资源简介

对我国教育行政管理体制现存问题的思考
【内容摘要】百年大计，教育为本。由于教育本身在社会中的地位和特点，管理体制的改革往往直接影响和决定着教育中其他领域的改革；而教育改革和发展所取得的成就与存在的各种问题，也都直接或间接地与教育管理体制的改革有着十分密切的联系。教育行政管理体制的改革一直是我国教育改革中十分重要和关键的内容。因此，对我国教育管理体制改革相关问题的关注与分析，有利于我国整个国家和教育事业的发展。
本文通过对我国教育行政管理体制的现状分析,对我国教育行政管理体制改革的问题进行了再思考，并提出了一些具体的建议，希望对建立适合我国国情的教育行政管理体制有所帮助。
【关 键 词】教育 体制 现状 改革 权力分配
百年大计，教育为本。由于教育本身在社会中的地位和特点，管理体制的改革往往直接影响和决定着教育中其他领域的改革；而教育改革和发展所取得的成就与存在的各种问题，也都直接或间接地与教育管理体制的改革有着十分密切的联系。教育行政管理体制的改革一直是我国教育改革中十分重要和关键的内容。因此，对我国教育管理体制改革相关问题的关注与分析，有利于我国整个国家和教育事业的发展。
一、教育行政管理体制的现状
教育行政管理体制是对教育行政权的组织形式和运作方式的总称。从传统意义上讲，教育行政权是国家行政权的一部分，为政府所独享，政府才是教育行政管理活动的真正主体。随着现代政府管理活动分工日益复杂，特别是教育行政管理活动因其对象如学校、教师具有高度的学术性、知识性，而要求教育管理必须具有专业化、民主化特点。因此，在政府的统一领导之下，出现了相对独立的教育行政管理系统，它们根据法律的规定和政府的授权，专事教育行政管理活动，这便是现代意义上的教育行政管理。
我国现行的教育行政体制带有明显的计划经济体制的色彩，基本属于中央集权制，其基本形式属于中央统一领导下的分级管理制度，分为中央、省（自治区、直辖市）、市（州）、县（区）四个层次，从高层到中层再到基层，实现从宏观到微观的管理，形成教育行政管理的纵向系统。在各级教育行政组织所属职权范围内还设有直属单位，按其职能管理相应的教育事宜，这样就形成了一个以教育部为首的纵横交织的完整的教育行政管理体系①。也就是说，是一种以中央集权为基本，中央管理与地方管理适当结合的制度。就隶属关系而言，中央教育行政管理机构与地方教育行政管理机构之间存在着上下级关系，同时作为教育行政管理机构的国家教育部、地方教育厅、教育局等，隶属于同级政府部门的领导，体现了一种从属制。
诚然，中央集权制的教育行政管理体制也有其积极的历史意义。在我国沉重的教育负担情况下，需要用政府的行政力量，集中国家的财力、物力、人力解决穷国办大教育的问题，我国基本扫除了文盲，基本普及了义务教育，高等教育的毛入学率已达到15％以上，人均受教育的年限也达到7％左右，这是个了不起的成绩。如果没有政府的行政力量，集中管理，要解决这个问题，那是很困难的。同时由于有了集中统一管理，各类教育，各类学校，都能够健康、有序、规范地发展。基本的教育秩序、教育质量能够得到保证。
但是，随着时代的发展，旧体制越来越不适应社会的需要，暴露出诸多弊端。
（1）教育行政管理人员非专业化，存在“以党代政”现象
随着经济科技的发展，教育行政逐渐由一般行政走上了教育行政专业化的道路。教育行政管理走向专业化主要表现在两个方面：一是教育行政管理机构的专业化，教育行政管理机构具有适度的独立性，独立于一般行政之外，不受一般行政干涉；二是教育行政管理人员的专业化，教育管理人员一般由专业人士担任，要接受教育行政管理方面的专业训练。而我国教育行政体制长期存在“以党代政”的现象，很多教育管理人员缺乏专业训练，对教育外行，外行人事不懂教育的特点和规律，缺乏预见性，易产生短期行为和瞎指挥的现象。这对我国教育的长期发展是极其不利的。
