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第6课
西方的文官制度
教学目标
1、通过学习西方文官制度的历史变革进程，让学生对此能够有整体的时空观念的认识。
2、分析西方文官制度变革的历史背景，及其与中国科举制度的渊源关系，认识政治、经济、文化等时代因素对选官制度的影响，树立学生唯物史观的核心素养。
3、从史料实证的角度进一步探讨西方文官制度的特点和影响。
文官与文官制度
文官：也称公务员，一般是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。
文官制度：是指国家关于各级文官的考试、任用、管理、权利和义务以及退休等一整套的制度和体制。是以其特定的内容与形式构成的关于文官进、管、出的法律制度。
阅读材料，思考：英国旧有两大选官方式分别是什么？会带来什么样的弊端？
1、历史因素：恩赐制度与政党分肥制存在严重弊端
材料：17世纪中叶以前国家官吏由国王任命，官吏的选用和升迁凭门第出生和对国王的忠诚。（光荣革命后）执政的大地主贵族和大资产阶级也享有恩赐权，这些人往往利用手中的权力向求职者索取佣金。不学无术游手好闲之徒充斥官场宦海。到19世纪，英国的两党制日益成熟，内阁开始由在竞选中获胜的政党组成。于是哪一个政党在竞选中获胜上台执政，就把各种官职作为胜利果实进行公开分赃，分给他们的支持者。所以每次执政党的更替和内阁的变迁，都要引起政府人员的大换班，使政府工作混乱。
——摘编自鲍红信《英国近代文官制度的建立》
恩赐官职制
政党分肥制
一、西方文官制度出现的背景
（1）中古时期—恩赐官爵制
社会特征:封君封臣、王权与教权并立
选官方式：中古时期，西欧社会管理主要依靠教士和封建领主。后期，国王挑选亲信赐予官职。
特点：
①封闭性（统治阶级内部）
②时代性（政教合一）
③随意性（或缺乏制度化）
④私人性（官员只是为国王和显贵服务，类似于仆从）
（2）政党分肥制：把公职当作某政党执政后的战利品进行瓜分。
在政党制度建立初期，在选举中获胜的执政党都把政府的官职作为战利品酬劳，对该党有功和对选举胜利作出贡献的人，而对其政治，经济文化水平，工作能力等考虑不多，甚至根本不加考虑，公开的进行“肥缺分赃”。
——古燕《西方政治的稳定器》
腐败泛滥；
影响政府工作的连续性和稳定性，降低行政效率（消亡于19世纪中叶）
2、经济因素：工业革命导致政府职能迅速扩展
表现：工业革命后资本主义国家生产力水平大大提高，国家管理职能急剧扩展，亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚体系。（现代无产阶级作为独立的政治力量登上了历史舞台，对资产阶级的统治构成了威胁；教育逐渐普及，为建立科学的官员考任和管理制度提供了文化基础，资产阶级可以在更广泛的范围内挑选人才。）
稳定、持续、廉洁、高效
亟须新的职业官僚体系
政党更换频繁
生产力提高
社会分工复杂
政府职能扩大
上层建筑
工业资产阶级提出政治诉求
工业革命
经济基础
3、政治因素：资本主义制度的建立
4、理论依据：启蒙思想的影响。
人人平等、天赋人权等思想为文官制度的建立提供了理论依据。
5、外来因素：中国科举制度的借鉴
材料、 当我接受联合国的邀请来中国向诸位讲文官制度的时候，我是深感惊讶的。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国。 ——（美）艾伦·坎贝尔
背景
4、理论：启蒙思想的影响
3、政治：资本主义制度的建立
5、其他：中国科举制度的借鉴
2、经济：工业革命导致政府职能迅速扩展（根本原因）
1、历史：恩赐制度与政党分肥制存在严重弊端
除大臣外官员不得当选下院议员
设常务次官
18C初
19C初
1855
1870
1854
19C末-20C初
时
间
发展情况
议会开始限制国王任命官员权力。
将政府官员按政务官与事务官进行分类。
政务官
包括大臣和政务次官或政务秘书，他们随内阁共进退。
事务官
