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课 堂 导 入
你知道现当今政府是如何掌握人口情况的吗？
人口普查
户口簿
身份证
说一说
那么，古代中国政府又是如何掌握人口情况的呢？
《国家制度与社会治理》 第六单元 基层治理与社会保障
【重难点】
1.中国古代户籍制度和基层管理组织的功能和特点；
2.中国古代社会救济的内容和评价
中国古代的户籍制度与社会治理
第17课
壹
基层治理的基石
——历代户籍制度演变
朝代 主要史实
战国
秦朝
西汉
东汉
魏晋南北朝
隋朝
唐朝
宋朝
元朝
明朝
清朝
自主学习：概括历代户籍制度演变的主要史实。
一、历代户籍制度的演变
编排民户，“户籍相伍”
分类登记制度
专人主管，编户齐民
豪强争民，户籍散乱
黄籍、白籍、“土断”
“大索貌阅”
管理严格，三年一造
主客分籍，主户增加
按职定籍，世代相袭
继承元朝，建立“黄册”
相对松弛，永停编审
南京玄武湖黄册库示意图
里耶秦简户籍简
东成户人士五夫
妻大女子沙
子小女子泽若
子小女子伤
问题：为什么历代高度重视户籍的编制与管理？
户籍是征发赋役的依据。古代政府掌握户籍的根本目的是掌握人口变动情况，以便征发赋役，维系统治。
思
一、历代户籍制度的演变
1.战国时期：
编排民户，制定户籍
“为户籍相伍” ——秦献公
“四境之内,丈夫、女子皆有名于上,生者著,死者削。”《商君书》
反映出国家对民众的控制得到了全面加强，从而也为专制主义集权奠定了基础。
2.秦朝：
分类登记制度
除一般百姓的户籍，还有宗亲贵族的宗室籍、官吏的宦籍、商贾的市籍等。
等级性、不平等性
◎里耶秦户籍简
“东成户人士五夫，妻大女子沙，子小女子泽若，子小女子伤。”
——湖南迁陵县里耶秦简
里耶秦简属于哪种史料？
属于文献史料。
①公元前375年，秦献公“为户籍相伍”，即以五家为“伍”的办法编排户口。 ②商鞅变法时期，无论男女都在政府的簿籍上有登记。。
一、历代户籍制度的演变
3.汉朝：
编户齐民
（1）管理：丞相助管全国户籍工作，各级地方政府也均有专门人员主管户籍。
（2）登记：百姓编户入籍后，便成了封建国家的“编户齐民”。
（3）维护：政府为掌握人口数，也定期进行人口调查。
既是行政管理制度，又是赋税制度，标志着我国古代完整的赋税徭役制度正式形成
东汉末年：
户籍散乱
特点：行政管理与赋税一体化
战事频繁，人口流动加剧，豪强地主与国家争夺人口。
原因
材料： 汉代继承了秦朝的全民户口登记制度，将全国的地主、自耕农、雇农、佣工、商人，全部编入国家的户籍，这叫做“编户齐民”……所有编入户籍的大汉居民，具有平等的权利与义务。其中最重要的义务是向国家提供赋税与徭役……“编户齐民”的出现，可以看成是时代的进步，因为编户齐民意味着将国民从隶属于贵族的人身依附状态中释放出来。
——吴钩《户籍上的中国》
一、历代户籍制度的演变
4.东晋：
黄籍、白籍和土断
历史纵横
东晋的黄籍和白籍
西晋短暂统一中国，重建户籍，以黄纸登记户主姓名、年龄、家庭情况，装订成册，称为“黄籍”。东晋政府对南方土著居民仍然以黄籍进行登记，对从北方南渡而来侨居的州、郡、县人口以“白籍”进行登记，不向白籍人口征发赋役。东晋后期和南朝，政府为增加赋役，不时将侨居户口编入所居郡县户籍，称作“土断”，使白籍人口土著化，承担赋役。
（3）原因：
①社会动乱和人口流动打破了原有的户籍管理制度，南渡北方大族不愿泯灭南北界限，因此分黄、白籍登记。
②江南开发，封建土地私有制的发展，为保障赋役征发，封建政府不得不适应变化了的社会现实，重新制定新型户籍分类标准。
（1）原因：为了区分本地土生土长的居民和外来流民，东晋时期分别用黄籍和白籍登记户籍加以区分。
【思考】（1）东晋时期为什么会出现“白籍”？（2）“土断”政策有何作用？