（2）教育行政管理权力过于集中，政事不分
我国在教育行政管理体制上一方面是中央高度集中统一，地方的权力过少，各级政府在教育事务上的管理权力和责任缺乏法律上的划分，从而脱离了各地经济和社会发展不平衡的实际，束缚了地方政府和人民群众发展教育事业的积极性；另一方面，在教育行政权的行使上，主体的分散，教育行政部门以外的其他行政部门承担了大量的教育行政管理职能，致使政出多门，教育行政部门难于做到统筹规划和管理，确保教育事业协调发展。
（3）教育行政法律法规制度不健全，依法治教有待提高
教育中各种规章制度十分繁杂，但往往不能随着教育事业的发展及时作出调整，致使教育行政规章制度不能起到推动教育事业发展的作用，依法治教的局面有待进一步提高。下级教育行政规章制度不能与国家教育行政规章制度相吻合，各教育机关的规章制度缺乏一定的协调性，出现多头领导，使从事基层教育工作的校长、教师们感到无所适从。
（4）教育行政管理方式滞后，趋于功利化
教育行政机关对学校基础设施、师资力量建设重视不足，简单的以升学率、平均分来衡量一个学校的发展前景，导致基层学校校长甚至提出“抓分数要抓出血来”的口号，在这样的背景之下，素质教育只能是奢谈，这也是今年山东省教育厅实施素质教育在执行中遇阻的重要原因。
教育行政机关的行政形式比较单一，各级教育行政部门主要通过开会，制定公文，检查评比等方式来进行管理活动，“文山会海”十分严重，另外所发的文件中具有强制性的规范性的文件比较少，更多的是关于指导、检查等内容。如此管理，能够取得多少实效？当教育沦功利性附庸的时候，教育的目的已经变得异常模糊了。
（5）政府管办合一,过多干预学校事务
教育行政部门对教育具体事务管得过多过死，过多干预学校事务，致使学校在日常教育教学工作过于僵硬划一，缺少活力。也不利于形成多元的管理体制、办学体制和投资体制，影响和制约了社会力量参与发展教育的积极性。由于政府包得太多，学校缺乏办学主动性和积极性，只能奉命行事，学校缺乏生机和活力。由于一个标准办学，学校千篇一律，形成不了自己的特色和优势，不利于学生智力的开发和成长。僵化的教育行政管理体制还容易使下级管理部门或者学校层面深受权力的影响，使其或是依附于权力部门，或是屈服于行政压力而敢怒不敢言。教育屈从于权威，从而背离了教育的初衷。这一角度来说，为了增强教育的活力，提高学校的办学积极性，以简政放权、理顺关系为主要内容的改革毫无疑问是完全必要的。
二、上海浦东新区教育管理体制改革的实践与启示
针对我国教育行政管理体制存在的种种问题，为使教育事业重焕生机。参照国外教育行政管理体制改革的经验和教训，改革开放以来，我国在教育行政管理体制的改革方面做了很多有益的尝试，也取得了积极的效果。
2005年6月，浦东新区政府与民办教育管理机构——上海成功教育管理咨询中心——签订协议，委托后者管理公办东沟中学。分管副区长张恩迪推动的教育领域“管办评”联动改革就此拉开序幕。根据协议，委托管理期间，学校的性质不变，与新区社发局的隶属关系不变，政府的拨款和其它任务不变，学生的学习支出不增加，新区政府每年支付给管理中心管理费，即政府购买服务。管理中心入主东沟中学后，从委派校长、输入教育理念、创新管理模式到培训教师、组织教学等全部实行自主管理。最终学校办得好不好，不是由政府和管理中心说了算，而是由专业的中介评估机构评估。为此，浦东于2005年底成立了上海浦发教育评估中心。委托管理一年后，评估中心对东沟中学进行了第一次评估，认为学校教学成果与委托管理前发生了很大变化。无记名调查结果显示，教师、学生、家长对学校成功教育的满意度分别达到92.2%、94.7%、97.7%。浦东新区区委研究室的人士介绍，“管办评”联动改革，和浦东新区行政管理体制改革的目标“小政府、大社会、大服务”是一致的。教育领域的这一改革，明确了政府、学校、社会三者各自承担的职能。教育部曾派专人考察浦东的这一模式，并给予很高的评价。②
