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【第六单元 基层治理与社会保障】
中国古代的基层治理以户籍管理与基层组织构建为基础，户籍的编制与管理一般以基层组织为单位进行，既保证赋役征发，也维护社会稳定。
中国古代的社会保障主要由政府主导，社会参与。在封建社会后期，宗族以及社会公益性组织的作用越来越大。
西欧中世纪的基层治理以庄园和城市为中心,近代以来也一直强调基层自治。
现代发达国家基本构建起了完善的社会保障体系，保证了社会的稳定与发展。中国也逐渐建立起了具有中国特色的社会保障制度。
新课导入
你们家曾经收到过这样的短信吗？
你们小区贴过这样的告示吗？
古代中国政府如何掌握人口情况？
你知道现当今政府是如何掌握人口情况的吗？
人口普查
户口簿
身份证
说一说
那么，古代中国政府又是如何掌握人口情况的呢？
选择性必修一
第六单元 基层治理与社会保障
第17课
中国古代的户籍制度与社会治理
学习目标：
1.了解中国古代以赋役征发为首要目的的户籍制度，以及有代表性的基层管理组织；
2.知道中国古户籍制度和基层治理的演变趋势。
户籍制度
户籍指中国历代政府为掌握户口数量而设置的一种簿籍登记制度。户籍制度的内容十分广泛，功能也非常繁杂，可以说是一项综合性的制度。户籍制度，既包括户籍登记，也包括户籍管理。
一、“周知民数”
——古代户籍制度的演变
二、“皇权不下县”
——古代基层治理的发展
三、“专制下的温情”
——古代社会救济的举措
目
录
CONTENTS
一、古代户籍制度的演变
朝代 主要史实
战国
秦朝
西汉
东汉
魏晋
隋朝
唐朝
宋朝
元朝
明朝
清朝
编排民户，“户籍相伍”
分类登记制度
专人主管，编户齐民
人口流动豪强争民户籍乱
黄籍、白籍、“土断”
“大索貌阅”
管理严格，三年一造
主客分籍，主户增加
诸色户计按职定籍，世代相袭
户贴，建立“黄册”
相对松弛，永停编审
户籍制度关系国家治理和经济民生
治平在庶功兴，庶功兴在事役均，事役均在民数周，民数周为国之本也。……户口漏于国版，夫家脱于联伍，避役者有之，弃捐者有之，浮食者有之，于是奸心竞生，伪端并作矣，小则盗窃，大则攻劫，严刑峻法不能救也。故民数者，庶事之所出也，莫不取正焉，以分田里，以令贡赋，以造罢用。以制禄食，以起田役，以作军旅。
——徐幹《中论》
巩固统治
维护社会稳定
保证赋役征发
阅读材料，思考：国家重视户籍的编制与管理有何意义？
《商君书》曰：“四境之内，丈夫女子皆有名于上，生者著，死者削。”即将百姓的名字登记于政府的版籍之上，开始出现编户齐民制度。这一制度造成的影响是（　　）
A．管理百姓的方式由地域转向亲缘 B．削弱贵族势力增强国家的人口控制
C．便利新兴地主兼并土地隐匿人口 D．扩大士阶层与农民的身份等级差异
“编户齐民”是中国古代君主专制社会中，被国家统一编入户籍进行管理，并按照规定同样担负赋役的居民。这一制度的实施（　　）
A．增强了国家治理能力 B．加重了普通民众的负担 C．旨在掌握人口真实情况 D．增强了封建国家的财力
管理百姓的方式由亲缘转向地域
B
A
有利于赋税兵役徭役的征收
1.户籍制度的起源：战国
“编户齐民”的出现，可以看成是时代的进步，因为编户齐民意味着将国民从隶属于贵族的人身依附状态中释放出来。
——吴钩《户籍上的中国》
户籍、土地、赋税三位一体