（3）东晋户籍制度变化的原因是什么？
（2）作用：打击豪强士族势力，增加政府的赋税收入和兵源。
一、历代户籍制度的演变
5.隋朝：
“大索貌阅”
南北朝以来，由于以人丁为主的赋税制度推行，户口隐漏日趋严重，“或年及成丁，犹诈为小；未至于老，已免租赋”。在北方，有的豪强大族，一户之内有数十家，人数多达数万。国家赋税收入因此锐减。裴蕴因是上奏，要求实行大索貌阅。......是岁大业五年也。诸郡计帐进丁二十四万三千，新附口六十四万一千五百。”民众对此则怨声载道。
——《隋书·裴蕴传》
【思考】
隋“大索貌阅”的原因是什么？产生哪些影响？
原因：户籍隐瞒严重，逃避赋役；豪强大族控制隐瞒人口；影响政府财政收入和对劳动力的控制
积极影响：加强了国家对人口的控制，增加了国家赋税收入；推动了经济发展；打击了豪强地主，加强了中央集权。
消极影响：隋政府在授田不足的情况下竭力将百姓编入户籍，加派赋役，会激化阶级矛盾，为隋朝的灭亡埋下隐患。
二、历代户籍制度的演变
朝代 主要措施
战国 户籍相伍
秦朝 分类登记
西汉
东汉
魏晋南北朝
隋朝
唐朝
宋朝
元朝
明朝
清朝
编户齐民
豪强争民
“土断”白籍
大索貌阅
三年一造
6.唐朝：管理更严，户籍三年一造。
政府会通过人口核查将逃避登记的人口搜查出来，称为“刮户”。
材料一 每岁一造计账，三年一造户籍。县以籍成于州，州成于省，户部总而领焉。
——《唐六典》卷三《尚书户部》
材料二 由于唐政权强力推行了籍账制度，从而借此检括出大批隐漏人口，复核出人丁的实际年龄，大大防止了虚报年岁以规避税役的弊端，达到了维护社会秩序、最大限度搜刮租调，征发力役的目的。
宋代“不抑兼并”，允许产权自由流动，“贫富无定势”，世家大族进一步削弱；另一方面，两税法使古代赋税制度由“舍地税人”到“舍人税地”方向发展。基于此，宋代废良贱户籍制，根据居城或居乡，划为“坊郭户”与“乡村户”，这是中国历史上最早的城市居民户口。又根据居民有无不动产，划分“主户”与“客户”。——据吴钩《户口册上的中国》
户籍分主户（指拥有土地、缴纳赋税的税户）和客户（指没有土地的佣户）。根据居城或居乡，划为“坊郭户”与“乡村户”。
户籍制度征税派役的功能开始分化
7、宋朝：主客分籍
二、历代户籍制度的演变
朝代 主要措施
战国 户籍相伍
秦朝 分类登记
汉朝
东汉末年
魏晋南北朝
隋朝
唐朝
宋朝 主客分籍
元朝 诸色户计
明朝
清朝
编户齐民
豪强争民
“土断”白籍
大索貌阅
三年一造
8.元朝：诸色户计
按职业分为军户、民户、匠户、医户等，统称为“诸色户计”，一旦定籍，世代相袭，不得变动。
忽必烈
（元朝）将其全部人户，以职业、民族、宗教的不同，而划分为多达数十种“户计”……民户户计数量最多，占全国总户数的80%左右，是元朝诸色户计中最基本的户计，是元朝赋役的主要承担者。
——高树林《元朝民户研究》
划分标准包括民族、职业、社会地位等，带有民族压迫色彩
9、明朝：
黄册：保证徭役的征发
鱼鳞图册：保证田赋征发
鱼鳞图册，是旧时为征派赋役和保护封建土地所有权而编制的土地登记簿册。册中将田地山塘依次排列、丘段连缀地绘制在一起，因其形似鱼鳞而被称为鱼鳞图册。
黄册和鱼鳞图册
（1）明朝继承了元朝以职业定户籍的做法，户籍分为民籍、军籍、匠籍等；
（2）明朝户籍册称“黄册”，以里甲制为基础，每里一册，详列各户人口、田土、房屋。
（3）黄册和鱼鳞图册互为补充。
黄册：是明代国家为核实户口、征调赋役而制成的户口版籍，“黄册”以户为单位，详细登载乡贯、姓名、年龄、丁口、田宅、资产，并按从事职业，划定户籍，主要分为民、军、匠三大类。
10.清朝：永停编审
清朝普通户籍基本沿袭明制，但由于政府赋役越来越倾向于向土地摊派，户籍管理相对松弛。
到清前期赋役实行固定丁银、摊丁入亩后，户籍的作用大为削弱。乾隆年间，朝廷谕令户籍永停编审，此后政府只是按照一定的组织制度登记人口数量。
