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第6课 西方的文官制度
第二单元 官员的选拔与管理
【课程标准】
了解中国科举制与西方近代文官制度渊源关系，
知道西方近代文官制度的特点。
概念解析
“文官”是从英文Civil Servant意译过来的。……直译应为“文职服务人员”或“公务员”……专指在西方国家政府行政部门任职的事务官员。 ——摘编自倪越《西方文官制度》
“文官”一词在中国古已有之。……早在春秋战国时期我国就有职业文官。秦统一中国后，建立了一整套管理政府官员的制度，……在两千余年的封建社会中，中国的文官制度不断发展，日趋成熟。 ——摘编自戴晓明《论中国古代文官制度》
所谓文官制度，就是指资本主义国家对各级文官的考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障以及分类管理等作系统规定的规章制度和管理体制。 ——顾新生《近代西方资产阶级的文官制度》
文官：是同“武官”、“政务官”相对应的一个概念，一般仅指事务官。
严格意义上的文官,就是通过公开资格考试进入政府部门的公务人员。
文官制度：又称公务员制度 ，就是由国家法律或法令规定的各级文官的分类、考试、
录用、考核、奖惩、传递、培训、晋升、调动、解 职、退休、保障等一系
列规章制度和管理制度。
一、探旧制之弊——西方文官制度出现的背景
5世纪
15世纪
17世纪
18世纪
19世纪
封建制度
无专门政府官员
庄园是基本治理单位，主要依靠教士和封建领主，封建主直接统治人民（庄园法庭）
政治体制
选官制度
经济制度
封建庄园经济
二元并立制
民族国家出现
王权的加强
恩赐官爵制
国王任命亲信担任政府官员，官员只为国王和权贵服务，类似仆从
资本主义萌芽
资本主义制度建立
政党政治发展
文官制度
个人赡徇制
议会任免重要官员，一般官员由少数权贵任免，导致营私舞弊、卖官鬻爵乱象频发
资本主义经济发展
政党分肥制
执政党把政府职位分配给党内同僚，平民也可以入职。
工业革命
探究：根据教材，梳理西方近代文官制度确立之前，官员选拔制度的演变历程，
分析其变化原因，并指出其发展趋势。
趋势：从忠于个人到忠于政党；
从贵族化渐趋平民化。
背景1：历史因素：西方传统选官制度的弊端
一、问时代之需——西方文官制度出现的背景
19世纪前期，生产力水平的大提高导致政府管理职能的膨胀，政府面对着许多新课题。工业资产阶级要求参与行政管理，建立一个廉洁而高效的政府，更大程度地维护他们的既得利益。同时资产阶级兴起之时就提出的天赋人权、人人平等、主权在民的思想经过几百年的发展，已经深入人心。英国的斯坦顿父子对中国政府官吏选拔的种种描述，在英国产生广泛的影响。 ——鲍红信《英国近代文官制度的建立》
1.历史因素：西方传统选官制度的弊端
2.经济因素：工业革命的推动
3.政治因素：资本主义制度的建立
4.理论依据：启蒙思想的影响
5.外来因素：中国的科举制提供借鉴
经济基础决定上层建筑
时代和社会需要新的职业官僚体系
18世纪以前，欧美各国文职官员的选用、任用方式导致任用私人，带来结构性的贪污腐败，因政党更迭而大批撤换行政官员还会引起周期性的政治震荡。而科举制实行竞争考试、择优录取，政权向平民开放，标榜公开取士，惟才是举。比起贵族等级制或君主赐官制等选官制度来，科举取士无疑具有其优越性。科举考试制度标榜和体现的“公开竞争、平等择优”精神具有超越时代的特性。在西方社会倡导“自由、平等、博爱”的启蒙时期……法国重农主义经济学家奎奈还曾直接主张欧洲引进中国的科举考试制度。科举从形式上看相当公平，同时可以保证行政管理人员维持较高的文化素质，进而提高政府工作效率……因此引起西方人的兴趣并受到赞誉……英、法、德、美等国曾借鉴科举建立了文官考试制度。 ——摘编自刘海峰《科举制对西方考试制度影响新探》
