资源简介

《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》
综
述
2022 年 4 月 11 日· 整理于北京
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摘要
《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》10 日发布，意见
从强化市场基础制度规则统一、推进市场设施高标准联通、打造统一的要素和资
源市场、推进商品和服务市场高水平统一、推进市场监管公平统一、进一步规范
不当市场竞争和市场干预行为六个方面明确重点任务，旨在持续推动国内市场高
效畅通和规模拓展，加快营造稳定公平透明可预期的营商环境，进一步降低市场
交易成本，促进科技创新和产业升级，培育参与国际竞争合作新优势。
建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。绝不是回到
计划经济时代。
意见强调，要加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，
打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快
建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。
具体来看，意见坚持问题导向、立破并举，同时支持使用新技术，尤其是数
据要素优化和市场化。
关键词
全国统一大市场 计划经济 双循环 破立并举 新技术
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目录
一、加快建设全国统一大市场的现实意义和对中国经济发展的深远影响 ........................... 5
二、中共中央和国务院提出建设全国统一大市场的背景 ........................................................... 6
1、发达国家都经历过建立国内统一市场的过程。.................................................................. 6
2、我国现有的区域经济一体化是建设国内统一市场的根基。 ........................................... 6
3、国内消费市场规模促使我国建立“大市场”结构。 ........................................................ 6
4、全球化的不确定性迫使我国进一步打通内循环。 ............................................................. 7
三、如何正确理解建立全国统一大市场和重回计划经济的区别 ............................................. 7
1、何谓计划经济？ ............................................................................................................................. 7
2、计划经济和市场经济的世纪辩论 ............................................................................................. 8
3、全国统一大市场，将会是一个自由公平、更加高效也更高质量的大市场。........... 9
四、全国统一大市场和双循环之间相辅相成 ................................................................................ 10
1、内循环的核心是强化经济补短板。 ...................................................................................... 10
2、在强调内循环的时候，一定不要忘了外循环的重要性。 ............................................. 11
3、全国统一大市场有利于夯实双向循环的底层基础。 ...................................................... 11
五、加快建设全国统一大市场，这“一盘棋”如何落子布局？ ........................................... 12
1、党中央和国务院提出建设全国统一市场有着清晰的顶层设计和战略考量。......... 12
2、全国统一市场的建立涉及多要素，需要采取“组合拳”。 ......................................... 13
3、“立破并举”，建规立制稳定市场预期。 ......................................................................... 14
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4、破除壁垒用改革护航大局。 .................................................................................................... 15
5、充分运用新技术实现数据要素优化和市场化，助推统一大市场建设。 .................. 16
总结 .............................................................................................................................................................. 18