2.户籍制度的强化：汉至唐
开皇五年（585年），隋文帝在全国范围内进行了一次大规模的户口检查。“令州县大索貌阅，户口不实者，正长远配”。并奖励人民互相举发，凡亲属自“大功以下，兼令析籍，各为户头，以防容隐”。其目的是（　　）
A．扩大统治基础 B．杜绝人口瞒报的现象 C．抑制土地兼并 D．保证政府的财政收入
D
唐前期在户籍管理方面形成了一套完整的法律制度，已明确了城邑与乡村的分野。《通典》记载了大唐令:“诸户以百户为里,五里为乡，四家为邻，五家为保。每里置正一人，掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役。在邑居者为坊，别置正一人，掌坊门管，督察奸非，并免其课役。……为防止人口的无序流动，唐玄宗时委派宇文融进行括户，并给予安抚政策使其复业，唯如此才能掌握民数，获得赋税。——金裕凤《中国古代户籍制度及特点》
汉至唐不断强化，至唐朝，通过加强立法 ，把户籍事务列入法治范围，从而加大了这一制度的控制力度。
户籍、土地、赋税三位一体
3.户籍制度的变化：东晋和宋
西晋短暂统一中国，重建户籍，以黄纸登记户主姓名、年龄、家庭情况，装订成册，称为“黄籍”。东晋政府对南方土著居民仍然以黄籍进行登记，对从北方南渡而来侨居的州、郡、县人口以“白籍”进行登记，不征收赋役。东晋后期和南朝，政府为增加赋役，不时将侨居糊口编入所居郡县户籍，称作“土断”，使白籍人口土著化，承担赋役。
东晋政府为了照顾侨户“流寓江左，庶有旋反之期”的心理，没有把西晋永嘉之乱出现在南方的桥户编入当地士著户错，“不以黄籍籍之，而以白籍，谓以白纸为籍，以别于江左旧来土著也”。这一状况( )
A.说明户籍体制的混乱
B.导致中央权力的削弱
C.带来赋役制度的瓦解
D.顺应历史发展的造费
宋代政府将佃农专门注籍为客户，既在原则上保证其国家“编户齐民”的地位，又将其与有“常产”的主户区别对待。造成这一变化的主要因素是（　）
A．商品经济的发展 B．资本主义萌芽的产生
C．土地兼并的加剧 D．租佃关系日益普遍化
东晋的黄籍与白籍
B
后政府又将侨居户口编入所居郡县户籍，称作“土断”，使白籍人口土著化，承担赋役，再次说明户籍为赋役征发服务 。
宋代的主户与客户
不抑兼并的政策下，客户会相应增多，自耕农减少；
D
后王安石变法鼓励垦殖、整顿户籍，对赋役和户籍管理制进行改革，到宋神宗熙宁五年（1072年），客户比例有所下降
4.户籍制度的松弛：宋元明清
宋代户籍分主户和客户，主户有土地要交地税，客户为无地佃农要交丁口税。地籍与户籍开始分离。地籍单独出现，而且与户籍并举，地位同等。元朝“诸色户计”，世代相袭。明代户籍黄册与鱼鳞册交相使用。明代中期张居正实行“一条鞭法”，更重视地税，使户籍制度与赋役制度基本脱离,黄册制度陷于瓦解。清政府下令彻底废除人丁编审,户籍管理制度正式退出历史舞台。
--摘编自张琳《中国古代户籍制度的演变及其政治逻辑分析》
鱼鳞图册
黄册
黄册以户为主，使赋役之法确定，不易紊乱逃逸，是清查户口的结果；
鱼鳞图册其实就是土地登记簿，以土田为主，确定土地所有权，是丈量土地的结果。
“一条鞭法”重地税
摊丁入亩后
永停人丁编审
宋：土地、赋税与户籍开始分离
明清：赋税与户籍进一步分离，传统户籍制度退出历史舞台
【综合探究一】中国古代户籍制度的演变趋势。