①西方原有选官方式存在弊端
②科举制具有优越性
③科举制选拔体现了启蒙运动所倡导的思想
④西方人士的推崇和赞誉
18世纪后期到19世纪中期，英国国王贩卖选邑，首相售卖议席进行拉票；1881年，美国新任总统加菲尔德遭到一个没有得到满意官职的党内支持者刺杀。这最能用来说明（ ）
A．文官制度建立的背景 B．工业革命的巨大影响
C．欧美政党制度的产生 D．资产阶级革命不彻底
1854年，英国财政部高级官员对英国文官进行了全面调查，提出了著名的《关于建立英国常任文官制度的报告》。报告建议设立常任文官制度，包括考试、录用文官、重视文官的专业水平、提拔优秀文官等等。这一报告出台的主要原因是（ ）
A．内阁地位发生根本变化 B．工人阶级要求提高政治地位
C．社会经济结构持续变动 D．民众科学素养普遍得以提高
巩固练习
A
C
1801年3月，美国总统亚当斯在去职前几个小时突击任命42名联邦党人为治安法官，而民主共和党人杰斐逊就任后马上清洗了这些“午夜任命”的官员。1828年民主党安德鲁·杰克逊就任总统后，也用本党党员更换了1/5的政府官员。这些事例说明美国（ ）
A．国家治理缺乏专业性 B．权力制衡机制已被打破
C．官员任命具有随意性 D．党派利益影响官员任命
下图所示是发生在近代美国的一起政治事件。
该事件主要反映出当时美国（ ）
A．官员选用制度存在着严重问题
B．政党政治加剧了南北冲突
C．资本主义社会的基本矛盾激化
D．政府腐败降低了行政效率
巩固练习
D
A
1853年，斯坦福·诺斯科特和查理·屈维廉共同提出的《关于建立英国常任文官制度的报告》，痛陈了当时政府官吏制度低效、腐败等痼疾。根据此报告，英国于1855年和1870年两次颁布法令，确立了近代文官制度。据此可知，文官制度的确立是由于（ ）
A．工业时代管理效能的需要 B．议会政党政治竞争的结果
C．启蒙思想家进行精心设计 D．英国内阁制度的不断完善
从1832年议会改革开始，英国的文官制度进入了一个飞速发展时期，至1870年左右完全确立，并最终成为近现代资本主义国家文官制度的先驱。这一现象表明，近代英国文官制度的发展（ ）
A．主要受民主政治完善的推动 B．维护了政治中立的原则
C．是资本主义发展的根本动力 D．得益于工业革命的推动
巩固练习
A
D
《展望21世纪：汤因比与池田大作对话录》中指出：“实际上，现代英国的官吏制度，是仿照帝制中国的官吏制度而建立的。同罗马制相比较，中国的这种制度取得了很大的成功。”该观点说明（ ）
A．英国近代文官制度受到中国科举制影响
B．英国君主立宪制度借鉴了中国君主专制
C．近代中国民主共和制度与罗马制度近似
D．中国近现代公务员制度取得了巨大成功
1881年，美国《Puck》杂志刊登了一幅名为《模范求职者》的漫画（如下图），该漫画迅速在全国传播。这反映出（ ）
A．政党分肥制度发展成熟
B．工业时代官制改革的需求
C．美国文官制度弊端显现
D．文官改革者重视舆论宣传
巩固练习
A
B
画中人物为刺杀了美国加菲尔德总统的凶手吉托奥。他右手握枪，左手的纸上写着“要么给官，要么拿命来”。
二、创时代新制——西方文官制度的建立
㈠英国——最早建立文官制度的西方国家
18世纪初
初步建立
1701年议会又在《王位继承法》中规定，从汉诺威王朝以后，凡领取皇家薪俸和养老金的官员都不得为下院议员。为了使议会能控制各部，这个法律同时又规定，各部大臣例外，可以同时是下院议员。 ——R. L. Schuyler and C. C. Weston.:Cardinal Documents in British History
议会开始限制国王任命官员权力
19世纪初
两官分途
为保证政府工作不受政党更替的影响，开始设置常务次官，从而形成政务官和事务官两类官员。
政务官(politicians,政客）：
包括大臣和政务次官或政务秘书，他们与内阁共进退。