参考文献 ..................................................................................................................................................... 19
附件：中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见 .............................................. 20
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一、加快建设全国统一大市场的现实意义和对中国经济发展的深远影
响
2022 年 4 月 10 日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意
见》（以下简称“意见”）发布。意见明确，加快建立全国统一的市场制度规则，
打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在
更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市
场，全面推动我国市场由大到强转变，为建设高标准市场体系、构建高水平社会
主义市场经济体制提供坚强支撑。
从意见陈述的几大板块来看，其核心表达依旧围绕着如何更好地发挥市场在
资源要素配置中的决定性作用来展开。比如，意见就明确要立足内需、畅通循环，
立破并举、完善制度……可以说，这是在为我国经济下一步重返增长路径清除
“路障”，而并非要“重回计划经济时代”。
这份文件的出台其实是具有政策连贯性和稳定性的。近年来，我国在深化市
场化改革方面出台了多份重要文件，既有聚焦加快完善社会主义市场经济体制的
总体部署，也有构建更加完善要素市场化配置体制机制的重大安排。而“全国统
一大市场”的提出，正是聚焦在要素和资源的分配和流通层面。
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二、中共中央和国务院提出建设全国统一大市场的背景
1、发达国家都经历过建立国内统一市场的过程。
回顾历史，一些发达国家早在 19 世纪末就已经基本建成了国内统一大市
场，也正是在这一基础之上，储备了下一轮技术革命的能量。
2、我国现有的区域经济一体化是建设国内统一市场的根基。
从眼下来看，作为全球第二大经济体，我国经济发展的成就举世瞩目。但
是，如果仔细拆解就会发现，发展不平衡、要素和资源市场发展相对滞后、市
场分割问题尚未解决等问题，其实在我们的市场体系中长期存在。
而过去我们陆续推动的长三角、珠三角、京津冀等区域一体化，本质上也
是为“全国统一大市场”的形成打下路基。这些区域一体化的实践经验，也已
经充分证明，只有让要素和资源流动起来，经济才能活跃起来。
3、国内消费市场规模促使我国建立“大市场”结构。
在过去近十年来，中国市场一直被称为全球最大消费市场之一。但需要看
到的是，我们从经济主体意义上理解的大市场，并不能够直接等同于大规模市
场，尤其是长期存在的制度规则不统一、要素资源流动不畅、地方保护和市场
分割等突出问题，影响了市场功能的发挥。
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4、全球化的不确定性迫使我国进一步打通内循环。
如今，在全球化面临多重不确定性之际，进一步打通内循环的重要性已经
被不断强调，此次意见也对破除地方保护和区域壁垒、清理废除妨碍依法平等
准入和退出的规定做法等，都明确了要求。
不仅如此，产权保护、市场门槛、公平竞争、社会信用体系建设等这些市
场基础制度建设层面的表述，也被置于此次意见的显著位置，这其实也是进一
步在给市场吃“定心丸”。
从这个意义上看，建设“全国统一大市场”，不仅不是个别人担心的“重
回计划经济”，相反，我们建成的必将是一个自由公平、更加高效也更高质量
的大市场。而这也是我们未来应对全球不确定性因素中的最大确定性所在。
三、如何正确理解建立全国统一大市场和重回计划经济的区别
1、何谓计划经济？
我国社会主义初级阶段的经济,是以公有制为基础的有计划的商品经济,这种
特殊的经济机体就要求有特殊的经济运行机制,它既区别于资本主义商品经济中
自发的市场调节机制,也不同于传统的以指令性计划为主体的高度集中的计划机
制,而应是计划机制和市场机制内在统一的机制。
计划经济，或计划经济体制，又称指令型经济，是对生产、资源分配以及产
品消费事先进行计划的经济体制。由于几乎所有计划经济体制都依赖于指令性计
划，因此计划经济也被称为指令性经济。解决三个基本经济问题的是政府，所谓
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的三个经济问题是指：生产什么、怎样生产和为谁生产。而其中大部份的资源是
由政府所拥有的，并且由政府所指令而分配资源的，不受市场影响。其余的三种
经济体系是市场经济体系、传统经济体系和混合经济体系。
2、计划经济和市场经济的世纪辩论
计划经济与市场经济 人不可能掌握全部真理。——亚里士多德
但是在整个 20 世纪，总有人幻想着人类可以达到"全知全能全善"，建成尽
善尽美的制度——为着这种观念，他们甘愿赌上（所有人的）性命。 针对苏联
的计划经济实践，年仅 30 岁的奥地利经济学家米塞斯发表了一篇石破天惊的文
章，对"苏联神话"，尤其是"经济奇迹是否可行"的问题，发出有力的质疑。
这个话题相当庞大，但米塞斯的论证和逻辑链条非常简洁清晰： 1. 生产、
消费是最基本的经济活动，两者都是靠"经济计算"来达成的。2. 价格反映的是消
费者的需求程度，以及生产资料的稀缺性和可靠性——任何个人或组织都不可
能掌握如此庞杂的信息。 3.生产资料一旦被垄断，自由竞争一旦被人为消灭，价
格会因此被扭曲，失去其尺度功能——生产者和消费者都失去了唯一的参考。 4.