长期以来，在教育事业管理体制上存在着典型的政府大包大揽、管办合一现象，导致职责不清、运行效率不高、行业管理薄弱、公共职能弱化等弊端，教育行政主管部门多年来一直习惯于直接管学校，大量的时间和精力被具体事务消耗。那么教育应该由谁来管理？上海浦东新区给出的答案是，政府在履行自身职能的方式上可以进行改革，即不是一定要直接履行，而是可以通过委托社会中介机构的专业化服务来间接地落实政府职能。
笔者认为,浦东新区创新性的探索为今后教育体制改革指明了方向。即教育行政管理体制的改革和探索，基本上是沿着“专业化—均权化—民主化—科学化”的轨迹和方向进行的，目的在于寻求适合本国国情和需要的教育行政管理体制，以推动教育事业的改革和发展。
（一）专业化：教育行政管理主体的素质要求
世界各国的教育行政管理都有走向专业化的趋势和特点，这种趋势和特点主要表现在两个方面：一是教育行政管理机构的专业化，各国在教育发展过程中，都尽量维持教育行政管理的适度独立性；二是教育行政管理人员的专业化，为促进教育行政管理人员的专业化，世界各国都十分重视为教育行政人员提供进修的机会以及专业训练的内容。
（二）均权化：教育行政管理权限的合理分配
为了加强中央对国家教育事业的统一领导和管理，同时又充分发挥和调动地方办教育的积极性和主动性，在现代社会，实行中央集权制的国家正在采取措施，加强地方的管理权和学校的自主权，给地方以更多的权限；而实行地方分权制的国家也在采取措施，将涉及全国利益的教育事业归中央统一管理，逐步加强中央的权限。也就是说，实行教育行政管理中央集权制和地方分权制的国家正在相互靠拢，相互协调，逐渐趋于均权化。在均权制度下，中央教育行政负责制定教育方针和政策、各级教育制度、全国教育规划等，地方则遵照既定的全国目标和方针，根据地方的需要，拟订具体计划并付诸实施。
（三）民主化：教育行政管理方式的现实选择
在教育行政管理体制方面，要求进行教育立法、民主管理、民众参与教育决策。实行民主教育行政管理已经成为一种总的发展趋向。从宏观上看，主要是加强教育行政的民主管理，促进教育决策和教育立法的民主化，体现公民参与的社会性和公开性的原则，特别是教育行政管理集权制的国家，要求民主化的倾向更为强烈。
（四）科学化：教育行政管理理念的价值追求
教育行政管理科学化不仅指在教育行政管理中运用现代科学技术手段，更主要的是讲求计划、重视科学研究的发展。现在多数国家的教育行政管理都很重视教育计划及教育科学研究的发展。
三、教育管理体制改革的具体建议
实践表明，在寻求具有中国特色、适应中国情的教育行政管理体制的过程中，我们既不能操之过急，又不能止步不前，而应有紧迫感。既要积极，又要稳妥，随着社会和时代的发展，及时予以调整和改革，在不断的探索中使其逐步趋于科学和完善。具体的改革建议如下：
1．大力开发人力资源，实行教育行政人员专业化
