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文书处理【2章】
第二章 公文的特点与功能
学习本章，应深刻理解公文特点，即特定的制发主体、效用、体式和处理程序，明确公文基本功能及若干具体作用。
重点掌握
公文法定作者
多元化作者与多种行文方式
公文现行效用的空间和时间范围
公文溯及力以及效力等级
第一节 公文特点
一、特定作者——公文由法定或多元化作者制成发布
（一）法定作者制发正式公文
“法定作者”指依法成立并能以自己的名义行使权利和承担义务的机关及其他社会组织或其法定代表人。法定作者可以根据自己的职权范围制发正式公文。
“依法”成立主要通过两种方式：
一是根据法律法规或行政审批而成立。
二是经过核准登记而成立。
主要行文名义包括三种：
其一，以法定机关的名义。党政军机关、人民团体机关、企事业单位机关及其他社会组织（以下简称“机关及其他社会组织”，“机关单位”）的管理机构即机关，能够对外行具有法定效力的正式公文。如
中共××市委
××市人民政府
××法院
××市工会
××集团公司
××大学等。
其二，以机关某一组织单位的名义。
（1）包括党政军机关及其他机关下属的能够独立行使职权的业务主管部门、职能部门（以下简称 “部门”），这些部门隶属关系明确，具有一定的职权范围，在人事管理、财力安排、设备物资购置方面具有一定的独立处置权力和活动能力。
如××省水利厅所属二级单位省水文资源管理局、省水产资源局、省农田水利局、省地方电力管理局等的行文。
（2）包括机关及其他社会组织下属的企业和事业单位（以下简称“单位”），如中国科学院各直属事业单位、教育单位等的行文；某大学附属医院、出版社、公司的行文；某集团公司下属的具有独立法人资格的子公司、托管单位等的行文。
其三，以机关法定代表人的名义。机关法定代表人是依照法律或者章程规定，代表组织行使职权的负责人。其在职务前提下能够代表机关单位发出公文，
如以公司董事长、总经理、工厂厂长、学校校长名义签署的行文。
（二）多元化作者与多种行文方式
公务活动包括：
——政务和事务；
——内务和外务；
——公务未决阶段和完结阶段的工作活动；
——涉及单个和涉及多个机关、组织职权范围的工作活动；
——职权范围或超越自身职权范围的工作活动等等。
公文作者的多元化和行文方式的多样化
1.正式行文与非正式行文
正式行文——即法定作者行使职权，制发具有法定效力及规范体式的公文。
非正式行文—— 即不属于正式行文的行文。
一是对作者并不强调具有合法资格，一般是机关单位或部门的内设机构（以下简称机构））或其他不能独立行使职权的社会组织的对外行文；
二是行文内容一般限制为“工作联系”，不包括政策性、规范性和正式审批性事项；
三是行文形式采用公文的特定格式——信函式格式。
如：教育部发展规划司关于同意××大学设立独立学院的复函（受文机关：××大学）
2.对内行文与对外行文
对内行文——即机关单位及其内设机构在自身内部运行的公文，其格式、处理可相对简化，版头中发文机关标志有的不必套红印刷，俗称“白头文件”。
对外行文——即机关单位传递至其他机关单位乃至社会的公文，其中部分公文版头中发文机关标志套红印刷，俗称“红头文件”。
3.直接行文与间接行文
直接行文——即发文机关直接向需要承办或执行有关公务的受文机关行文。是最常见、最基本的行文方式。
间接行文——受行文关系所限制，不直接向最终承办或执行公文中有关公务的机关单位行文，而是通过中转机关批转或转发以达到最终目的的行文。公务活动中应以间接行文为辅。
如：
国务院批转中国人民保险公司关于加快我国保险事业的报告的通知
教育部转发人事部关于博士后研究人员期满出站后分配工作若干问题的意见的通知
4.单独行文与联合行文
单独行文——即单个机关单位作为制发主体的行文
如：××市人民政府关于解决水利建设资金的请示
联合行文——即两个或两个以上同级或级别相同的机关单位作为制发主体的行文。
如： ××省人口计生委 省人民检察院关于在全省人口计生系统共同开展预防职务犯罪工作的意见
（受文机关：该省各市、州人口计生部门和检察机关）
5.职权行文与授权行文
职权行文——即在机关单位或机构的职权范围内行文。如行政机关为行使行政权力、管理公共事务而制发公文
授权行文——即机关单位或机构被其所隶属的上级机关单位所授权而行文称为授权行文。这类行文应在文中写明“经……同意（批准、授权）”作为授权依据。授权行文一般有两种类型。
一是授权办公厅（室）行文。是授权行文主要部分。
二是授权部门行文，多为答复下级的请示。可径直在文中写明“经……同意”字样。如 “需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意”。
（5）职权行文与授权行文
授权其办公室行文。
授权其部门行文——多为答复下级机关的请示。
【例】 国务院
“经国务院同意(批准)”
谁授权、谁签发。
受权机关主要负责人
签发
上海市人民政府 卫生部
关于XX问题的请示 关于XX问题的复函
(三)与公文特定作者相对应的特定受文者
对应特定的作者，公文的受文者也具有一定特定性。
受文者分别为
至于公布性公文，虽然在文面并没有明确出现收文机关或阅读范围，但由于制发主体的职权范围所限，使公文读者范围不言自明.