户籍制度萌芽于商朝，……战国时期，商鞅将户籍制度发展为“什伍连坐”法。两汉时期，口赋和算赋（人头税）是国家财政收入的一项主要来源，兵役与徭役则是国家要求每个丁男承担的重负，为此，两汉政权一直实行编户齐民制度。编户齐民制度的形成与完善，使大量的人丁民户时时处在封建国家政权的直接控制之下。唐安史之乱后，土地兼并风行，政府的财政收入与徭役来源日枯竭，为了解决危机，唐政府改革征税制度，不以户籍及其登记内容而以土地和财产的多寡为征税依据。明洪武年间，政府进行了全国范围的土地清丈和地籍整理运动，编制鱼鳞图册，地籍与户籍彼此独立。万历年间，张居正推行一条鞭法，使身丁税与户籍相分离。从此，地籍便成为统治者征收赋税的主要依据，而户籍的作用则退居其次了。清政府下令彻底废除人丁编审，户籍管理制度正式退出历史舞台。
——《中国户籍制度的历史考》
3、户籍制度下人身依附关系逐渐减弱；
1、历史悠久，由复杂到简单；
4、传统户籍制度逐渐被废除。
2、与土地和赋税制度逐渐分离
2
3
1
为什么历代高度重视
户籍的编制与管理？
户籍是征发赋役的依据。古代政府掌握户籍的根本目的是掌握人口变动情况，以便征发赋役，维系统治。
古代户籍的功能有哪些？
征发民力；
控制人民；
征收赋税徭役；
统计人丁。
古代户籍的演变有什么特点？
人身依附关系逐渐减弱
与土地和赋税制度逐渐分离
以户为单位，带有宗法色彩
社会控制功能不断减弱，仅保有人口管理功能
小结：户籍管理三问
二、“皇权不下县”——古代基层治理的发展
县
乡三老,啬夫,游徼
里亭
什
伍
=5户
=10户
=100户
=500户
秦汉基层组织结构图
县
乡
里
保
邻
=4户
=20户
=100户
=500户
唐朝基层组织结构图
县
里
甲
（十家牌）
=10户
=110户
明朝里甲制结构图
县
保
甲
牌
=10户
=100户
牌长
甲长
保长
=1000户
清朝基层结构图
什伍组织
邻保制度
十家牌法
里甲制
1.基层组织
保甲制
里甲制
乡里制
乡里制
中国古代社会，历代统治者对于治理乡村都十分重视。其乡村治理大致可以分为三个阶段。第一阶段自夏商周到春秋战国直至隋文帝开皇十五年（595年），夏商周时，出现了乡里制度的萌芽。战国时期，乡里以上行政组织渐具雏形。秦汉时期乡里制度则逐步成熟，既发挥基层政权的作用，又带有半自治的性质。
第三阶段是从王安石变法至清代，乡里制度转变为职役制，治权所代表的官治体制从乡镇退缩到县一级，县为基层行政组织，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体。保甲对乡里的控制更加严密，乡村自治的色彩越来越弱。但到了近代，原有的保甲制越来越不适应农村的社会现实，最终在清朝末年为乡镇地方自治所取代。 ——摘编自唐鸣等《中国古代乡村治理的基本模式及其历史变迁》
第二阶段大致为隋唐两宋时期。隋朝乡官权力在逐步弱化。唐朝对城邑之外纷繁杂乱的各种聚落形态，进行全面规范和整顿，国家力量向基层社会进一步渗透。这一阶段处于由乡里制向保甲制、由乡官制向职役制的转折时期，乡和里的地位逐渐沦落，乡里自治功能逐步弱化，官方的控制与统治逐步增强。
2.基层治理
“中国官治，至县而止。”
——吕思勉
3.乡绅之治
古代基层治理的特征：
①以户为单位，宗法关系紧密结合 ；
②从乡官制向职役制（绅制）转变；
③与宗族士绅、乡约相结合；
