资源简介

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旅 游 法 规（第三版）
旅游资源管理法律制度
学习目标
　　通过学习本章，了解我国在旅游资源保护方面的主要法律法规；学会运用法律手段保护自然旅游资源和人文旅游资源；理解旅游资源法律保护是旅游业可持续发展的根本保证。
旅游资源管理法律制度
本章重、难点
旅游资源的法律保护措施
旅游区（点）质量等级的划分与评定
旅游资源管理法律制度
第一节
　旅游资源保护法概述
第二节
　自然旅游资源的法律保护
第三节
　人文旅游资源的法律保护
第四节
　旅游区（点）质量等级的划分与评定
旅游资源保护法概述
旅游资源的概念和分类
1.旅游资源的概念
　　旅游资源一般泛指能激发人们的旅游动机，对旅游者产生吸引力，可以为发展旅游业所开发利用，并能产生经济效益和社会效益的自然景观和人文景观。2003年2月24日国家质量监督检验检疫总局发布的《旅游资源分类、调查与评价》（GB/T18972-2003）将旅游资源的概念作出如下表述：自然界和人类社会凡能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业开发利用，并可产生经济效益、社会效益和环境效益的各种事物和因素。
　　需要强调的是，旅游资源是一个发展的概念，随着旅游业的发展和科学技术的进步，人们会涉足一些新的领域，旅游资源的范围会不断扩大。
旅游资源保护法概述
旅游资源有以下特征：
　　旅游资源要具有实用价值，必须对游客有吸引力，能够引起人们的旅游动机；旅游资源既包括已被开发利用的现实资源，也包括尚未开发利用的潜在资源；旅游资源既包括物质的、有形的，也包括非物质的、无形的。
旅游资源保护法概述
2.旅游资源的分类
　　目前应用最广的分类方法，是按照旅游资源的性质和成因，划分为自然旅游资源和人文旅游资源。
　　自然旅游资源是指由各种自然环境、自然要素、自然物质、自然现象构成的自然景观
　　由各种社会环境、社会生活、历史、文化、民族风情和物质生产构成的人文景观，由于各有自己的传统特色而成为游览者游览、观赏的对象，都属于人文旅游资源。
　　《旅游资源分类、调查与评价》把旅游资源分为8个主类、31个亚类、155个基本类型，其中8个主类分别为：地文景观类、水域风光类、生物景观类、天象与气候景观类、遗址遗迹类、建筑与设施类、旅游商品类和人文活动类。
旅游资源保护法概述
　　国际官方旅行组织联盟第一次提出了旅游环境保护问题并将注意力主要集中在三个方面：
　　油类对海洋的污染；保护旅游文化遗产；与国际组织合作的必要性。世界旅游组织于1980年发表的《马尼拉宣言》指出，各国的旅游资源，由自然财富和物质财富所构成，这些资源必须加以有控制的利用，否则将有遭受破坏和毁坏的危险，满足旅游需求不应损害旅游区人民的社会和经济利益，以及环境和重要的自然资源。
　　1985年，世界旅游组织第六次全体大会通过了《旅游权利法案》和《旅行者守则》。1972年联合国教科文组织通过《世界文化和自然遗产保护公约》，并从1985年开始分批公布了世界遗产目录，强调保护自然和文化遗产对整个人类的重要性。
　　1950年中央人民政府颁发《古迹、珍贵文物、图书及稀有生物保护法》；1951年颁发了《关于地方文物名胜古迹保护管理办法》等。1982年第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《中华人民共和国文物保护法》，1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》，1994年9月2日国务发布了《中华人民共和国自然保护区条例》，2006年国务院发布了《风景名胜区管理条例》等。
旅游资源保护的法律制度
旅游资源保护法概述
旅游资源保护法规的基本内容
　通常所指的旅游资源法是广义的，是一系列国家制定的专门调整在旅游资源的管理、保护和开发、利用过程中所发生的各种社会关系的法律、法规的总称。
旅游资源保护法概述
旅游保护法规的主要内容包括：
　（1）旅游经济组织在开发、利用旅游资源时的权利，以及保护环境和生态平衡，不得破坏历史风貌和自然环境的义务；
　（2）各级旅游行政管理部门及相关部门在管理保护和开发利用旅游资源中的权利和义务；
　（3）旅游者在旅行中爱护旅游资源、遵守国家有关法律、法规及有关规定的权利和义务；
　（4）旅游保护、开发和利用的范围、原则；
　（5）旅游资源的等级划分，旅游资源规划，旅游基础设施建设以及破坏旅游资源应承担的法律责任。
自然旅游资源的法律保护
