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第6课　西方的文官制度
课标要求
1.了解中国科举制与西方近代文官制度的渊源关系。(时空观念、历史解释)
2.知道西方近代文官制度的特点。(历史解释、史料实证)
时空定位
学习任务一　西方文官制度出现的背景
1.中古时期
(1)前期：西欧社会管理主要依靠教士和封建领主。
(2)后期：随着王权的扩大，国王往往挑选自己的亲信处理事务，并赐予他们官职。
2.近代早期
(1)17—18世纪，欧美国家逐渐建立起资本主义制度，少数人或集团掌握着官员的任免权，他们将官职私相授受，导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发。
(2)内阁制和政党政治形成后，出现了“政党分肥制”，造成腐败泛滥，严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。
3.工业革命后
(1)英国等资本主义国家管理职能急剧扩展，亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚体系。
(2)随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。
(3)向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。
微思考
1.阅读教材P36“思考点”：为什么说工业革命推动了文官制度的建立？
提示　①工业革命推动了生产力的提高和教育的发展，资产阶级需要扩大统治基础。②政府管理职能扩大，需要大量的管理人才。
2.1881年7月2日，美国新任总统加菲尔德在华盛顿的一座火车站遭到一个没有得到满意官职的党内支持者刺杀。(摘自教材P35)这反映出欧美资本主义国家在官员录用上实行什么制度？
提示　实行“政党分肥制”。
助学助考
1.概念阐释——文官与文官制度
文官：也称公务员，一般是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。
文官制度：指西方国家政府以法律为依据，以公开竞争考试为手段，以选拔国家部门常任官员或雇员为中心内容，并对各级文官分门别类进行管理的一系列规章制度。
2.误区警示——西方文官制度形成的根源
近代西方国家文官制度形成的根本原因是工业革命及其带来的资本主义经济的发展，中古时期的选官制度已经不能适应资本主义社会发展的需要，资产阶级需要参与国家管理来更好地维护自身的利益。
3.概念阐释——政党分肥制
政党分肥制，又称政党分赃制，是执政党的领导人把政府公职、官位大量分配给本党党员的用人制度。政党分肥制刚出现时曾起过否定以门第和私亲任官的贵族制、恩赐制和徇私制的进步作用，但后来发展为一种任人唯亲的制度。
学习任务二　西方文官制度的建立
1.英国最早确立文官制度
时间 目的/原因 内容
18世纪初 防止国王通过任命官员干预议会活动 除大臣以外，其他官员不得当选为下院议员
19世纪初 保证政府工作不受政党更替的影响 政府部门开始设立常务次官：政务官与内阁共进退；事务官，即文官，负责具体事务，不受党派影响，可以长期任职
1855年 政府机构混乱，官员昏庸无能，人们对政府的管理能力强烈不满 建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选人进行考试
1870年 进一步完善文官制度 多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，文官委员会有权独立决定文官的基本录用条件
2.西方文官制度的扩展
(1)美国：1883年，美国国会通过法案，建立了文官制度。
(2)其他：第二次世界大战后，法国、德国和日本等国的文官制度建立起来。
微思考
阅读教材P36“学思之窗”：这份报告的核心思想是什么？
提示　文官需经过考试录用，奖励能者。
助学助考
1.图解历史——英国文官制度的建立
2.误区警示——英国政务官与事务官的区别
政务官主要负责决策，对代表的利益群体负政治责任，随内阁共进退；事务官是指职业性的、处理具体事务的公务员系统的成员，不受党派影响，可长期任职。学习任务三　西方文官制度的特点及影响
