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课前思考：结合教材与已学知识，分析思考中国古代文官制度之科举
制对近代西方文官制度的影响；近代西方文官制度发展成熟的动因趋势
特征与影响又是怎样的；从中你能获得哪些心得与启示。
讲授新课
选择性必修1第二单元 选贤任能 吏治天下
第6课 从政党分肥到文官常任
——近代西方的文官制度
课程标准：了解中国科举制与西方近代文官制度渊源关系，知道西方近代
文官制度的特点，以及对近现代中国公务员制度的影响。
教学重点：近代西方文官制度的特点
教学难点：近代西方文官制度的背景
目录
一：西方文官制度出现的背景
二：西方文官制度的建立
三：西方文官制度的特点和影响
史学素养之时空定位
史学素养之历史概念解释
文官：文官又称公务员，一般特指在政府行政部门任职的政府公务人员（事务官），
既是维护统治阶级的工具，也担负着管理社会公共事务的职能。
文官制度：文官制度又称公务员制度 ，就是由国家法律或法令规定的各级文官的
分类、考 试、录 用、考核、奖惩、传递、培训、晋升、调动、解 职、退休、
保障等一系列规章制度和管理制度 。（即通过考试选拔人才的制度）
材料1：在现代意义上的文官及文官制度形成之前 , 西方国家文职官员的演进大体上都经历了三个阶段 , 即君主专制的恩赐制时期 , 早期西方资产阶级权贵的个人恩惠制时期 , 资产阶级政党政治的政党分肥制时期 。以后 , 随着社会环境功能发生的新变化 , 文职官员阶层也发生了巨大的变化 。19世纪中期以后 , 在西方各国才陆续形成了现代意义的文官系统 。
——孙刚《西方文官制度浅析》
庄园是基层治理单位，是封建领主私产
封建领主直接统治人民（庄园法庭）
教士对人民进行思想控制
无专门官员
5-13世纪
（中世纪）
14-17世纪
17-18世纪
19世纪后
1870年
重要职位需公开竞争考试择优录用，文官制度最终确立（英）
文官制度
王权扩大（民族国家兴起）国王任命亲信担任政府官员，西方文官制度的萌芽
恩赐制度
重要官员由议会任免
一般官员任免由国王和贵族任免
个人赡徇制
资产阶级政党制度日益成熟，执政党把政府职位分配给党内同僚
政党分肥制
一.近代西方文官制度的建立背景
政党分肥制
18世纪后
资产阶级政党制度日益成熟，执政党把政府职位分配给党内同僚
个人恩惠制
17-18世纪
重要官员由议会任免，一般官员由国王和贵族控制的枢密院任免
恩赐官爵制
14-17世纪
民族国家兴起，国王任命亲信担任政府官员，西方文官制度的萌芽。
无专门
政府官员
5-13世纪
庄园是基本治理单位，管理主要依靠教士和封建领主，封建主直接统治人民。
问题1：概括西方选官制度演变的特点（服务对象，人员选拔）
特点：①从忠于个人到忠于政党；②从贵族化渐趋平民化。
在西欧中世纪前期自给自足的封建领主庄园制经济主导下，庄园法庭无专门官员，主要依靠教士和封建领主来；随着国王权力的扩大，需要处理的事务越来越多，国王往往挑选自己的亲信处理这些事务，并赐予他们官职。那时候，官员只为国王和权贵服务，类似于仆从。
生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑；一定历史阶段内的官吏制度受制于相应经济基础等因素的约束；在西欧中世纪前期的领主庄园制经济状态下，生产生活自给自足，社会矛盾不太激化社会状态基本平稳。
约14世纪后，随着民族国家兴起，中央权力加强，国家管理职能增多，国王需要更多的职业官员协助统治和管理，于是开始任命亲信担任政府官员。主要选取标准是效忠国王。他们类似于国王的家臣或仆从，官职、薪俸都依赖国王的恩赐，因此这种官员选用方式被称为“恩赐制”或“赐官制”。
它是封建君主制度下普遍存在的一种任官现象。
任用方式 背景 内容 问题
中古后期“恩赐官爵制”） ①民族国家兴起， ②随着国王权力扩大，事务增加 ①国王和权贵恩赐官职给身边的人， ②官员只是为个人服务， ①随意性缺乏制度化、