乾隆年间停止户籍编审的原因是什么？该措施又具有怎样的意义？
户籍制度与赋税制度彻底割裂，户籍不再具有财政上的意义。
原因：摊丁入亩后，国家征发赋役不必再以户籍为依据，户籍的作用大为削弱。
意义：国家对百姓的人身束缚进一步削弱，农民和手工业者从而可以自由出卖劳动力，促进了商品经济发展。
战国
编排民户，逐步确立。
秦朝
分类登记，加强管理。
汉朝
编户齐民，征派赋役。
隋唐
大索貌阅，管理严格。
宋朝
户分主客，主户纳赋。
元朝
诸色户计，世代相袭。
承袭元制，里甲黄册。
明朝
管理松弛，永停编审。
清朝
一、历代户籍制度的演变
中国古代户籍制度的特点
（1）历史悠久
（2）地域性：控制人口，限制其流动
（3）等级性：有特权户种等类别。如秦分类登记制度
（4）世袭性：不同等级、职业间的流动受到制约，户籍是世袭的。如军户、匠户。
（5）多重性：与赋役、行政管理、社会治安相结合
①严格到逐渐宽松到被废除
②户籍制度下人身依附关系逐渐减弱
③与土地和赋税制度逐渐分离，户籍制度的财政功能逐渐减弱。
中国古代户籍制度的演变趋势
①中央集权强化；
②赋税制度改革；
③农民反抗斗争；
④商品经济发展；
④土地兼并和租佃关系演变；
⑤财政危机；
⑥重农抑商思想
影响户籍制度演变的因素
小结
积极
经济：①便于征发赋役，保障国家的财政收入
②强化小农经济
政治：强化户籍管理，利于稳定社会秩序和加强中央集权
局限
政治：
①强化等级制度，维护贵族、地主在政治经济上的特殊地位
②控制了职业固定了身份
经济：①户籍制度束缚了人口的自由流动
②加深了传统小农经济社会的闭塞性和封闭性，严重地影响了社会经济的进一步发展
中国古代户籍制度的影响
贰
基层治理的纽带
——中国古代的基层组织
·我国古代基层组织有哪些？
·我国现代基层组织都有哪些？
1.居民委员会
2.村民委员会
（一）历代基层组织形态
1.秦汉时期：乡里两级制
县下设乡和里，乡里之外有亭。乡设三老，掌教化，设啬夫，掌讼狱、赋税；
设游缴，掌捕盗。里设里正。乡、里之外有亭，亭设亭长，负责传递政令和维护治安。
【学习聚焦】基层组织的任务是征发赋役和维护稳定
县是最基层的行政机构，下设直接管理民众的基层组织
县
乡
三老
（教化）
啬夫
（狱讼、赋税）
游徼
（捕盗）
里
=100户
亭
亭长
传递政令维护治安
（一）历代基层组织形态
2.唐朝：以百户为里，设里正，五里为乡，城内设坊，郊外设村，设坊正、村正。
3.明朝：实行里甲制，里甲制，十户为一甲，一百一十户为一里，设甲长、里长。
4.清朝：由里甲制到保甲制，十户为牌，设牌长；十牌为甲，设甲长；十甲为保，设保长。
基层组织
秦汉
唐朝 宋朝 明朝
清朝 保甲制
乡里制
里甲制
材料1：唐朝，随着社会经济的发展，基层组织已有城乡之分，农村以村为单位，城邑以坊为单位。“两京及州县之郭内分为坊，郊外为村”。乡有乡长，里有里正，村有村正，并有严密的邻保组织相互纠举不法。
——张晋藩《中国古代乡村治理的经验》
历代政府注重建立基层民众的自我管理与相互监督机制。
十家牌法使保甲制度逐渐走向成熟和完善。
（二）历代基层社会治理
秦汉
什伍组织
唐朝
北宋
明朝
清朝
以五家为伍，十家为什，百家为里，互相监督。
邻保制度
以四家为邻，五邻为保，彼此之间相互监督
保甲制
王安石推行保甲制度，源于唐朝的邻保制度
十家牌法
王守仁推行，十家总编为一牌，轮流收掌，察看动静
保甲制
十户为牌，设牌长；十牌为甲，设甲长；十甲为保，设保长
朝代
管理组织
具体措施
兼具区划和户籍管理性质的乡里制与旨在维护社会治安的保甲制合一
明朝十家牌法
赋税制度
户籍制度
乡里制度
国家控制乡村三支柱
学习聚焦
封建时代基层组织的任务是征发赋税和维护稳定。
古代基层治理的发展趋势及原因。