即文官，包括常务次官至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，长期任职。
二、西方文官制度的建立
1、英国文官制度的建立：
改革东印度公司职员任用制度
【思考】：东印度公司职员任用制度改革对英国文官制度确立的影响？
材料一：1765年，英国驻印度总督罗伯特·克拉夫着手改革英属印度的吏治。他一方面严禁东印度公司职员接受贿赂，另一方面，要求直接从伦敦考选官员到印度任职。 ——古燕 著《西方政治的稳定器》
材料二：1853年，英国东印度公司在职员运用方面采用了书面考试录用的方法，不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。
东印度公司是英国政府组织的独占性贸易公司，成立于1600年，从18世纪初到19世纪中，成为英帝国主义在印度的代理人，由于东印度公司在印度享有特权，他的职员都捞取了大量财富，因此，达官贵人子弟和投机专营者趋之若鹜，公司职员中营私舞弊
在东印度公司的改革一定程度上推动了英国国内官制改革，确立了公开竞争考试制度，择优录用文官，为英国文官制度形成奠定基础。
两次枢密院令的颁布
影响：英国现代文官制度最终确立，也意味着世界上第一个常任文官制度的建立
导火线：克里米亚战争中，政府机构混乱,效率低下，导致英军伤亡惨重。
1855年：帕麦斯顿内阁颁布了关于文官制度改革的第一个枢密院令，即《关于录用王国政府文官的枢密院令》
1870年：格莱斯顿内阁又颁布了关于文官制度改革的第二个枢密院令，明确规定除外交部，内政部以外其他各部官员均由公开竞争考试录用。
克里米亚战场上的英军营地
除大臣外官员不得当选下院议员
设常务次官
设文官委员会
完善考试录用制度
18C初
19C初
1855
1870
1854
建议报告
文官退休等级制度
19C末-20C初
时
间
发展情况
初步形成
最终确立
议会开始限制国王任命官员权力。
将政府官员按政务官与事务官进行分类。
材料：
1、通过建立适当的考试系统，选拔能干的人才从事公共服务。
2、成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。
——《关于建立常任文官制度的报告》
阅读教材，想一想：这份报告的核心思想是什么？
颁布法令
再次颁布法令
奠基
通过英国文官制度确立及发展的进程，我们得出什么认识？
从19世纪初英国文官任用制度的初步确立到20世纪中期的撒切尔夫人改革，英国文官任用制度经历了一系列进程。回顾英国文官任用制度的发展的整个历程，我们不难发现，它有着自己鲜明的特点，渐进性的特点。英国文官任用制度从产生之日起，就伴随着时代前进的步伐，在不断地发展、变化着。不同的时期，都有某些过时的旧制度退出历史舞台，也有某些适应形势需要的新制度产生出来。但这些变化都是徐缓渐进式的，这样，旧制度在消失之前，总有一段逐步萎缩、蜕化期，新的文官任用制度在诞生之前，也基本上都有一段逐步孕育和成长时期。这样的制度变迁，相对平稳，避免了很多不必要的社会动荡。
——范文超《英国文官任用制度变迁初探——以新制度经济学为视角》
1、英国文官制度的发展经历了一个由浅入深、由简单到复杂、由低级到高级的不断完善的过程；
2、制度的改革具有渐进性、长期性、艰巨性以及连续性，任何一个制度在形成过程中都有继承、都有创新。
政党分肥制：1881年，因分官不均，新任总统加菲尔德被刺杀。
文官制度：1883年，美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的文官制度改革法案（史称《彭德尔顿法》），建立了美国的文官制度。
1946年，法国颁布了统一的公务员法，开始将文官的管理纳入法治化轨道。
1949年，联邦德国制定了《德意志联邦共和国基本法》，对帝国官制进行了一系列改革，1950年又颁布了《德意志联邦共和国公务员法》，形成比较完整的现代文官制度
1947年，日本通过了《国家公务员法》，其主要内容有文官实行公开考试，择优录取，实行功绩制等。
2、文官制度的推广：
1.西方文官制度的特点
