发,1985年生效)
该标准所称文件是“为了在任何时间和空间传递，而由人们用创作方法加以固定的信息资料实体”。
8．第一个文件管理国际标准ISO15489（2001年）所下的定义
文件：“机构或个人为履行法定义务或处理事务而形成、接收和妥善保存的具有证据价值和情报价值的信息。”
9．我国著名文件学专家陈兆祦教授所下的定义
文件是“组织或个人在社会活动中，为了相互联系、记载事物、处理事务、表达意志、交流情况而制作的又构成该项活动组成部分的记录材料”。
10．《党政机关公文处理工作条例》（中共中央办公厅 国务院办公厅发布，2012年）
党政机关公文“是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书。”
11．《香港政府公文写作手册》（香港特区政府法定语文事务所 1997年）总论
“政府公文，泛指政府机关日常使用的各类公务文书。公文和一般的文牍不同，格式较为规范化，但会配合实际需要而更改。
常用政府公文都有一些共同点。第一，必须由政府机关的负责人发布。（机关首长或授权的代行人）第二，都有明确的受文对象。第三，每份公文都有特定用途 ……不少公文有法定效力，也是执行公务的指引。”
12．台湾《公文程式条例》（1973年）第一条
“称公文者，谓处理公务之文书”。
13．台湾《文书处理手册》（2001年2月）第一、二条
“本手册所称文书，系指处理公务或与公务有关之全部文书。凡机关与机关或机关与人民往来之公文书，机关内部通行之文书，以及公文以外之文书而与公务有关者，均包括在内。……上述文书，系指一切记录之数据，不论其形式或性质如何，皆属之。”
14．方子丹著《最新应用文》（台湾三民书局印行1990年）
公文的定义，“应为处理公务的文书，易言之，凡是因处理公家事务而制定的文书，均谓之为公文，政府各级机关或公共法定团体，在公的事务上有必须为：意思之表示，情况之转达，事实之记录，而促其付诸实施时，无论下行上达，或平行联系而以书面为之者，此即为具体之公文也。
至于人民有须向政府请示、告发、请援、诉愿，以及公私法人之财团法人及社团法人有须向政府投递之文书，亦为公文，但文书往来于收授两者之间，其收授的一方，必须为政府机关或为法定机构，或为公共法定团体，方得称为公文，假若收文者或发文者为机关内之私人，即不属公文范围，也就不能称之为公文了。
再就机关内部人员为处理公务，所为之记录、签注、签拟、签呈、批示、条示、手谕……等，在性质上言之，应为公文之附页，在档案处理上应属要件，在定义上言之，只能谓之为公文中之有关文件，究与对外行文之具体文书有所分别也。”
启 示
当代公文形成和使用的客观环境很复杂，行文主体出现多元化倾向，文书、公文和文件称谓的使用不能仅局限于机关之间的公务范畴，而是适应着各种现实需要，包括不同国情、社会发展阶段、法律规范、使用场合和习惯等因素。
公文各种称谓可以从广义或狭义的不同角度去理解，可以在统一的大原则下具体使用于官方或非官方的不同领域、机关外部或内部的不同范围、公务未决或完结的不同阶段等，适应公文形成和使用面临的更大的发展空间。
二、文书、公文、文件称谓辨析
（一）公文相关称谓并存共用的原因
保留了历史遗留的习惯称谓
文书（汉代）；公文（三国）；文件（清末）。
存在着适应不同场合的习惯称谓
因时代发展使原本一致的含义产生了差异
在广义上公文相关称谓仍是同义称谓，以区别于私人文书称谓；但在特定场合和情况下，文书、公文和文件称谓却并存共用，未实现完全“统一”
（二）公文相关称谓的理解与规范使用
1. 公文相关称谓之间的统属关系
文件（广义）——文书——公务文书或公务文件（广义公文）——公文或文件（狭义）
文书是文件（广义）的一个种类。
公务文书或公务文件（广义公文）是文书的一个种类。
公文或文件（狭义）是公务文书或公务文件（广义公文）的一个种类。
公文或文件（狭义）一定是公务文书，而公务文书或公务文件不都是公文（狭义）；公务文书或公务文件一定是文书，而文书不只是公务文书或公务文件。
2.公文相关称谓的规范使用
(1)文件（广义）——即社会组织或个人为处理事务而制作的记录有信息的材料，是人类记录、固定、传递和储存信息的一种工具。与当前国际社会对于“文件”概念的理解和使用基本一致。
从制成材料和方式看，各种记录方式、各种形式的信息记录材料；
从载体看，纸质文件 现代新型载体文件；
从制发主体、格式和内容看，法定通用公文，专用公文、约定俗成惯用格式的其他公文以及私人文件；
从时间跨度看，现行文件 历史文件；
从使用习惯看，集合名词，单份文件。
(2)文书——即社会组织和个人为处理公私事务所形成使用的、具有直接使用价值和文章体式的文字材料.在我国一般习惯专指书面文字材料。广义的“文书”包括公务文书和私人文书。狭义“文书”在社会组织内用于公务文书的泛称。另外，“文书”也是一种职务称谓。
(3) 公务文书或公务文件（广义公文）——即机关及其他社会组织在公务活动中为行使职权、实施管理而形成和使用的，具有各种形式的、特定实用价值的和一定惯用体式的文书。当需要在文书中特指公务文书或私人文书时，公务文书或公务文件（广义公文）即为文书（广义）或文件（广义）的下位概念。
“一定惯用体式”分为有关领导机关规定的或形成单位自己约定俗成的。
(4)公文（狭义）——即狭义文件，是党政机关、团体、企事业单位在管理过程中形成的，按照规定程序办理并在法定范围内使用的、具有法定或特定效力和规范体式的公务文书。
所谓狭义，是指针对具体某一部分或某一份文件的行文，如法定正式文件、通用文件、专用文件、收发文件等，亦可直接称之为法定正式公文、通用公文、专用公文、收发公文。
狭义称谓目前已被普遍认可和使用。
本课即主要采用狭义称谓；涉及会议公文时称为“会议文件”，涉及归档以及档案工作时，称为“文件（广义）”。
本 章结 束

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