②为个人服务私人化
（光荣革命后）执政的大地主贵族和大资产阶级也享有恩赐权，重要官员由议会任免，一般官员由国王和贵族控制的枢密院任免。这些人往往利用手中权力向求职者索取佣金。不学无术游手好闲之徒充斥官场
材料2：到18世纪末，由于“恩赐制”的影响，英国文官系统相当紊乱。文官录用权主
要依靠国王、宫廷权贵和各部长官直接行使……多年来，文官管理缺少统一有
效的管理监督，升迁、使用、奖惩和任免缺少常规章法，人员调配不当，工作
时间长短不一。有的部门每日仅工作5—6小时，众人懒散，浮游度日。部门之
间同类文官年薪差别大略在15%—50%之间。
—阎照祥《英国政治制度史》
任用方式 背景 内容 问题
“个人 恩赐制” ①早期资产阶级革命②欧美国家逐渐建立起资本主义制度 执政的大贵族和大资产阶级将官职作为礼品或商品私相授受 ①少数人或集团掌握着官员的任免权；②营私舞弊、效率低下
“个人恩赐制”是近代西方国家在早期资本主义发展成长不成熟的阶段下所表现的一种形式，与当时资本主义经济发展不充分密不可分；其弊端显现也反映了时代政治妥协的产物（英国）；历史注定了这种选官制度必然被淘汰更新不断走向成熟。
18世纪后期政党分肥制
在政党制度建立初期，在选举中获胜的执政党把政府的官职作为战利品，酬劳对该党有功对选举胜利作出贡献的人，而对其政治，经济文化水平，工作能力等考虑不多，甚至根本不加考虑，公开进行“肥缺分赃”公开宣称：“在政治上就像在爱情和战场上一样公平，肥缺归胜利者所有。”这也是“政党分肥制”名称来源。
即经过选民选举产生的政党会分配官员职位，一方面，导致政务职位与利益挂钩，容易出现权钱交易；另一方面，随着政党政治的大换血，会导致政府工作衔接困难，工作效率极其低下，影响了行政管理的效果。
任用方式 背景 内容 问题
政党分肥制 ①资产阶级政权建立和发展；②内阁制和政党政治形成后 “经过选民选举产生的执政党把官职分给党内同僚 ①执政党和政府官员瓜分国家权力造成腐败泛滥；②严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率
“政党分肥”是18世纪后期工业资本主义经济发展早期状态下的一种不成熟的官员选拔制度产物；虽然弊端较多，但是它毕竟迎合了工业资本主义发展大趋势下民众的政治诉求，有助于打破贵族政治，开启文官选拔官僚政治的新时代。
材料：1853年，英国在克里米亚战争中的惨败。战争失败的克里米亚战败的一
个重要原因是政府腐败无能。三万五千名英军士兵围攻塞瓦斯托波尔要
塞，却只有不到半数能够回国。士兵们忍受严冬的暴雨，却得不到像样
的补给和医疗救助，竟有一万六千多人死于后勤的短缺。这使得全国人
民极其愤慨，并在议员们的强烈攻击下，使得当时的内阁被迫辞职。直
到1854年10月，英国的克里米亚战争失败成为英国近代文官制度确立的
催化剂。
1.历史：传统选官制度存在弊端，阻碍社会发展；
2.经济：工业革命后，政府正能增加，亟需建立职业官僚体系；
3.政治：近代民主政治的建立与完善；
4.思想：近代西方教育发展和启蒙思想的影响；
5.外部：中国古代科举制度的影响。
6.催化剂：克里米亚战争暴露了英国选官制度的弊端。
问题2：缘何近代西方文官制度的建立是工业资本主义发展的必然要求？
1.伴随工业资本主义经济快速发展，工业规模扩大分工更复杂，对政府与文官的高效能管理要求迫切；2.伴随政府职能扩大，民主政治和文化教育发展，工业资产阶级要求参与政权分享权力（1832年议会改革）；3.为缓和劳资矛盾，客观上要求完善文官制度，招揽人才以扩大统治基础。
唯物史观：经济基础→上层建筑
理性认识：西方文官制度是资本主义政治经济不断发展，
是工业社会发展到一定阶段的产物。
问题3：结合所学，分析思考近代西方文官制度的建立借鉴了中国古
代科举制的哪些基本精神精髓？
（1）考试的某些原则：