　　我国颁布了一系列的法律法规，强化对自然旅游资源的保护工作，如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等。在《环境保护法》中明确的将“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村”等自然旅游资源划定在保护的范围内。为了加强自然旅游资源的保护与管理，国务院先后于1994年9月2日《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《自然保护区条例》）、2006年9月19日颁布了《中华人民共和国风景名胜区条例》（以下简称《风景名胜区条例》），标志着我国对自然旅游资源的建设和管理走上了法制化的道路 。
自然旅游资源的法律保护
风景名胜区的保护与管理法律制度
　（一）风景名胜区的概念
　　风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。
自然旅游资源的法律保护
（二）风景名胜区的分级、设立与管理
1.我国风景名胜区分级
　　风景名胜区按其景物的观赏价值、文化价值、科学价值和环境质量、规模大小等划分为两级，国家级风景名胜区和省级风景名胜区。
2.我国风景名胜区的设立
　　设立风景名胜区，应当有利于保护和合理利用风景名胜资源。自然景观和人文景观具有国家代表性的，可以申请设立国家级风景名胜区；具有区域代表性的，可以申请设立省级风景名胜区。
自然旅游资源的法律保护
3.我国风景名胜区的行政管理
　　风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。
　　风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景名胜区的管理工作。
自然旅游资源的法律保护
4.我国的世界遗产
　　截止2011年6月25日，中国已有41处世界遗产。其中世界文化遗产26处，文化景观3处；世界自然遗产8处；文化和自然混合遗产4处。分别是：
　　世界文化遗产：周口店北京猿人遗址，甘肃敦煌莫高窟，长城，陕西秦始皇陵及兵马俑坑，明清皇宫（北京故宫、沈阳故宫），湖北武当山古建筑群，山东曲阜孔府、孔庙、孔林，河北承德避暑山庄及周围寺庙，西藏布达拉宫（大昭寺、罗布林卡），苏州古典园林，山西平遥古城，云南丽江古城，北京天坛，北京颐和园，重庆大足石刻，皖南古村落，明清皇家陵寝（明显陵、清东陵、清西陵、明孝陵、十三陵、盛京三陵），河南洛阳龙门石窟，四川都江堰—青城山，山西云冈石窟，中国高句丽王城、王陵及贵族墓葬，澳门历史城区，安阳殷墟，开平碉楼与古村落，福建土楼，登封“天地之中”历史建筑群，内蒙古元上都遗址。
　　世界文化景观：江西庐山，山西五台山，浙江西湖。
　　世界自然遗产：四川黄龙国家级名胜区、湖南武陵源国家级名胜区、四川九寨沟国家级名胜区、云南“三江并流”自然景观、四川大熊猫栖息地、中国南方喀斯、江西三清山、中国丹霞、云南澄江帽天山化石地。
　　世界文化和自然混合遗产：山东泰山、安徽黄山、四川峨眉山—乐山风景名胜区、福建省武夷山。
自然旅游资源的法律保护
（三）风景名胜区的规划管理
　风景名胜区规划分为总体规划和详细规划。国家级风景名胜区规划由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门组织编制。省级风景名胜区规划由县级人民政府组织编制。
自然旅游资源的法律保护
1.风景名胜区的总体规划
　　风景名胜区总体规划的编制，应当体现人与自然和谐相处、区域协调发展和经济社会全面进步的要求，坚持保护优先、开发服从保护的原则，突出风景名胜资源的自然特性、文化内涵和地方特色。风景名胜区总体规划应当包括下列内容：风景资源评价；生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度；风景名胜区的功能结构和空间布局；禁止开发和限制开发的范围；风景名胜区的游客容量；有关专项规划。
　　《风景名胜区条例》第十四条规定：风景名胜区应当自设立之日起2年内编制完成总体规划。
自然旅游资源的法律保护
2.风景名胜区的详细规划
　　风景名胜区详细规划应当根据核心景区和其他景区的不同要求编制，确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模，并明确建设用地范围和规划设计条件。风景名胜区详细规划，应当符合风景名胜区总体规划。
自然旅游资源的法律保护
（四）风景名胜区旅游资源的保护