1.特点
(1)公开考试和择优录用：凡是符合相关法律规定的公民，都可以参加文官考试，成绩优异者得到录用。
(2)政治中立和服从领导
①文官要在资产阶级各政党之间严格保持中立，不得以公职身份参与政治活动。
②文官必须忠实执行政策，在政务官的领导下完成自己的本职工作。
(3)职务常任和论功晋升：文官只要没有严重过错，便可任职到退休。同时，文官根据工作成绩得到晋升或惩罚。
2.影响
(1)积极
①规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理，实现了政治和管理的分离。
②有利于政府工作的稳定性和持续性，促进了国家治理水平的提高。
(2)消极：容易滋生官僚习气和僵化现象；文官人数急剧膨胀，大大增加了国家财政负担；文官的层次越来越多，一定程度上影响了政府的工作效率。
微思考
1.“(文官制度)实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性。”(摘自教材P37)这一说法的依据是什么？
提示　实行两官分途。
2.阅读教材P37“历史纵横”：英国文官建立退休和晋升制度有什么作用？
提示　能够吸引大批高素质的人才进入政府管理队伍，保证了政府工作的稳定性和持续性，有利于提高国家治理能力。
助学助考
思维拓展——文官制度的改革趋势
(1)扩大招考范围，增加量化考核的比例。
(2)调整文官结构，提高文官综合素质。
(3)引入竞争机制，进一步改善功绩制。
(4)精简文官层次，加强文官间的交流。
(5)改革文官管理方式。
重点难点
1.重点：近代西方文官制度的特点。
2.难点：近代西方文官制度产生的历史背景。
主题一　近代西方文官制度的建立
任务1　学者观点——近代文官制度建立的历史渊源
史料　到18世纪末，英国官吏任用仍主要采用“恩赐制”“政党分肥制”等。19世纪大批有关中国科举制度的著作在英国问世。1835年一位英国人撰文评价东印度公司采用公开考试竞争原则选拔文职人员时说：“这种中国人的发明创造在印度的充分发展，预示着或许将来有一天，它会像火药和印刷术一样，在国家制度中，引起另一次伟大变革。”
——据李华欣《英国文官考试
制度研究》等
【研讨交流】 根据史料并结合所学知识，分析英国近代文官制度建立的历史渊源。
【成果展示】 中国科举制度的影响；东印度公司公开考试竞争原则的影响。
任务2　史料证史——英国文官制度确立的原因
史料　1688年光荣革命确立了资产阶级统治，为了克服政治上“政党分赃制”带来的政治混乱和提高官员行政素质，保证政党轮流执政背景下行政工作的连续性和稳定性，英国实行了文官制度。1870年，英国政府颁布枢密院令，规定“凡未经考试并持有合格证书的一律不得从事任何事务性官职”，标志着以考试任职为核心的英国文官制度的正式确立。
——摘自吴湖《英国文官考试
制度的演变》
【研讨交流】 根据史料并结合所学知识，概述归纳英国文官制度确立的原因。
【成果展示】 英国君主立宪制度的确立；“政党分赃制”带来的弊端；工业革命的发展要求提高官员行政素质；政党政治的成熟和社会发展的需求。
任务3　学者观点——比较近代英国文官制度与中国古代科举制的异同
史料　早在16、17世纪，一些来自东方的传教士和旅行家就对中国的科举制度有所著述。19世纪末，当科举制在中国国内一片呼废声中走向穷途末路时，西方各国却在对这一制度进行了长达百年研究的基础上，成功移植并嫁接了具有现代科学意义的文官考试制度……随着工业革命的完成，1853年英国政府有关部门建议实行公开竞争考试录用制。1870年枢密院关于文官制改革的命令规定，多数重要文官职位必须通过公开竞争考试，择优录用。这些考试制度及原则与中国古老的科举制度有着惊人的相似之处。
——摘编自刘海峰、胡宏伟《科举学的历史价值
与现实意义》、阎照祥《英国政治制度史》等
【研讨交流】 根据史料并结合所学知识，指出近代英国文官制度与中国古代科举制有何相似之处。
【成果展示】 都通过公开竞争考试的方法选拔人才；都以才学为录取依据。
1.英国近代文官制度确立的原因
(1)工业革命的完成：工业革命提高了社会生产力和工作效率，对国家管理提出了新的要求。近代文官制度的确立，部分满足了新兴工业资产阶级要求国家机器适应和保护生产力发展的愿望。