科举制倡导的“公开竞争”“多级考试”“择优录用”等原则与西方资本主义国家倡导的“自由”“平等”等观念不谋而合，西方各国的文官制度几乎都规定了政府官员须经公开竞考，择优录用。
（2）考绩奖惩制度：
科举制度实行严格的官吏考核制度，对官员的政绩加以考核，并将其与职位的晋升挂钩，现代西方各国普遍实行的功绩制即借鉴了这一原则。
（3）考试科目与报考标准：
西方各国的文官制度和科举制度一样 基本都规定了统一的考试科目，有着严格的报考标准。
18世纪初
19世纪初
1853
年
1854
年
1855
年
1870
年
初步探索
限制官员当选为下院议员
雏形
两官分途
设常务次官。
政务官和事务官
政务官 (政客）
大臣和政务次官或政务秘书，他们与内阁共进退。
事务官（文官）
一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，长期任职
想一想：两官分途对英国政治有何影响？
二. 近代西方文官制度的建立进程
1.初步探索与雏形
影响： 实现了政治和管理的区分，既维持了代议制下政党轮
流执政的特点， 又保证了政府工作的稳定性和持续性。
18世纪初
19世纪初
1853
年
1854
年
1855
年
1870
年
形式探索
英东印度公司采用了书面考试录用的方法
初步探索
限制官员当选为下院议员
雏形
两官分途
常务次官
政务官和事务官
影响：书面考试在英国出现。公开竞争考试，择优录用，推动英国文官制改革。
2.形式探索与书面考试
18世纪初
19世纪初
1853
年
1854
年
1855
年
1870
年
催化剂
克里米亚战争
初步探索
限制官员当选为下院议员
雏形
两官分途
常务次官政务官和事务官
形式探索
英东印度公司采用了书面考试录用的方法
3. 催化剂
文件上少盖了个章，150吨蔬菜在港口被放到腐烂；咖啡运到了前线居然是生咖啡豆；仓库里2700磅可以降低疾病的茶叶，军需官居然把它们忘记了。死伤惨重的轻骑兵旅，旅长卡迪根每天晚上都去自己的游艇上过夜。他从军5年从未打过一仗，快速升官是因为他以4万英镑竞拍得到的职位。
政府机构混乱,效率低下，导致英军伤亡惨重。
18世纪初
19世纪初
1853
年
1854
年
1855
年
1870
年
初步建立
接受建议，颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐候选人进行考试
1. 没有规定要面向所有人进行公开的竞争性考；
2. 没有公布考试标准；
3. 针对报考低级职位的人；
4. 推荐权力仍然保留在各部大臣或副大臣手里，并未根本改变任人唯亲的现象。
1855-1868年录用的9826名文官中，有7033 名未
经任何竞争考试而获得官职，有2765名只经过一些
有限的竞争性选拔，只有28人是经过完全公开的竞
争性选拔的。
4. 初步建立
历史纵横——书面考试：①书面考试在英国的出现1702年，英国剑桥大学首次使用试卷对学生进行考试。后来，牛津大学也开始实行书面考试。②1853年，英国东印度公司在职员任用方面采用了书面考试录用的方法。③不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。1855年颁布《关于录用王国政府文官的枢密院命令》建立文官委员会（不受党派干涉通过考试择优录用官员，是英国文官制度建立的起点；但是作用有限①考试只是针对被推荐的候选人和报考低级职位的人②没有公布考试标准、
③候选人推荐权保留在各部大臣手中等）；1870颁布法令必须通过公开竞争考试择优录用（完善考试录用制度，文官制度最终正式确立）
材料5：“1855~1868年录用的9826名文官中，有7033名未经任何竞争考试而获得官职，有2765名只经过
一些有限的竞争性选拔。只有28人是经过完全公开的竞争性选拔的。”
——《国家制度与社会治理》教师教学用书