事务官（文官）civil servants：
即文官，包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，长期任职。
影响：实现了政治和管理的区分，既维持了代议制下政党轮流执政的特点，又保证了政府工作的稳定性和持续性。
决策
执行
二、创时代新制——西方文官制度的建立
㈠英国——最早建立文官制度的西方国家
18世纪初
初步建立
议会开始限制国王任命官员权力
19世纪初
两官分途
为保证政府工作不受政党更替的影响，开始设置常务次官，从而形成政务官和事务官两类官员。
1853年
形式探索
英国东印度公司采用书面考试录用方法。
1854年
奠定基础
《关于建立常任文官制度的报告》
⒈通过建立适当的考试系统，选拔能干的人才从事公共服务。
⒉成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。
——《关于建立常任的文官制度报告》（1854年）
考试录用，以才选官
奖励能者，提高效能
二、创时代新制——西方文官制度的建立
㈠英国——最早建立文官制度的西方国家
18世纪初
初步建立
议会开始限制国王任命官员权力
19世纪初
两官分途
为保证政府工作不受政党更替的影响，开始设置常务次官，从而形成政务官和事务官两类官员。
1853年
形式探索
英国东印度公司采用书面考试录用方法。
1854年
奠定基础
《关于建立常任文官制度的报告》
1870年
1855年
正式建立
最终确立
接受《报告》建议，颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选人进行考试。
规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，文官委员会有权独立决定文官的基本录用条件
二、创时代新制——西方文官制度的建立
㈠英国——最早建立文官制度的西方国家
18世纪初
初步建立
19世纪初
两官分途
1853年
形式探索
1854年
奠定基础
1870年
1855年
正式建立
最终确立
从19世纪初英国文官任用制度的初步确立到20世纪中期的撒切尔夫人改革，英国文官任用制度经历了一系列进程。回顾英国文官任用制度的发展的整个历程，我们不难发现，它有着自己鲜明的特点，渐进性的特点。英国文官任用制度从产生之日起，就伴随着时代前进的步伐，在不断地发展、变化着。不同的时期，都有某些过时的旧制度退出历史舞台，也有某些适应形势需要的新制度产生出来。但这些变化都是徐缓渐进式的，这样，旧制度在消失之前，总有一段逐步萎缩、蜕化期，新的文官任用制度在诞生之前，也基本上都有一段逐步孕育和成长时期。这样的制度变迁，相对平稳，避免了很多不必要的社会动荡。
——范文超《英国文官任用制度变迁初探——以新制度经济学为视角》
①英国文官制度的发展经历了一个由浅入深、简单到复杂、低级到高级不断完善的过程。
②文官制度每一次重要的改革与英国当时面临的国际环境和国内政治生活密切相关。
③制度的改革具有渐进性、长期性、艰巨性以及连续性，任何一个制度在形成过程中都有继承、都有创新。
二、创时代新制——西方文官制度的建立
㈡扩展
1883年美国国会通过《美国文官法》建立了美国的文官制度
1946年法国颁布统一公务员法，开始将文官管理纳入法治化轨道
1947年日本通过《国家公务员法》，文官实行公开考试，择优录取，实行功绩制等。
1949年联邦德国制定《德意志联邦共和国基本法》，1950年又颁布公务员法，形成比较完整的现代文官制度
1883 年《美国文官法》
1946年法国颁布统一公务员法
1947年日本通过《国家公务员法》
1946年《德意志联邦共和国基本法》
1929年中国国民政府正式建立公务员制度
特点：以英国文官制度为基础，结合本国实际