材料1：
各种录用考试都要以公告通知公开进行，公告必须写明招考的职务、责任、待遇、资格、 考试科目及时间地点，成绩张榜公布，并通知本人；
所有公民不因民族、种族、性别、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻状况等而受歧视，主要以“品行”和“考试成绩”作为衡量标准；
文官的录用主要是按考试成绩，并参考个人资历、学历、品德和健康状况来鉴别优劣 , 择优录用。
—姚琦《略论西方主要国家文官考试制度 》
特征一：公开考试和择优录用
材料2：
5.任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务，也不因此承担提供政治服务的义务。他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。
6.任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。
—《美国文官法》（1883年1月）
特征二：政治中立和工作隐名
三、西方文官制度的特点和影响
材料3：
《彭德尔顿法》在美国历史上，第一次把联邦政府官员分成两个集团—职业文官与政治官员集团……划入职业文官行列的行政官员不再是由总统或是部门长官任命，也不再与政治家的选举或任命共进退,而是终身任职。
-Pendleton Act of 1883[R].Basic Documents of American Public Administration: 1776-1950 [M].
材料4:
2.成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员，可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。
—《关于建立常任文官制度的报告》
“无过失不受免职处分”
激励机制
特征三：职务常任和论功晋升
材料5：
文官一经录用，就实行“无过失不受免职处分”的规定。并依法享受较优厚的工资福利和退休金待遇。
特征四：官纪严明，职务常任
特征一：公开考试和择优录用
特征二：政治中立和工作隐名
特征三：职务常任和论功晋升
特征四：官纪严明，职务常任
特点
【情景模拟】约翰是一名立志成为优秀高级文官的毕业大学生。在遵循文官制度的前提下，你有什么建议吗？为什么这么建议？
认真备考
阿谀奉承
公开支持A党
不站队不参与
咸鱼混日子
勤奋努力
高级文官
公开考试
择优录用
政治中立
工作隐名
职务常任
论功晋升
两官分途：政府官员分为政务官与事务官。政务官与内阁共进退；事务官（文官）负责具体事务，长期任职。文官有志进入政界，则必须辞去文官职务（常务次官为文官）。
小故事：首相帕麦斯顿荐举一个亲信参加文官考试，结果落选。英国文官委员会依法办事，不但拒绝了首相的“私下关照”，甚至不准其索取试卷回家查看。
2.西方文官制度的影响
材料一 英国文官制度的绝对专业化素养，使得政府能够在最低的差错和最高的效率的情况下运转自如。这个制度足以让采用不同制度的其他国家羡慕不已。
——［英］玛格丽特 撒切尔著，李宏强译《唐宁街岁月》
文官制度的建立，实现了政治与管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持久性
材料二 资产阶级议会制的国家的全部历史表明，资产阶级立宪国家的历史也在相当大的程度上表明，更换部长意义极小，因为实际的管理工作掌握在一支庞大的官吏队伍手中。 这支官吏队伍浸透了反民主的意识，同地主和资产阶级有千丝万缕的联系，在各方面都依附他们。这支队伍被资产阶级关系的气氛所笼罩，他们呼吸的就是这种空气，他们凝固了，变硬了，僵化了，摆脱不了这种空气，他们的思想、感 情、行为不能不是老样子的。对上司毕恭毕敬的习气和某些 “公”务特权把他们拴住了，通过股票和银行，这支队伍的 上层分子完全成了金融资本的奴才，在某种程度上也是它的代理人，它的利益的代表者和影响的传播者。 ——《列宁全集》第三十二卷