生产者为了虚假的需求做无用功，消费者花高价也买不到合适的商品。最终，整
个经济体因为严重的浪费和短缺，不可避免地走向衰亡米塞斯以事实和逻辑证明：
任何强大的单一组织，都无法完成经济计算，必然导致混乱、奴役和衰败。
这篇文章连同后续的论证，后来被扩充为一本旷世巨著《Sozialismus》。20
岁的哈耶克在读完这本书后，立即决定拜米塞斯为师，并从一名"温和的激进主
义者"转向了坚定的市场派。而最能代表哈耶克学术水平的《科学的反革命：理
性滥用之研究》一书，正是沿着米塞斯提出的问题，进行的追根溯源之作。
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3、全国统一大市场，将会是一个自由公平、更加高效也更高质量的大市场。
统一大市场是指由市场机制来统一协调的一体化、开放化、竞争化、有序化
的这种既具有内在特征，同时又具有规模巨大、结构完整、功能强大、机制灵活、
环境优化等显著外在特征的大市场。它并不是说可以由统一计划来进行管制的市
场体系，而是由市场机制作为资源配置的决定性机制或者主要机制的这样一种经
济体系，在这样的一种协调机制下才能称之为统一大市场，否则就变成统一大计
划。
当然，中国要建设的统一大市场有中国特色，这个特色主要是两个方面：
一是在纵向方面。中央管制的力度要比一般市场力度大，主要体现为中央统
一实施的产业政策和竞争政策对于资源配置会起到很大的影响。中央主导型产业
政策功能主要是要突出国家的战略意图，作为中国赶超战略的一部分来发挥作用，
这一条是比较明显的，一般的市场没有这么明显的中央管理的特征。
二是在横向治理方面。就是在中国经济发展中存在着一个比较明显的“行政
区经济”的现象问题。“行政区经济”是改革当中形成的。中国赶超的动力从哪
里来？地方政府的竞争是一个很重要的选择。考虑到中国的赶超战略是一个比较
长的时期，要发挥地方政府的积极性，而不是仅仅发挥一个中央政府的积极性，
要“两条腿”走路。所以在中国在建设市场经济的过程中，地方政府的作用角色
也比较明显，其竞争动力和功能都要强大于其他国家。但地方政府的作用大，就
有一个预算软约束的副作用，它的投资冲动比较严重、投资效益相对差一些。在
转型经济体制里面，出现一定的市场分割也是一个正常的现象，因为政府在参与
这个市场活动，要想完全达到统一大市场的目的还是有一定的困难。
统一大市场具有中国特色，并不意味着它是中央统一计划经济，不意味着它
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是一种新计划经济的恢复。这个是一个非常重要的判断。
过去中国依靠全球价值链分工，进口中间品后加工组装成可供出口的最终产
品，这种全球化我们取得了巨大的红利，但是现在遇到了西方市场的问题，西方
不再愿意为中国增长提供市场；另外，关键投入品的供应链也遇到了卡脖子的障
碍。中国作为加工制造平台的生产成本也在上升，竞争优势相对在下降，因此这
个发展格局要转换。就是把以国际循环为主的方式，改成循环的大部分过程放在
国内市场，以国内市场比较大的优势，来支撑中国的经济成长和消化巨大的生产
能力，同时这个需求又能够吸引国外的要素投入，成为世界经济发展增长的发动
机。
四、全国统一大市场和双循环之间相辅相成
1、内循环的核心是强化经济补短板。
我们国家经济的发展环境已经发生了很大的变化，外部环境应该说比以往很
多时候都变得相对复杂。特别是一个时期以来，逆全球化思潮加上民粹主义，的
确让过去形成的比较好的外部环境受到干扰。中美贸易争端是升级了，现在有越
来越明确的迹象，美国正在加剧中美“脱钩”的这样一个趋势。
实际上，我国长期以来奉行的是坚持对外开放的基本国策，一方面要看到外
部环境所发生的重要变化，从这个角度来看，适当转变我们经济发展的思路，是
恰当的，从宏观意义上说，这也是适应全球经济环境的变化所作的一些调整。
内循环主要还是说要加强我们国家经济体系的一体化建设，增强抵御外部不
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确定性所带来的风险的能力。这里面非常核心的是，要强化经济发展中的一些短
板，特别是在一些高科技核心环节上，要加强自主开发的能力。
2、在强调内循环的时候，一定不要忘了外循环的重要性。
现阶段我国强调内循环，并不意味着我们会走计划经济的道路，更不意味着
我们会走“闭关锁国”的道路。我们过去取得的非常重要的成就，一个是靠我们
制度的改革，坚持市场经济道路，另一个很重要的方面，就是得益于对外开放。
我们可以看到，中国经济实质性的变化，是从 2001 年 11 月份中国加入
WTO，使中国经济全面开放、全面融入国际经济体系所取得的。市场化改革给
了我们非常重要的基础，对外开放、走国际化道路，也是中国经济成功的重要经
验，是我们国家经济发展的重大制度红利。近 20 年的这样一个道路，已经证明