④含有一定的自治因素，始终没有发展为真正的乡村地方自治。
有学者认为，中国古代长时间出现“皇权不下县，县下惟宗族”的现象，这反映了古代乡村治理主要依靠（　　）
A．分封制 B．宗法制 C．郡县制 D．皇帝制
B
中国传统的乡村秩序就是一种“礼治秩序”。这种“礼治秩序”的显著特点是，“国权不下县。县下唯宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。宋以后乡村自治开始确立。北宋中叶，乡约正式产生。中国历史上最早的乡约是宋神宗熙宁九年（1076）由吕大钧所制定的《吕氏乡约》，具体内容分为四大纲领：“德业相劝、过失相规、礼俗相交、患难相恤。”此后历代的乡约，在内容和精神上均贯彻了德治的思想。因为乡约的自治性，宋代以后出现了村社自治组织，国家对乡村自治开始正式认可。
——摘编自高学强《中国古代乡村治理的沿革及其历史镜鉴》
历代基层社会治理
历代政府注重建立基层民众的自我管理与相互监督机制。
（1）秦汉
什伍组织
（2）唐朝
（3）北宋
（4）明朝
（5）清朝
以五家为伍，十家为什，百家为里，互相监督。
邻保制度
以四家为邻，五邻为保，彼此之间相互监督
保甲制
王安石推行保甲制度，源于唐朝的邻保制度
十家牌法
王守仁推行十家牌法，要求十家总编为一牌，开列各户姓名，轮流收掌，每日沿门按牌察看动静，发现面生可疑之人，向官府举报
保甲制
十户为牌，设牌长；十牌为甲，设甲长；十甲为保，设保长
兼具区划和户籍管理性质的乡里制与旨在维护社会治安的保甲制合一
十家牌法,是古代乡间管理方法,由明朝中期王阳明创造。十家牌法规定每十家为一牌,牌上注明各家的丁口、籍贯、职业,轮流巡查。一家隐匿盗贼,其余九家连坐。如有人口变动,需向官府申报,不然被认定为“黑户”。十家牌法使保甲制度逐渐走向成熟和完善。
历代基层组织与社会治理
材料 古代中国在数千年的历史中，乡村治理模式屡经变迁，经历了几个较为明显的历史阶段。战国时期，郡县制在各国推行后，乡、里成为基层组织，秦汉时期乡里制度则逐步成熟，它既发挥基层政权的作用，又带有半自治的性质。隋唐两宋时期，处于由乡里制到保甲制、乡官制到职役制的转折时期，乡的基层官吏的人员数量比此前大为减少，乡官权力也在逐步弱化。这一阶段乡和里的地位逐渐沦落，乡里自治功能逐步弱化，官方的控制与统治逐步增强。第三阶段是从王安石变法至清代，乡里制度转变为职役制，治权所代表的官治体制从乡镇退缩到县一级，县为基层行政组织，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，保甲对乡里的控制更加严密，乡村自治的色彩越来越弱。
——摘编自唐鸣、刘志鹏《中国古代乡村治理的基本模式及其历史变迁》
【综合探究二】中国古代乡村治理变革
根据材料概括古代乡村治理变革的基本趋势及原因？
趋势：由乡里制向保甲制、由乡官制向职役制转变；国家对乡村治理的干预和控制逐步增强，乡村自治功能逐步减弱。
原因：国家的统一，封建专制的强化；维护小农经济发展，社会稳定的需要。
内容日益
完整、周密
户籍上要登记姓名、性别、年龄、籍贯、身份、状貌等内容；元朝以后按照职业分为不同类型。
户籍与土地、
赋税日益分离
宋朝开始，土地、赋税与户籍开始分离；明清时期赋役与户籍进一步分离，清传统的户籍制度退出历史舞台。
政府逐渐放松对户籍的控制
雍正帝摊丁入亩后，农民和手工业者从而可以自由迁徙，出卖劳动力。