(2)政府管理职能扩大：政府机构设置增加，大量文官人员加剧了管理的混乱，改革势在必行。
(3)政党制度的完善：1832年议会改革后，英国形成了较为完善的两党制，政党利益在文官任命中占据了首要地位，因此产生的政党权力之争及腐败急需解决。
(4)可借鉴的经验：19世纪前期印度殖民政府和牛津、剑桥两所大学采用书面考试录用职员的方法直接推动了英国文官制度的改革。
2.比较科举制和近代西方文官制度的异同
相同点 角度 科举制 文官制度
原则 公开考试、择优录取
标准 考试成绩、才能
不同点 经济根源 小农经济的产物 资本主义工商业发展的产物
政治制度 君主专制中央集权制度 资本主义民主政治
阶级属性 地主阶级 资产阶级
主流思想 儒家思想 启蒙思想
价值取向 忠孝廉节 自由、平等、博爱、公平
主题二　西方文官制度的特点和影响
任务1　史料证史——西方文官制度的特点
史料　19世纪中后期，英美推行了文官制度改革：文官任用采取公开平等考试、择优录取的办法，只有具备一定的科学文化与专业知识的人才能担任官吏；实行定期考绩，按照勤惰、政绩大小予以升降、奖惩；禁止文官介入党派活动，文官不与执政党共进退。
——程西筠《由恩赐官职到择优录士》
【研讨交流】 根据史料概括英美等西方国家文官制度的特点。
【成果展示】 公开考试，择优录取；文官人员专业化和科学化，突出通才，定期考核，论功晋升；文官常任，政治中立。
任务2　名家说史——西方文官制度的影响和评价
史料一　英国文官制度的这种纯粹的职业性还是非常有理由值得其他实行不同制度的国家妒忌的——它能让政府在交替过程中产生的脱节减到最小并保持最高的效率。
——[英]玛格丽特·撒切尔著、李宏强译《唐宁街岁月》
史料二　这支队伍被资产阶级关系的气氛所笼罩，他们呼吸的就是这种空气，他们凝固了，变硬了，僵化了……对上司毕恭毕敬的习气和某些“公”务特权把他们拴住了，通过股票和银行，这支队伍的上层分子完全成了金融资本的奴才，在某种程度上也是它的代理人，它的利益的代表者和影响的传播者。
——[苏]列宁《革命的一个根本问题》
【研讨交流】 根据史料一、二，说明两人对西方文官制度的不同看法。结合所学知识，谈谈你对西方文官制度的认识。
【成果展示】 不同看法：撒切尔夫人站在资产阶级的立场，维护资本主义制度，肯定西方文官制度；列宁从无产阶级革命家立场出发，出于推翻俄国资产阶级临时政府的现实需要，否定西方文官制度。
认识：西方文官制度是有阶级性的，在资本主义国家，文官执行资产阶级政治家制定的政策，是资本主义统治的工具。但由于文官的职业性和专业性，确实提高了政府的工作效率，并有利于保持国家治理的稳定性。
西方文官制度的地位和作用
(1)文官制度的建立，确保了政府工作的连续性和稳定性，文官制度已成为西方政治的稳定器。
(2)文官系统的相对独立性，构成了一个特殊阶层，充当了“从不更换的幕后政府”。
(3)文官制度中的“政治中立”原则有利于维护统治阶级的整体利益。
(4)文官制度的科学化和法制化，保证了文官队伍的优良素质，有利于提高政府的行政工作效率，适应了现代社会发展的需要。
随堂演练
1.(据选择性必修1教材P35“教材知识”改编)下图所示是发生在近代美国的一起政治事件，1881年7月2日，美国新任总统加菲尔德在华盛顿的一座火车站遭到一个没有得到满意官职的党内支持者刺杀，身受重伤，两个多月后不治身亡。该事件主要反映出当时美国(　　)
A.政党分肥制存在着严重的问题
B.政党政治加剧了南北冲突
C.资本主义社会的基本矛盾激化
D.政府腐败降低了行政效率
答案　A
解析　据材料信息可知，加菲尔德被刺杀是因为没有给予党内支持者以满意的官职，这与当时实行的政党分肥制有关，故选A项；1865年南北战争结束，排除B项；资本主义社会的基本矛盾是生产社会化与生产资料私人占有之间的矛盾，与加菲尔德遇刺无关，排除C项；材料反映总统因政党分肥制没有满足支持者要求而被刺杀，并未降低行政效率，排除D项。
2.(据选择性必修1教材P35－36“教材知识”改编)欧美国家内阁制和政党政治形成后，出现了所谓的“政党分肥制”，一旦内阁重组或执政党更换，就要大批更换政府的工作人员。后来英国采用了新型的文官常任制度，通过严格的考试录用文官，一旦录用，其任职终身化，不受党派更替的影响。文官制度的确立(　　)