　　风景名胜区内的景观和自然环境，应当根据可持续发展的原则，严格保护，不得破坏或者随意改变。
（１）
　　在风景名胜区内禁止进行下列活动：
　　①开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；
　　②修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施；
　　③在景物或者设施上刻划、涂污；
　　④乱扔垃圾。
（２）
自然旅游资源的法律保护
　　禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。
（３）
　　在风景名胜区内进行下列活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定报有关主管部门批准：
　　①设置、张贴商业广告；
　　②举办大型游乐等活动；
　　③改变水资源、水环境自然状态的活动；
　　④其他影响生态和景观的活动。
（４）
自然旅游资源的法律保护
（五）风景名胜旅旅游资源的开发利用
　　《风景名胜区条例》的第五章专门对风景名胜区的开发利用做出了规定。
　　（1）风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区的特点，保护民族民间传统文化，开展健康有益的游览观光和文化娱乐活动，普及历史文化和科学知识，合理利用风景名胜资源，改善交通、服务设施和游览条件。凡涉及自然资源保护、利用、管理和文物保护以及自然保护区管理的，还应当执行国家有关法律、法规的规定。
　　（2）风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者。风景名胜区管理机构应当与经营者签订合同，依法确定各自的权利义务，经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。
自然旅游资源的法律保护
（六）法律责任
2006年12月1日起施行的《风景名胜区条例》专门设立了“法律责任”一章，对违反规定的给予比较严厉的处罚。
自然旅游资源的法律保护
自然保护区的保护与管理法律制度
　（一）自然保护区的概念
　　自然保护区，是指对具有代表性的自然生态系统，珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区和有特殊意义的自然遗址等保护对象所在地的陆地、水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。
自然旅游资源的法律保护
　　根据《自然保护区条例》第十条的规定，凡具有下列条件之一的，应当建立自然保护区：
　　（1）典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域。
　　（2）珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域。
　　（3）具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆、水域、森林、草原和荒原。
　　（4）具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗址。
　　（5）经国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，需要予以特殊保护的其他自然区域。
（二）自然保护区的建立
自然旅游资源的法律保护
（三）我国的自然保护区现状
　1956年，在广东肇庆建立了保护南亚热带雨林为主的我国第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区。经过数十年的努力，我国已经建立了包括国家重点保护区、国家森林公园和国家重点风景名胜区在内的保护区网络。
自然旅游资源的法律保护
（四）我国自然保护区的分类
自然旅游资源的法律保护
1.自然保护区的管理机构
　　国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区，由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理。
2.自然保护区管理机构的职责
　《自然保护区条例》第二十二条规定，自然保护区管理机构的主要职责有：
　　（1）贯彻执行国家有关自然保护的法律、法规和方针、政策。
　　（2）制定自然保护区的各项管理制度，统一管理自然保护区。