为推动教育的健康发展，必须彻底改变外行管理教育的现象，严格按照知识化、专业化的标准选任各级教育行政人员，实现教育行政人员的专业化。我国在进行教育行政管理体制改革中，也要重视教育行政人员专业化建设，各级教育行政管理长官均要为教育专家。不仅如此，教育行政管理机构还要大量开发教育管理的人力资源，在其属下特设一个行政人员教育科，专门负责推进教育行政管理人员专业教育工作。在各大学也要普遍设有教育行政管理专业，培养教育行政管理方面的专业人员。此外，还要设有完善的在职进修体制，为教育行政人员提供进修的机会。这对改进我国的教育行政管理工作，提高教育行政管理的效率和效益，具有积极的促进作用。
2．理顺教育行政管理体制改革中的权力分配问题
教育行政管理体制改革中要明确划分中央与地方教育行政机关的职责权限，理顺中央与地方各级教育行政机关的关系，建立一个既能加强中央的集中统一领导，又能充分调动地方发展教育的积极性的管理体制。一方面，强化中央教育行政机关的政策职能，把它作为教育行政的根本，建立起积极适应时代进展的、实行自我开放的基本体制。另一方面，采取有效措施，充分调动地方和学校的办学积极性和创造性。我国的教育行政管理体制改革自20世纪 80年代中期起步以来，不断有所创新和突破，取得了可喜的进展，但与时代的要求还有相当的差距，尚需进一步深化。
3．推进教育行政管理的法治化和科学民主化
为改善我国现行的以中央集权为基础的教育行政管理体制，应建立从中央到地方的各级教育行政咨询、审议机构，推进教育决策的科学化、民主化，确保教育事业的健康发展。为此，我们一方面应提高思想认识水平，另一方面应通过加强教育立法工作予以保证。教育行政管理体制改革的重点就是通过教育立法，把国家的教育方针和政策以法律的形式确定下来，以保证教育行政管理的各项措施具有稳定性、连续性、权威性，从而保证和促进教育事业的改革和发展。当前，我国的教育立法方面还存在许多的问题，需要加强教育立法，以法律来完善和改进教育行政管理体制改革。
4．教育行政管理机构管理方式的转变
在以往的教育行政管理中，主要是用领导意志和行政命令的方式进行管理，人治为主，这称为行政控制型的管理。在教育行政管理体制改革中，要改变这种管理模式，要以经济、政策、法规、信息等手段进行调控服务和指导，这种管理模式可称为规则服务型管理。也就是由过去的行政管理向依法间接服务型管理转变。但同时，要与社会的经济、政治发展相适应，进行适当的市场调节，在教育与市场关系密切的方面，教育行政管理部门主要是执行和制定市场准入与市场运行准则，规范市场运作，发挥市场对教育的积极作用。教育行政管理的职能和管理模式转变后，为社会参与教育管理提供了广阔的空间，也增加了现实社会对教育的需求。
5．划清教育行政管理机构与学校的职责和权限
教育行政管理机构，主要是面对学校的管理。在与学校的关系上，要政事分开，简政放权，划清二者的职责和权限。该学校的职责和权限要下放给学校，使学校面向社会依法办学。
学校的办学自主权，主要是对教育教学活动的决策，指挥，组织和协调权，以及相关的人、财、物的支配权。具体的权力体现在三个方面：教育教学的决策指挥权；学校人事聘用权和经费的支配权。
教育行政管理机构的职能主要是宏观管理。每一级教育行政管理机构都有相应的职责和权限，应划分清楚。其宏观管理主要体现在三个方面：一是统筹规划；二是协调服务；三是评估调控，对各类教育各类学校的办学情况进行评估；用政治、经济手段进行调控。每一级教育行政管理机构要实施职能的转变，由过去直接参与角色改为指导服务角色。
参考文献与注释：
1、①引自《浅析我国的教育行政管理体制改革》作者 葛路谊
2、②摘自21世纪经济报道 记者 李芃、黄燃； 2008年9月
3、孙绵涛，教育行政学[M].北京：高等教育出版社，2005.
4、李正文，应全方位进行教育改革[J]辽宁教育行政学院学报，2006（03）

展开更多......

收起↑