A.有利于政府运转的稳定性和连续性
B.容易导致政府官员腐败
C.体现了英国政治的保守性和封闭性
D.降低了英国民主化程度
答案　A
解析　据题干信息可知，“政党分肥制”下，政府的工作人员不稳定，“英国采用了新型的文官常任制度，通过严格的考试录用文官，一旦录用，其任职终身化，不受党派更替的影响”，可知文官制度下，政府较为稳定，故选A项；题干提及的是文官制度的优越性，排除B、C、D三项。
3.(据选择性必修1教材P36“学思之窗”改编)1854年，英国财政部在《关于建立常任文官制度的报告》中提出：“成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。”据此可知(　　)
A.该报告标志着英国文官制度的确立
B.建立文官制度意在提高政府工作效率
C.英国形成一套完整的文官晋升制度
D.政府工作质量不再受政党更替的影响
答案　B
解析　据材料“成绩突出……工作态度和进取心”可知，通过对成绩突出和能够胜任工作的公共服务人员的晋升及奖励，鼓励其工作态度和进取心，有利于提高政府的工作效率，故选B项。
4.(据选择性必修1教材P37“史料阅读”改编)1883年通过的美国文官法案规定：“任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务，也不因此承担提供政治服务的义务。他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。”这一规定，体现了美国文官制度的(　　)
A.择优录取原则 B.职务常任原则
C.政治中立原则 D.论功晋升原则
答案　C
解析　“任何公务人员……歧视”指文官不得公开参与党派政治活动，要在资产阶级各政党之间严格保持中立，即政治中立原则，故选C项；择优录取原则指文官的录用主要是按考试成绩，并参考个人资历、学历、品德和健康状况来鉴别优劣，排除A项；职务常任主要指公务员一经公开考试和择优录取后，若没有重大责任过失不得被免职，排除B项；论功晋升原则指成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，排除D项。
5.(据选择性必修1教材P38“问题探究”改编)英国玛格丽特·撒切尔在《唐宁街岁月》中写道：“英国文官制度的这种纯粹的职业性还是非常有理由值得其他实行不同制度的国家妒忌的——它能让政府在交替过程中产生的脱节减到最小并保持最高的效率。”据此可知，英国的文官制度(　　)
A.保持了政府工作的稳定
B.滋生了官场僵化现象
C.克服了政党政治的弊端
D.保证了政坛局面稳定
答案　A
解析　据材料“它能让政府在交替过程中产生的脱节减到最小并保持最高的效率”和所学可知，撒切尔夫人站在维护资本主义统治的角度，对英国的文官制度引以为豪，充分肯定了文官制度对维持政府管理的稳定性和持续性的作用，故选A项；材料“英国文官制度的这种纯粹的职业性还是非常有理由值得其他实行不同制度的国家妒忌的”主旨体现的是文官制度的优点，文官制度滋生的官场僵化的现象是其消极影响，排除B项；据所学可知，文官制度在一定程度上有利于克服政党政治的弊端，但“克服了”的说法过于绝对，排除C项；据所学可知，文官制度只是在一定程度上保证了政坛局面稳定，D项的说法过于绝对，排除。
6.(2022·辽宁高考·15)20世纪初，英国建立文官分类管理制度，采用品位分类的办法。品即官阶，代表等级、地位和报酬；位即职位，代表权力、职资和任务。官阶不随职位变动而改变。这反映了(　　)
A.贵族传统的延续 B.官员地位的降低
C.党派干预的加强 D.政府职能的扩大
答案　A
解析　英国采用品位分类的办法，官阶不随职位变动而改变，品位分类是以人为中心，依地位高低分类和确定待遇，是一种“因人定职”的文官分类管理制度，其具有一定的贵族传统特征，A项正确；题中只强调官阶与职位的关系，并未涉及官员地位的变化，B项错误；文官制度的一个重要特点就是政治中立，受党派干预较小，且题中并未涉及党派干预，C项错误；政府职能扩大是文官制度产生的原因之一，但其与文官分类管理制度无关，D项错误。

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