　　（3）调查自然资源并建立档案，组织环境监测，保护自然保护区内的自然环境和自然资源。
　　（4）组织或者协助有关部门开展自然保护区的科学研究工作。
　　（5）进行自然保护的宣传教育。
　　（6）在不影响自然保护区内自然环境和自然资源的前提下，组织开展参观、旅游等活动。
（五）自然保护区的管理机构及其职责
自然旅游资源的法律保护
（六）自然保护区的管理
人文旅游资源的法律保护
人文旅游资源保护法律概述
　　人文旅游资源的内容主要包括历史遗迹、古建筑、古代陵墓、古典园林、社会风情、宗教文化、古今城镇等。
　　我国十分重视人文旅游资源的保护工作。《中华人民共和国宪法》明确规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。” 1982年我国颁布实施了《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》），在《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海关法》等国家法律中也有许多保护人文旅游资源的内容。我国还颁布了一批人文旅游资源保护方面的行政法规、部门规章，如《历史文化名城名镇名村保护条例》。我国参加和批准的国际公约具有同我国法律的同等效力，其中主要是《保护世界文化和自然遗产的公约》。
人文旅游资源的法律保护
文物的管理
　　文物是不可再生的文化资源，是指人类社会历史发展过程中遗留下来的，由人类创造或者与人类活动有关的一切有价值的物质遗产的总称。文物认定的标准和办法由国务院文物行政部门制定，并报国务院批准。
　　《文物保护法》第二条明确规定下列文物受国家法律保护：
　　（1）具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古建筑、古墓葬、石窟寺和石刻、壁画。
　　（2）与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或史料价值的近现代重要史迹、实物、代表性建筑。
　　（3）历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品。
　　（4）历史上各时代重要的文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿和图书资料等。
　　（5）反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。
人文旅游资源的法律保护
（一）文物考古发掘的管理
1.文物考古发掘的报批
　　我国《文物保护法》规定：“一切考古发掘，都必须履行报批手续。”具体要求如下：
　　一切考古发掘工作，都必须履行报批手续。地下埋藏的文物，任何单位或者个人都不得私自发掘。
　　各省、自治区、直辖市文物机构、考古研究机构和高等学校等，为了科学研究进行考古发掘，必须提出发掘计划，报国家文化行政管理部门会同中国社会科学院审查，经国家文化行政管理部门批准后，始得进行发掘。
　　在进行大型基本建设项目的时候，建设单位要事先会同省、自治区、直辖市文化行政管理部门在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行文物的调查或者勘探工作。
人文旅游资源的法律保护
2.出土文物管理
我国《文物保护法》对出土文物的管理规定如下：
　　考古调查、勘探、发掘的结果，应当报告国务院文物行政部门和省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门。考古发掘的文物，应当登记造册，妥善保管，按照国家有关规定移交给省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门或者国务院文物行政部门指定的国有博物馆、图书馆或者其他国有收藏文物的单位收藏。经省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门或者国务院文物行政部门批准，从事考古发掘的单位可以保留少量出土文物作为科研标本。
人文旅游资源的法律保护
（二）馆藏文物与民间收藏文物的管理
1.馆藏文物
馆藏文物是指博物馆、图书馆或者其他文物收藏单位收藏的。对馆藏文物必须区分文物等级，设置藏品档案，建立严格的管理制度，并向文物行政管理部门登记。未经批准，任何单位或者个人不得调取馆藏文物。禁止国有文物收藏单位将馆藏文物赠于、出租或者出售给其他单位、个人。