材料6：法令规定：多数重要文官职位必须按照文官委员会要求，通过公开竞争考试择优录用；文官委
员会在财政部的监督下有权独立决定录用文官的基本条件（外交部和内政部例外，如法官仍可
以不经考试直接由内阁任命，等）
——《国家制度与社会治理》教师教学用书
18世纪初
19世纪初
1853
年
1854
年
1855
年
1870
年
最终确立
规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，文官委员会有权独立决定文官的基本录用条件
法令规定∶
①通过公开竞争考试录用文官（少数最高级文官除外）;
②将文官分为高低两级，高级文官负责执行政策，低级文官负责
办理日常事务;
③考试合格者，一经培训后按成绩高低分配到相应的部门工作。
19世纪末20世纪初∶
①建立文官退休制度，解除文官的后顾之忧
②建立文官等级制度，不同等级的文官可以根据功绩和自理得到
晋升
提高了工作效率和工作积极性
5. 最终建立
19世纪末20世纪初建立起文官的退休和晋升制度，不同等级的文官根据功绩和资历晋升；
材料7：从19世纪初英国文官任用制度的初步确立到20世纪中期的撒切尔夫人改革，英
国文官任用制度经历了一系列进程。回顾英国文官任用制度的发展的整个历程，
我们不难发现，它有着自己鲜明的特点，渐进性的特点。英国文官任用制度从
产生之日起，就伴随着时代前进的步伐，在不断地发展、变化着。不同的时期，
都有某些过时的旧制度退出历史舞台，也有某些适应形势需要的新制度产生出
来。但这些变化都是徐缓渐进式的，这样，旧制度在消失之前，总有一段逐步
萎缩、蜕化期，新的文官任用制度在诞生之前，也基本上都有一段逐步孕育和
成长时期。这样的制度变迁，相对平稳，避免了很多不必要的社会动荡。
——范文超《英国文官任用制度变迁初探——以新制度经济学为视角》
西方文官制度发展特点：1.从低级到高级不断发展完善；2.制度改革具有渐进性继承创新性; 3.改革与国内外环境发展密切相关; 4. 从忠于个人到忠于政党，从贵族化渐趋平民化。
1883年
美国国会通过《美国文官法》建立了美国的文官制度
英国文官制度的扩展
1946年
法国颁布
统一的公务员法
建立了现代意义上的公务员制度
1947年
日本正式颁布《国家公务员法》
逐渐建立现代意义上的文官制度
1949年,西德制定国家《基本法》,对旧官制进行改革；1950年,颁布公务员法,形成比较完整的公务员制度。
6. 制度拓展
三. 近代西方文官制度的特点与影响
问题4：结合材料与所学，思考近代西方文官制度的特点与影响。
材料8：1702年，英国剑桥大学首次使用试卷对学生进行考试，后来牛津
大学也开始，实行书面考试。
材料9：1.通过建立适当的考试系统，选拔能干的人才从事公共服务。2.
成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员，
可以得到最高奖励，以此鼓励勤勉的工作态度和进取心。
——《关于建立常任文官制度的报告》
材料9：英国文官制度的绝对专业化素养，使得政府能够在最低的差错和
最高的效率的情况下运转自如。这个制度足以让采用不同制度的
其他国家羡慕不已。
-—［英］玛格丽特 撒切尔著，李宏强译《唐宁街岁月》
材料10：各种录用考试都要以公告通知公开进行，公告必须写明招考的职
务、责任、待遇、资格、考试科目及时间地点，成绩张榜公布，
并通知本人；所有公民不因民族、种族、性别、家庭出身、政治
面貌、宗教信仰、婚姻状况等而受歧视，主要以“品行”和“考
试成绩”作为衡量标准；文官的录用主要是按考试成绩，并参考
个人资历、学历、品德和健康状况来鉴别优劣, 择优录用。
-—姚琦《略论西方主要国家文官考试制度》
材料11：通过英国文官考试，女性可以通过公开竞争考试获得文官职位，
有了固定收入，这就大大提高了女性的工作热情和家庭地位，为
女权主义者的产生和发展奠定了基础。
——曹永胜、王铮《近年来英国公务员录用制度的改革和发展》