原因：①中央集权的强化；
②维护小农经济发展，社会稳定的需要；
朝代 基层组织 社会治理
秦汉
唐
宋
明
清 乡里制度
乡里制度
里甲制
里甲制 保甲制
什伍组织
邻保制度
保甲制
十家牌法
政府管理民众
民众自我管理
古代基层治理的发展趋势：
由乡里制向保甲制转变，最终合一；
国家对基层治理的干预逐步增强；
基层自治功能逐步减弱；
二、历代基层组织与社会治理
特点：①自我管理与相互监督；
②地方自治色彩鲜明；
③宗法关系扮演了重要角色；
④官员治理与士绅管理相结合。
中国古代基层治理的特点及其历史意义
在古代中国，县以下基层社会，由具有强烈自治色彩的家族、宗族、乡族等组织系列(里社保甲与行会等亦均以家族、宗族等实体组成)……成为国家末端政权的补充，起到所谓“结构—功能替代物”的作用。 费正清曾说：“地方长官是中央政府任命的该地唯一代表。这种表面地位造成的结果，就是地方长官只有在与当地士绅头面人物的密切合作下，才能做他的工作。”
——摘编自张研、牛贯杰《清史十五讲》
二、历代基层组织与社会治理
皇权不下县
县下惟宗族
宗族皆自治
自治靠伦理
伦理造乡绅
叁
基层治理的保障
——中国古代的社会救济与优抚政策
三、历代社会救济与优抚政策
1.社会救济
(1)原因：
①经济：古代社会生产力水平低，自然灾害频发；
②政治：缓和阶级矛盾，维护封建统治的需要；
③思想：历代统治者深受儒家民本思想的影响。
社会救济为民众提供了一定的生活保障，以保证人口繁衍和正常生产活动的进行，客观上有利于维护统治。
（2）作用：
材料1：隋唐在318年中，较大的自然灾害有515次。其中旱灾134次，水灾120次，风灾65次，地震55次，雹灾37次，蝗灾35次，霜雪灾27次，疫灾17次。平均每年受灾1.6次。
材料2：以保息养万民，一曰慈幼；二曰养老；三曰振穷；四曰恤贫；五曰宽疾；六曰安富。
材料3：“狗彘食人食而不知检，涂有饿莩而不知发，人死，则曰：‘非我也，岁也。’是何异于刺人而杀之曰：‘非我也，兵也’？王无罪岁，斯天下之民至焉。”
三、历代社会救济与优抚政策
1.社会救济
（3）具体措施：
实施者 地位 措施 政府 汉朝
隋唐
民间 宋朝宗族内部救助兴起 辅助地位 明清慈善组织兴起 辅助地位 关系 常平仓制度，积谷备仓，调节粮价
政府既重视官方储备，也大力提倡民间积储。隋文帝 置仓积谷，还鼓励民间自置义仓。官仓救大灾，义仓防小灾。
宗族内部救济兴起，创设义田、义学、义宅、义冢等族产,在衣食、住行、婚娶、蒙养、丧葬等方面资助族中贫困者。
善堂、善会
主体
地位
政府救济：重点在于救灾，核心在于保证粮食供应。
社会力量的救济活动：侧重于日常生活的赈济。
丰田义仓——天下第一仓
中国古代社会救济的主要特点：
（1）政府主导，民间辅助；
（2）宋以后宗族及慈善组织作用渐大；
（3）救济方式多样
（4）受儒家仁政思想影响
（5）受经济水平限制，未形成社会保障制度；
三、历代社会救济与优抚政策
2.优抚政策：
朝代 措施
尊敬、赡养老人 秦汉
明初
保障鳏寡孤独的生活 唐朝
宋朝
元朝
明清
皇帝有时会赐给高龄老人手杖——鸠杖
朝廷令各地有司优抚高年平民
养病坊
福田院
众济院
养济院
◎鸠杖实物图
方式：皇帝赏赐、设置机构
安济院也作“养济院”。在《武林旧事》中记载，“贫而无依者，则有养济院”。指贫困无依靠的老人，可以进养济院，如同现在的养老院。
优抚老弱贫苦等弱势群体，尊敬与赡养老人，保障鳏寡孤独的生活
三、历代社会救济与优抚政策
想一想：古代政府为什么要以法律形式规定对贫苦无依的人群进行救助？这样的法律规定能落实吗？请说明理由。
原因：①显示出古代政府对社会救济和社会保障的重视；
②为了保证人口繁衍与生产力的发展； ③缓和社会矛盾，稳定社会秩序
不能落实的原因：
①古代生产力还未达到能普遍予以救助的水平（根本）；