主送机关
抄送机关
传达（阅读范围）
二、特定效用——公文具有法定权威
和现实执行效用
（一）公文具有法定权威
制发公文是行使法定职权的行为，具有相应的法定权威。具体体现在：
特定的时间与空间范围内能够对特定受文者的行为产生强制性影响和其他特定效用，具有约束力。
执行力和凭证功能，具有法律认可的其他任何文献形式所无法替代的权威；上级机关单位公文的权威性大于下级机关单位公文权威性。
（二）公文具有现行效用
又称现实执行效用或时效，是公文法定权威性的作用形式，指直接形成于公文内容所针对的现行公务活动并发挥实际效用，
1.公文现行效用的空间范围。
公文的权威性和合法效力，是由制发机关的合法职权和法律法规章程赋予的权力所决定的，要注意避免超越制发机关的隶属关系、职权范围或地域范围行文。
如: 机关越权制定违反上级规定的细则公文，制发者超越自身职权范围行文：某机关内设机构越权行使该机关的职权对外正式行文。
2。公文现行效用的时间范围。
公文有效期有时间限制，没有一份公文会永远有效。
签发或会议通过是我国公文成文的法定程序。
——签发是由机关单位负责人对公文草稿进行最后审批，签署发文意见、签发人姓名和完整的年、月、日，使公文最后定稿成文的法定程序；
——会议通过是按照有关规定由法定会议完成对于公文的集体审议通过成文的法定程序。
签发日期或会议通过日期为成文日期。
成文日期不完全等同于公文的生效日期。
（1）确定公文生效时间
一是即时生效，即一份公文成文日期即为生效日期。
适用于一般公文及内容敏感的规范类公文（需要在文中专门说明生效时间，如“本通告于发布之日起执行”等）。
二是定时生效，即在公文正文中专门规定具体实施生效日期。
适用于规范类公文 、政策施行、人事任免的公文。
一般应规定在成文日期之后的特定时间方可生效。
（2）确定公文失效时间
——内容已经执行（有效期届满，明示废止）。
——内容过时，新公文代替旧公文（默示废止）。为避免工作失误，针对这一情况，实际工作中不少机关单位明文规定“如对原有政策、规定进行调整或修订，应在颁布新的政策、规定时对原有政策、规定予以废止。”
——被调整的社会关系或制发机关不复存在，且无新机关接替其职能。
只要符合以上三个条件之一，现行公文即终止其现行效用，转化成为历史文件。
3.公文现行效用的溯及力
即公文溯及既往的效力，指公文可否适用于制发以前的事件或行为。
一般公文可以规定溯及力。
规范类公文则比照“法律不溯及既往”的原则，一般不规定溯及力。即不能以现在制定的规范类公文指导、约束过去的行为，更不能利用规范类公文对现在属违规而过去不违规的行为加以惩处。
4.公文现行效用的效力等级
(1)发文机关地位越高,公文效力等级也越高；
(2)在同一主体制发的公文中,按照特定的、更为严格的程序制定的公文效力等级高于按一般程序制发的公文；
(3)同一发文机关就同一问题先后制发的公文比照“新法优于旧法”原则；
(4)同一发文机关制发的公文,通常特殊性公文的效力优于一般性公文,即“特殊优于一般”；
(5)授权行文的效力等同于授权机关制发公文的效力。
5. 公文不是机关单位唯一的办事工具。
公文只是公务活动的副产品，作为“以文辅政”的要花费成本的工具，而且不是唯一的办事工具。
机关单位应该根据工作的实际情况和条件，选择高效率、低成本的办事工具和方式，如根据实际情况分别采取召开会议、电话联系、现场办公、深入实际调研、当面洽谈等方式办理公务，以达最佳办事效果。
只有需要郑重发文作为白纸黑字的文字凭据时，选择公文作为办事工具方为上策。
三、特定体式——公文具有特定文体和规范格式
体式即文体与格式。
（一）公文文体
文体是文章体裁，即表达方式。
公文被规定以现代汉语的书面形式（即白话文）作为必须使用的符号系统。
公文文体兼有议论文、说明文、记叙文的一般特点, 属于以语体文为原则的应用文体。
(三) 具备特定体式
体式 文体 ：文件的表达形式
格式 约定俗成的格式