为了使政府在政党轮替时工作保持稳定，19世纪初，英国在政府各部设立“常务次官”及其下属的“文职服务员”，按规定他们不得参加政党活动，也不与内阁共进退。这说明了
A．存在政党分赃现象 B．英国文官制度的建立
C．英国民主政治的深入 D．关注官员道德品质
事务官与政务官两官分途是近代西方文官制度的主要特征，政务官有任期，而事务官则长任。这种政治行政二分的制度设计（ ）
A．体现了文官中立的政治原则
B．利于政府工作的稳定和持续
C．导致了行政权力的急剧扩展
D．铲除了政治腐败滋生的温床
巩固练习
C
B
科目 分值 科目 分值 科目 分值
英文写作 500 英国历史 500 英国语言文学 500
希腊语言文学与历史 750 罗马语言文学与历史 750 法国语言文学与历史 375
德国语言文学与历史 375 意大利语言文学与历史 375 数学（纯粹数学）和混合数学 1250
自然科学 1375 伦理学 500 政治经济学 375
总分值：7625 如表《英国早期高等文官的选拔英国早期高等文官考试的科目及分值表》说明（ ）
A．遵循政治中立原则 B．重视通才教育
C．公开考试择优录取 D．强调职位分类
巩固练习
B
1853年以后，印度文官制度开始实行。到20世纪20年代初期，印度被东印度公司安排了超过1000名来自英国的文官，但俸禄由印度负担，英国通过直接统治和间接统治的相互配合，统治着超过2亿人口的印度。据此可知（ ）
A．英国将文官考试制度推广到印度
B．英国通过文官制度直接统治印度
C．东印度公司拥有着部分行政权力
D．文官制度缓和了印度的民族矛盾
1864年，赢得连任的林肯总统为争取在众议院中通过废除奴隶制的宪法修正案，专门安排政治掮客收买民主党的边缘议员，通过允诺这些落选者以行政职务换取对方支持，最终得以实现法律上废除奴隶制的目标。这（ ）
A．反映了选官制度存在弊端 B．显示出种族歧视根深蒂固
C．根源于政党控制美国政治 D．推动了议会体制发展完善
巩固练习
C
A
从19世纪80年代开始，日本逐渐形成了近代官吏任用制度。明治政府将高等文武官像分为敕任官和奏任官，敕任官无需考试主要由天皇任命、奏任官必须经过高等考试录用。另外还特别给东京帝国大学的毕业生免试特权。这表明，日本近代官吏任用制度（ ）
①借鉴了西方文官制度的经验 ②防止了政党政治带来的弊端
③促使日本教育布局更为合理 ④带有一定的封建专制的色彩
A．①② B．③④ C．①④ D．②③
二战结束后，法国中央政府设置了国立行政学院，它是专门培训“通才”的高级文官学校，而巴黎综合工艺学校则是专门培训高级技术性文官的学校。上述学校的建立（ ）
A．确立了文官职务的常任化 B．有利于提升国家治理的水平
C．促进了大学教育的商业化 D．旨在完善法国国民教育体系
巩固练习
C
B
三、析新制之貌——西方文官制度的特点和影响
㈠西方文官制度的特点
材料1：各种录用考试都要以公告通知公开进行，公告必须写明招考的职务、责任、待遇、资格、考试科目及时间地点，成绩张榜公布，并通知本人；
所有公民不因民族、种族、性别、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻状况等而受歧视，主要以“品行”和“考试成绩”作为衡量标准；
——姚琦《略论西方主要国家文官考试制度》
材料2：文官要在资产阶级各政党之间严格保持中立，不得公开参与政治活动。文官必须忠实执行政务官制定的政策，在政务官领导下完成自己的本职工作。
材料3：《彭德尔顿法》在美国历史上，第一次把联邦政府官员分成两个集团—职业文官与政治官员集团……划入职业文官行列的行政官员不再是由总统或是部门长官任命，也不再与政治家的选举或任命共进退,而是终身任职。 ——Pendleton Act of 1883[R].Basic Documents of American Public Administration: 1776-1950 [M].