古代中国户籍制度的演变趋势？
深化拓展
三、“专制下的温情”——古代社会救济的举措
朝朝代 社会保障 社会保障的特征
救济 优抚 秦汉
隋唐 宋元 明清 常平仓制度，重点救灾，调节粮价
置仓积谷，鼓励民间义仓、社仓
宗族内部的救助活动兴起
《大明律》规定救助贫苦无依人群；慈善组织兴起；
养济院
福田院；众济院；
养病坊
鸠杖
①政府主导，重点是救灾；社会参与，侧重于日常生活中的赈济。
②宗族及慈善组织作用渐大，有立法保障；
③救济和优抚结合；
④受经济水平限制，未形成社会保障制度；
⑤受儒家仁政思想影响。
西晋短暂统一中国，重建户籍，以黄纸登记户主姓名、年龄、家庭情况，装订成册，称为“黄籍”。东晋政府对南方土著居民仍然以黄籍进行登记，对从北方南渡而来侨居的州、郡、县人口以“白籍”进行登记，不征收赋役。东晋后期和南朝，政府为增加赋役，不时将侨居糊口编入所居郡县户籍，称作“土断”，使白籍人口土著化，承担赋役。
儒学与救济
西晋短暂统一中国，重建户籍，以黄纸登记户主姓名、年龄、家庭情况，装订成册，称为“黄籍”。东晋政府对南方土著居民仍然以黄籍进行登记，对从北方南渡而来侨居的州、郡、县人口以“白籍”进行登记，不征收赋役。东晋后期和南朝，政府为增加赋役，不时将侨居糊口编入所居郡县户籍，称作“土断”，使白籍人口土著化，承担赋役。
法律与救济
孟子谈仁政时，强调要优先救济鳏寡孤独。他说:老而无妻曰鳏，老而无夫曰寡，老而无子曰独，幼而无父曰孤。此四者，天下之穷民而无告者。文王发政施仁，必先斯四者。 --《孟子·梁惠王下》
为什么说对下层贫苦无依的人民进行救济是“仁政”之始
《大明律》对救助鳏寡孤独有专门的律条规定:凡鳏寡孤独及笃疾之人，贫穷无亲属依倚，不能自存所在官司应收养而不收养者，杖方十；若应给衣粮而官吏克减者，以监守自盗论。
古代政府为什么要以法律形式规定对贫苦无依的人群进行救助？这样的法律规定能落实吗？
在法律层面上将各种民户当“编户齐民”一同对待，以保证他们的生存权。这也是儒家仁政思想的体现。
原因：①小农经济脆弱；②维护社会稳定；
③践行儒家仁政思想。
短期内能够落实但不长久。
原因：经济发展水平制约；
封建统治阶级本质决定。
救济与优抚制度
①关爱弱势群体，保证民众基本生活需要
②居安思危，做好应急物资储备
③以政府为主，充分发挥社会群体的作用
户籍制度
①户籍制度需因时而进行改革创新
②户籍改革应保障社会人员的合理流动
基层管理
①充分发挥广大村民参与乡村治理的自主性和创造性
②进一步加强乡村基层民主建设
③尊重乡村文化传统，充分利用乡村社会治理资源
中国古代社会基层治理有何当代价值？
中国
古代户籍制度与
社会治理
历代户籍制度的演变
历代基层组织与社会治理
课堂小结：
1、战国时期大规模编排民户，制定户籍
2、秦朝分类等级制度；汉朝编户齐民制度
3、隋朝“大索貌阅”；唐朝三年一造
4、宋朝住户客户制度；元朝“诸色户计”
5、明朝“黄册”；清朝永停编审
1、秦汉：乡里制度
2、唐朝：乡里制度——百户为里，五里为乡
3、清朝：先里（甲）后保（甲）制度
结束语
户籍是基层治理的依据
基层组织是基层治理的根本
救济和优抚结合是基层治理的延伸
基石
纽带
保障
基层
治理

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