法定的标准格式
（二）公文格式
1.公文格式的含义及分类
公文格式指组成公文的各部分文字符号在载体（纸张等）上排列的规定。
公文文面格式分类:
公文式文面格式
专业规范文本式文面格式
一般文章文面格式
2. 公文格式组成部分与规范的范畴
（1）公文格式组成部分
公文用纸主要技术指标；
公文用纸幅面尺寸及版面要求；
印制装订要求；
公文格式各要素编排规则；
公文中的横排表格；
公文中计量单位、标点符号和数字的用法；
公文的特定格式，即命令（令）格式、信函格式和纪要格式；
公文式样。
（2）公文格式规范的范畴
公文的组成要素，以及这些要素在页面上的标注位置；
承载公文的介质，主要包括纸张的开本、规格、印刷、装订等要求；
公文数据的表现形式，包括文字、数字、外文字符、计量单位和标点符号等的使用规范。凡有法律法规规范性文件或国家标准规定的，一律按有关规定执行。如
《简化字总表》（1986年10月国务院公布，下一步将要出台新的《规范汉字表》）；
《中华人民共和国国家通用语言文字法》（2000年10月31日通过，自2001年1月1日起施行）；
GB/T 9704—2012《党政机关公文格式》(2012年6月29日国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会发布，自2012年7月1日起实施)；.
GB/T 15834—2011《标点符号用法》（2011年12月30日国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会发布，自2012年6月1日起实施）；
GB/T 15835—2011《出版物上数字用法》（2011年7月29日国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会发布，自2011年11月1日起实施）；
《国务院办公厅关于加强对行政机关公文中涉及字母词审核把关的通知》（2010年4月）；
GB3100《国际计量单位制及其应用》(1993年12月27日国家技术监督局发布，自1994年7月1日起实施)；
GB/T 14706《校对符号及其用法》（1993年11月16日国家技术监督局发布、自1994年7月1日起实施）。
四、特定程序——公文制发与生效须履行法定程序与手续
程序性是现代法治的一项重要要求。公文写作与处理体现公务活动组织与运行的规律，直接关系到机关单位开展工作的质量和效率。为此，机关单位通过建立健全公文管理系统与秩序，统一规定公文办理流程，以保证文书处理程序的有效运行。
例如，
规范类公文必须经过公布程序；
联合行文必须经过会签程序；
公文生效必须经过签发或会议通过程序等等。
第二节 公文功能
指公文在公务活动中所发挥的有利作用。公文最大优势在于突破了管理活动的地域、层次和时间的限制，有效记录、传递和存储具有权威性、凭证性的公务信息。
所谓权威性信息，即对受者的行为具有强制性影响的信息；
所谓凭证性信息，即从法律意义上能对有关事物的性质、状态提供有效证据的信息。
公文在社会生活的各个领域中得到普遍应用，充分体现和发挥了它的基本功能和具体作用。
一、公文的基本功能
公文的本质属性是工具，其基本功能表现为两个方面
（一）是公务管理的工具
。
（二）是信息沟通的工具
二、公文的具体作用
（一）法律和行为规范作用
（二）书面领导与指导作用
（三）联系与处理公务作用
（四）宣传教育作用
（五）凭证依据作用
思考练习题
1．简述公文的特点。
2．举例阐述何谓正式与非正式行文，对内与对外行文，直接与间接行文，单独与联合行文，职权与授权行文。
3．简述公文现行效用对于时间范围和溯及力的有关规定。
4．简述公文现行效用的效力等级。
5．如何理解公文的基本功能和具体作用？
本 章结 束

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