材料4：通过建立适当的考试系统，选拔能干的人才从事公共服务。成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。 ——《关于建立常任文官制度的报告》（1854年）
选用：面向公民、公开考试、择优录用
原则：政治中立
职责：服从领导、忠实执行、不负政治责任（隐名性）
权利：职务常任、到龄退休
管理：论功晋升
政治中立，指的不是敌对的阶级斗争的阶级政治，而是资产阶级不同政党之间的政党政治。文官必须谨言慎行，不允许发表自己的政治观点，也不能对政府政策进行公开评论。是整个资产阶级的统治工具，而不是从属于其中某个政党或集团。政治上的中立，有助于最大限度地维护资产阶级的利益，巩固资产阶级的统治。
三、析新制之貌——西方文官制度的特点和影响
㈡西方文官制度的影响
材料1：英国文官制度的绝对专业化素养，使得政府能够在最低的差错和最高的效率的情况下运转自如。这个制度足以让采用不同制度的其他国家羡慕不已。
——［英］玛格丽特 撒切尔著，李宏强译《唐宁街岁月》
材料2：通过英国文官考试，女性可以通过公开竞争考试获得文官职位，有了固定收入，这就大大提高了女性的工作热情和家庭地位，为女权主义者的产生和发展奠定了基础。
——曹永胜、王铮《近年来英国公务员录用制度的改革和发展》
材料3：现如今，中国的公务员制度也在吸收中国传统人事制度合理成分和借鉴西方文官制度的基础上得以基本确立，并于2005年颁布《公务员法》，反观我国现行的公务员制度，不仅具有与西方接轨的共性一面，还具有自身不同于西方的个性之处。
——杨延昭《中国公务员制度与西方文官制度比较研究》
①规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理；
②实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性；
③促进了国家治理水平的提高；
④对于女性地位的提高和女权运动的兴起，起到了一定的促进作用；
⑤为世界其他各国文官制度的建立提供了借鉴。
三、析新制之貌——西方文官制度的特点和影响
㈡西方文官制度的影响
资产阶级议会制的国家的全部历史表明……因为实际的管理工作掌握在一支庞大的官吏队伍手中。 这支官吏队伍浸透了反民主的意识，同地主和资产阶级有千丝万缕的联系，在各方面都依附他们。这支队伍被资产阶级关系的气氛所笼罩，他们呼吸的就是这种空气，他们凝固 了，变硬了，僵化了，摆脱不了这种空气，他们的思想、感情、行为不能不是老样子的。对上司毕恭毕敬的习气和某些 “公”务特权把他们拴住了，通过股票和银行，这支队伍的 上层分子完全成了金融资本的奴才，在某种程度上也是它的代理人，它的利益的代表者和影响的传播者。
——列宁《革命的一个根本问题》
文官制度并没能触碰资本主义基本制度。
①容易滋生官僚习气和僵化现象；
②文官人数增多，加大国家财政负担；
③官员层次增加，影响政府工作效率。
三、析新制之貌——西方文官制度的特点和影响
现在各国的考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考试制度，原来还是从我们中国学过去的。 ——孙中山《五权宪法》
科举制 文官制度
相同 方式 标准 趋势 影响 不同 根源
制度
阶级
思想
价值 取向
公开报考、公平竞争、择优录取
才能和品德
规范化、制度化、体系化
追求公平与效益；促使社会流动；有利于社会稳定和发展；
都反应了统治阶级的利益和要求；而且容易滋生官僚习气和僵化现象。