材料12：现如今，中国的公务员制度也在吸收中国传统人事制度合理成分和借鉴西方文
官制度的基础上得以基本确立。
——杨延昭《中国公务员制度与西方文官制度比较研究》
材料13：英国文官制度的问题主要存在于部门和部际磋商之间，为处理专门问题设立的
部际委员会往往成为扯皮的场所，迄今还没有看到谁能提出有效的解决办法。
但大量官僚主义的现象严重存在，似乎不在中央各部，而在庞大的管理社会福
利的政府机构之中。这里人员众多，规章繁琐，行政开支浩大，工作差错最多，
是英国行政管理上的一个老大难问题。
——冉隆勃《文官制度在英国政治中的特殊作用》
近代西方文官制度的特点 选用 公开考试，择优录用： 知识化
专业化
义务 政治中立 强化
职业
道德
职责 执行政策，不对政策负责
权利 职务常任 法制化
管理 论功晋升
近代西方文官制度的影响 积极性：
1.规范了国家行政部门事务官的选用管理，实现了政治与管理分离；
2.有利于政府工作的稳定性和持续性
3.促进了国家治理水平的提高；
4.促进了女性地位的提高和女权运动的兴起；
5.为世界其他各国文官制度的建立提供了借鉴；
消极性：①容易滋生官僚习气和僵化现象；②文官人数急剧膨胀，大大增加了国家财政负担；③文官层次越来越多，工作项目层层报批，推诿扯皮，出现争权夺利现象，影响工作效率。
本 质：为资产阶级服务
问题5：结合所学，思考科举制和近代西方文官制度的异同
角度 科举制 文官制度
相同 方式 公开报考、公平竞争、择优录取
标准 才能和品德
趋势 规范化、制度化、体系化
影响 追求公平与效益；促使社会流动；有利于社会稳定和发展；都反应了统治阶级的利益和要求；而且容易滋生官僚习气和僵化现象。
不同 根源 封建小农经济的产物 资本主义经济发展的产物
制度 封建专制主义中央集权制 资产阶级民主制
阶级 封建地主阶级 资产阶级
思想 儒家思想 启蒙思想
价值 取向 万般皆下品惟有读书高；学而优则仕 自由、平等、博爱；公平和效益
问题6：结合所学，思考现代中国公务员制度与西方文官制度异同
1.不搞“政治中立”：
中国公务员必须与党中央保持一致，坚决捍卫和执行党的一切
2.坚持党管干部：
强调坚持党的组织领导，贯彻党的组织路线,保持党对政府重
要领导人选的推荐权。
3.不搞“两官分途”：
我国公务员制度没有“政务官”和“事务官”的划分。
4.坚持服务于民的宗旨：
做人民公仆，为人民办事，对人民负责，受人民监督。
深度反思：结合本课所学，给予你哪些深刻的感悟启示？
1. 应坚持唯物史观科学看待西方资本主义制度的局限性；
2. 任何国家制度改革都具有曲折性连续性艰巨性复杂性；
3. 科学的制度变革有助于提升国家政府的社会治理水平；
4. 对建设有中国特色社会主义道路要拥护坚持三个自信。
本课课堂小结
西方的文官制度
西方文官制度出现的背景
西方文官制度的建立
西方文官制度的特点和影响
制度演变：无专官→赐官制→个人赡徇制→政党分肥制
演变趋势：从忠于个人到忠于政党；从贵族化渐趋平民化
历史渊源：传统选官制度存在弊端
经济因素：工业革命的推动
思想因素：启蒙思想影响
外部借鉴：中国古代科举制度的影响
导火索：克里米亚战争
背景
英国率先建立：政务官和事务官；1870年最终确立
扩展：1883年，美国；二战后，法国、德国、日本等
特点：公平考试，择优录用；政治中立，服从领导；职务常任，论功晋升
影响
积极性
局限性：影响政府工作效率；容易滋生官僚主义；增加国家财政负担
规范了西方国家行政部门事务官的选用和管理，实行了政管分离有利于政府工作的稳定性和持续性，促进了国家治理水平的提高平民得以参政，扩大资产阶级统治基础，巩固资本主义统治制度化、公开透明，减少徇私舞弊现象文官制度的建立标志着资产阶级统治在政治上的成熟
本质：为资产阶级服务

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