文官制度的建立，也容易滋生官僚和僵化现象，一定程度上影响了政府的工作效率
英国文官制度的绝对专业化素养，使得政府能够在最低的差错和最高的效率的情况下运转自如。这个制度足以让采用不同制度的其他国家羡慕不已。
—［英］玛格丽特 撒切尔著，李宏强译《唐宁街岁月》
积极：
（1）规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理；
（2）实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性；
（3）促进了国家治理水平的提高。
（4）为世界其他各国文官制度的建立提供了借鉴。
消极：
（1）容易滋生官僚习气和僵化现象；
（2）文官人数增多，加大国家财政负担；
（3）官员层次增加，影响政府工作效率。
促进了国家治理水平的提高，为世界其他各国文官制度的建立提供了借鉴
合作探究：西方的文官制度在哪些方面借鉴了科举制度。
（1）考试的某些原则：
（2）考绩奖惩制度：
（3）考试科目与报考标准：
科举制倡导的“公开竞争”“多级考试”“择优录用”等原则与西方资本主义国家倡导的“自由”“平等”等观念不谋而合，西方各国的文官制度几乎都规定了政府官员须经公开竞考，择优录用。
科举制度实行严格的官吏考核制度，对官员的政绩加以考核，并将其与职位的晋升挂钩，现代西方各国普遍实行的功绩制即借鉴了这一原则。
西方各国的文官制度和科举制度一样 基本都规定了统一的考试科目，有着严格的报考标准。
公开公平竞争、择优录取
国家重视，有严格法律保障
利于国家发展、社会稳定
中国科举制考试内容 最初为综合性考试，虽着重强调儒家经典著作，但也包括其他科目，如法律、教学和政治时事等。渐渐地，这些考试集中于文体和儒家正统观念。
西方文官制度考试内容 分为必考科目和选考科目两种：必考科目有作文、英语、现代或基础经济、普通科学、辅助文字等5门；选考科目有文学、历史、哲学、经济、法律、政治、数学和自然科学等11门，任选6门。
同
封建小农经济的产物
产生于封建专制社会，受国家最高统治者直接干预
受儒家思想影响，考试内容趋于单一
资本主义经济发展的产物
产生于近代民主社会，不受国王、内阁控制
受启蒙思想影响，考试内容综合多样
中
西
异
创新是进步不竭动力
与中国古代科举制的异同点
拓展延伸：公务员制度
从历史渊源上讲，现时代的公务员制度早在中国古代就已经有了发展雏形，但是由于受到政治体制和历史发展阶段的局限，这一体现“公平，公正”原则的选拔人才制度在为中国封建王朝选拔大量优秀人才的同时却日趋没落，弊端丛生，并不得不在清末光绪年间走完自己数千年的历程，退出历史舞台，与之相反，大洋彼岸的欧美各国却在吸收中国科举制精华内核的基础之上以制度法令的形式得以确立，并伴随时代的发展不断革新和完善。
现如今，中国的公务员制度也在吸收中国传统人事制度合理成分和借鉴西方文官制度的基础上得以基本确立，并于2005年颁布《公务员法》，反观我国现行的公务员制度，不仅具有与西方接轨的共性一面，还具有自身不同于西方的个性之处。
——杨延昭《中国公务员制度与西方文官制度比较研究》
现在各国的考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国
的考试制度，原来还是从我们中国学过去的。
—孙中山《五权宪法》
西方的文官制度
西方文官制度出现的背景
西方文官制度的建立
西方文官制度的特点和影响
新兴的资产阶级与封建贵族争夺统治权的胜利
资产阶级吸取了“政党分肥制”的教训，在政治实践中形成
工业革命的推动，顺应资本主义发展的要求
中国古代文官制度及其对西方的影响
英国文官制度的建立
美国文官制度的建立
其他国家文官制度的建立
西方文官制度的特点
面向各个阶层，公开考试，择优录用
政治中立
官纪严明，职务常任
西方文官制度的影响
有利于政府工作的稳定性和持久性
容易滋生官僚和僵化现象，影响政府的工作效率

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