②封建政府的阶级属性决定了其不可能对剥削对象予以全力救助（这种救助没有形成普遍化和经常化的机制，时有时无，覆盖面和力度都很有限）；
③官吏的搜刮和监守自盗。
学思之窗
《大明律》对救助鳏寡孤独有专门的律条规定：
凡鳏寡孤独及笃疾之人，贫穷无亲属依倚，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十；若应给衣粮而官吏克减者，以监守自盗论。
课堂小结
户籍制度与赋役制度逐渐分离
乡里制与保甲制逐步合一
政府对基层控制和干预加强
宗 族慈善组织的作用逐渐增大
政府对百姓人身束缚逐渐减弱
基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。
——习近平
户籍制度
①户籍制度需因时而进行改革创新
②户籍改革应保障社会人员的合理流动
基 层 管 理
①充分发挥广大村民参与乡村治理的自主性和创造性
②进一步加强乡村基层民主建设
③尊重乡村文化传统，充分利用乡村社会治理资源
救济与优抚制度
①关爱弱势群体，保证民众基本生活需要
②居安思危，做好应急物资储备
③以政府为主，充分发挥社会群体的作用
中国古代社会基层治理的当代价值
1．(2024·临沂)商鞅把户籍档案细分为“故秦”和“新秦”两种。“故秦”是指秦的土著居民，“新秦”则指三晋的移民与新征服地区的人民。秦人具有尚武善战的传统，三晋的人民则掌握了先进的农业生产技术。商鞅的这一做法( )
A．体现了户籍制度的严苛
B．有利于国家合理调配人民
C．严格限制了人口的迁徙
D．体现了国家控制力的弱化
B
[解析]　据材料可知，“故秦”具有尚武善战的传统，三晋的人民则掌握了先进的农业生产技术，因此我们可以认识到秦国通过户口分立让秦国土著居民杀敌作战，新归附的人民努力生产，这体现了国家对人民的合理调配，B项正确；A项“严苛”在材料中体现不出，排除；材料内容主要体现了商鞅对户籍档案的分类，这有利于秦国合理调配人民，但不是限制人口迁徙，排除C项；户口分立加强了国家对人口的控制，并非是弱化，D项与史实相反，排除。
2．(2024·南通一模)北宋北方边境地区因战争导致人口损失严重、社会动荡，宋真宗颁行“崇善诏”减免全国赋税。此后，宋廷又先后颁布了《天圣定助贫钱物法》《天圣令》等相关法令，进一步明确了减免税的规定、范围、对象以及操作流程等内容。这些救助措施( )
A．体现民本理念 B．重视南北平衡
C．发挥教化功能 D．善用社会力量
A
[解析]　据题干及所学可知，宋朝政府通过实行减免赋税等法令来救助百姓，体现了统治者的民本思想，A项正确；材料提到北方边境问题，而没有提到南方，因此不能说南北平衡，排除B项；材料体现的是政府救助功能，与教化无关，排除C项；材料体现的是政府的救助措施，而没有民间参与，排除D项。
3．(2024·滨州)唐代，《考课令》将户口增减作为评定州县官员考第的一项重要指标，若“抚育有方、户口增益”，则会升进相应的考第；若“抚养乖方、户口减损”，则会降等。由此可知，唐代( )
A．地方考核的标准化
B．强化户籍管理维护统治
C．注重维护财税基础
D．官员行政能力得到强化
C
[解析]　本题是单类型单项选择题。据本题主题干的设问词，可知这是推断题。据本题时间信息可知准确时空是：唐朝(中国)。据材料可知，《考课令》以户口的增加与减少作为考核地方官员的重要指标，体现了唐代中央政府对户口数量的重视，结合所学可知，户口是中国古代的财税基础，重视户口的增加本质是重视财政收入，C项正确；标准化应强调条条细化的考核标准，排除A项；增加户口作为考核官员指标，不是强化户籍管理，排除B项；官员考核制度与官员行政能力强弱不存在必然关系，排除D项。

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