2.民间收藏文物
　　我国《文物保护法》对民间收藏文物的管理规定如下：
　（1）文物的取得。
　（2）文物的流通。
　（3）国家对民间收藏文物的权利。
　（4）文物商店和拍卖企业。
人文旅游资源的法律保护
文物管理机构和文物保护管理原则
　（一）文物管理机构
　　《文物保护法》第八条规定：国务院文化行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。
人文旅游资源的法律保护
（二）文物保护管理原则
　　１．一切文物均受法律保护
　　２．按照文物保护单位价值分级管理
　　３．保护、开发、利用时不得改变文物的原状
　　４．珍贵文物严禁出境，馆藏文物严禁出卖
旅游区（点）质量等级的划分与评定
1.旅游区（点）质量等级划分
　　该标准提出了我国旅游景区（点）质量等级划分的依据和方法、划分的条件及评定的基本要求，对我国旅游景点的建设水平与管理水平的提高起到了极大的推动作用。该标准依据“景观质量与生态环境评价体系”、“旅游服务要素评价体系”的评价得分，并参考“游客评价体系”的游客满意率，包旅游区（点）的质量等级划分为四级，从低到高依次为1A、2A、3A、4A级旅游区（点）。2003年由国家旅游局提出，国家质量监督检验检疫总局发布，于2005年5月1日实施的《旅游区（点）质量等级的划分与评定》（GB/T-17775-2003替代GB/T17775-1999）（以下简称《划分与评定》）成为我国旅游区（点）质量等级划分新的国家标准，该标准与GB/T17775-1999相比，主要有以下修改：在划分等级中增加了5A级旅游（区）点，新增的5A级主要是从细节方面、景区的文化性和特色性等方面做更高要求；对原划分条件进行了修订，强化以人为本的服务宗旨，其中4A级区（点）增加了细节性、文化性和特色性要求；细化了关于资源吸引力和市场影响力方面的划分条件。
旅游区（点）质量等级划分及划分条件
旅游区（点）质量等级的划分与评定
2.旅游区（点）质量等级划分条件
　　根据《划分与评定》，我国旅游区（点）质量等级划分为五级，从高到低依次为AAAAA、AAAA、AAA、AA、A级旅游区（点）。该标准对旅游区（点）的十二个方面，从A级到5A级依次提出更高的标准。这十二个方面是：旅游交通，游览，旅游安全，卫生，邮电服务，旅游购物，经营管理，资源和环境的保护，旅游资源吸引力，市场吸引力，年接待旅游者人次，游客抽样调查满意率。
旅游区（点）质量等级的划分与评定
旅游区（点）质量等级的评定
（一）旅游区（点）质量等级评定的范围
　　根据国家旅游局《旅游景区质量等级评定管理办法》（以下简称《评定管理办法》）第四条的规定：“凡在中华人民共和国境内，正式开业从事旅游经营业务一年以上的旅游景区，包括风景区、文博物馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等旅游景区，均可申请参加质量等级评定。”
旅游区（点）质量等级的划分与评定
　（二）旅游区（点）质量等级评定组织
　　国家旅游局组织设立全国旅游景区质量等级评定委员会，负责全国旅游景区质量等级评定工作的组织和管理。各省级旅游行政管理部门组织设立本地区旅游景区质量等级评定委员会，并报全国旅游景区评定委员会。根据全国旅游景区质量等级评定委员会的委托，省级旅游景区质量等级评定委员会进行相应的旅游景区质量等级评定工作的组织和管理。
旅游区（点）质量等级的划分与评定
　（三）旅游区（点）质量等级评定程序
　　各级旅游景区的质量等级评定工作按照“创建、申请、评定、公告”的程序进行。
　　被授权的旅游景区质量等级评定机构出现违规操作，或其向上级评定机构推荐的旅游景区年度合格率低于80％的，上级评定机构终止委托其已获得的最高等级的评定权限。各级旅游景区质量等级评定机构对所评旅游景区要进行监督检查和复核。监督检查采取重点抽查、定期明查和不定期暗访以及社会调查、听取游客意见反馈等方式进行。全面复核至少每三年进行一次。对经复核或监督检查达不到要求的旅游景区，要限期整改，逾期不改的可降低或取消其质量等级。
　（四）旅游区（点）质量等级评定的复核、监督检查及处理
旅游区（点）质量等级的划分与评定
　（五）旅游区（点）质量等级评定方法
　　根据旅游区（点）质量等级划分条件确定旅游区（点）质量等级，按照“服务质量与环境质量评分细则”、“景观质量评分细则”的评价得分，并结合“游客意见评分细则”的得分综合进行评定。
　本章结束
　Thank you

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