封建小农经济
封建专制主义中央集权制
封建地主阶级
儒家思想
万般皆下品惟有读书高；
学而优则仕
资本主义经济
资产阶级民主制
资产阶级
启蒙思想
自由、平等、博爱；公平和效益
20世纪初，英国议会设立行政裁判所，以类似于法院的程序和方式处理各类行政争议；普通法院也有权受理关于行政机关或文官人员违法失职案件；普通法院通过颁布调查令、诉讼终结令与执行令等手段对行政裁判所实行一定程度的管辖。这体现出英国文官制度的特点是（ ）
A．分权制衡体系较为完备 B．通过考试来选拔基层官员
C．司法监督机制比较突出 D．重视高级官员的廉洁操守
20世纪中后期英国专业技术和科研人员比例由 52%上升到60%,但专业技术人才仍受到歧视；1977年由专家升为助理次官和常务次官的只有两人,高级文官以古典文学著称的剑桥、牛津大学的毕业生为主。这反映出英国文官（ ）
A．已不适应社会发展趋势 B．运行依赖少数精英大学
C．选拔强调科学研究能力 D．深受历史文化传统影响
巩固练习
C
D
1883年颁布的《美国文官法》中，有禁止政治解雇的保护性条款。但在实际运行中，一个政 府主管要免职下属，需提前30天向下属说明，下属可向上级申诉，申诉被驳回可要求听证， 再驳回还可向联邦法院控诉，这一流程常需6-18个月。根据材料，该条款（ ）
A．体现了政治中立原则 B．影响了行政效率
C．贯彻了三权分立思想 D．减少了官员腐败
二战后，英美两国在文官任职上实行“职务常任”，这就决定了文官的任免不再根据首相、总统或者政治家的意志，而是根据文官自己的业绩及意愿。这一制度原则
A．促进了行政管理专业化 B．保证了行政运行的稳定性
C．避免了政党意志的干扰 D．实现了权力间的“制衡”
巩固练习
B
B
1970年，英国设立文官学院以开展官员培训活动，其培训课程分为政府与经济、政府与管理等八大门类，有超过500个课程题目可供受训文官选择，这些课程题目几乎涉及政府工作的各个领域。据此可知，文官学院的开设（ ）
A．提升了政府官员的道德水准
B．丰富了英国高等教育体系
C．有利于提升政府的行政效率
D．加强了政府对经济的干预
1855年5月，英国颁布了文官制度改革的第一个枢密院令，1855-1869年，从应试的文官候选人中共淘汰下来8169人，主要是因为文化程度太低或能力过差。英国的做法（ ）
A．标志着文官制度正式确立 B．有利于提高政府行政效能
C．提高了工业资产阶级地位 D．扰乱了政府决策的稳定性
巩固练习
C
B
20世纪70年代以来，西方政治家自主任命大量与自己政见相同的高级文官，并对失去文官体制传统保护的高级文官实行合同制。高级文官的工作绩效主要由政治性的部长和主管来评估，高级文官为了获得奖励，不得不积极响应政治领导人的政策。这些情况的出现（ ）
A．严重阻碍了政治与管理结合 B．推动政府工作的稳定性和连续性
C．打破了传统的权力制衡机制 D．背离了文官保持政治中立的原则
20世纪以后，随着美国政府职能的增加，总统的行政权日益崛起。但当美国总统的纲领和优先项目与文官自身和所在机构的利益发生矛盾时，文官集团常以阳奉阴违或怠工等方式与总统对抗，他们常常得到国会委员会和利益集团的支持。由此可见，文官集团（ ）
A．反映了美国分权制衡体制的失控
B．成为制约总统行政权的重要力量
C．是垄断组织影响政府意志的工具
D．折射出总统和国会之间权限不明
巩固练习
D
B

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