了这一条。所以，内循环和对外开放是不矛盾、不冲突的，计划经济也好，封闭
经济也好，肯定是没有出路的。
实际上，中国经济是有强大生命力的，我们对此要充分相信，虽然美国的一
些人想使中美“脱钩”，从经济、技术、贸易上“脱钩”，多是中美两个国家的经
济贸易，包括科技的相互交叉、接触，可能会有所减少。世界之大，我们还可以
转向其他方向，包括欧洲、一些发展中国家，都是我们要争取处理好的。
3、全国统一大市场有利于夯实双向循环的底层基础。
（1）建设全国统一市场在前期已有探索。例如在长三角一体化示范区、粤港澳
大湾区等跨省市合作区域，均做过相应的试点和尝试，包括对跨区域间的科技环
保等共享机制不完善，各类数据信息透明度共享度偏低，市场标准化体系尚不完
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善，公平竞争存在一定障碍等问题，都做出了一定的前期探索。
（2）现阶段加快建设全国统一大市场，有利于国内大循环的进一步畅通。从前
期试点出发，进一步从全国层面考虑统一大市场的建设，有利于打破各种封闭小
市场、自我小循环，为国内大循环进一步畅通奠定基础。
（3）加快建设全国统一大市场，该文件也提出了明确的方向。包括强化市场基
础制度规则统一；推进市场设施高标准联通；打造统一的要素和资源市场；推进
商品和服务市场高水平统一；推进市场监管公平统一；进一步规范不当市场竞争
和市场干预行为。我们认为该文件具有较强的纲领性和方向性，对位未来市场的
统一发展、良性发展，都具有极为重要的作用。
五、加快建设全国统一大市场，这“一盘棋”如何落子布局？
建设全国统一大市场，核心在于“要素市场化”。也就是，进一步通过土地、
劳动力、资本、技术、数据等要素的流动，释放这些原本的静态化资源的红利。
这本质上要求全国一盘棋，重点挖掘数字经济智慧连接的潜能，最大化发挥
市场素的价值。推动这些要素价值的释放，也正是真正从最基础的要素配置角度
出发，应对立足内循环，直接打通制约经济发展的关键堵点，推动我国由“大市
场”到“强市场”的转变。
1、党中央和国务院提出建设全国统一市场有着清晰的顶层设计和战略考量。
我们可以从以下的回溯看到：
（1）党的十八届三中全会明确提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好
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发挥政府作用。
（2）党的十九大明确，将要素市场化配置作为经济体制改革的两个重点之一。
（3）2020 年发布《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制
机制的意见》，旨在深化要素市场化配置改革，促进要素自主有序流动，提高要
素配置效率，进一步激发全社会创造力和市场活力。
（4）2021 年 3 月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和
2035 年远景目标纲要》提出，营造良好数字生态，建立健全数据要素市场规则……
推进要素市场化配置改革，发展技术和数据要素市场，健全要素市场运行机制，
完善交易规则和服务体系。
（5）2022 年 1 月 6 日，国务院印发了《关于印发要素市场化配置综合改革试
点总体方案的通知》文件。文件提出着力破除阻碍要素自主有序流动的体制机制
障碍，全面提高要素协同配置效率，并从要素配置层面提出了具体的改革方向。
……
从这条“政策时间线”的主要节点看，加快建设全国统一大市场步步为营，
体现了顶层设计的长远目光与战略定力。近年来的事实也证明，置身于时代洪流，
要释放更多市场新动能，走向高质量发展，升级经济发展的模式路径，加快建设
全国统一大市场无疑是科学合理的战略考量。
2、全国统一市场的建立涉及多要素，需要采取“组合拳”。
《意见》所提出的工作原则、主要目标，以及强化市场基础制度规则统一、
推进市场设施高标准联通、打造统一的要素和资源市场、推进商品和服务市场高
水平统一、推进市场监管公平统一、进一步规范不当市场竞争和市场干预行为等
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一系列“组合拳”，都击中问题要害，值得解读细化，以增进各界的认识。
无论是宏观上审视，还是从微观上细察，加快建设全国统一大市场的亮点足
够抢眼，它完全不是有些网民不明所以所认为的重回“计划经济”，正好相反，
它更将有效地拓展开放型经济要素流动的市场空间。
3、“立破并举”，建规立制稳定市场预期。
全国统一大市场怎么建？在具体操作原则上，“立破并举”成为关键词。
“立”，着眼于建规立制。规则是奠定市场健康发展的基石。近年来中国市
场设施等“硬件”不断完善，此次《意见》在进一步提出推进设施高标准联通的
同时，更强调补足制度规则等“软件”短板，并就建立健全体制机制、打通制度
堵点部署了一系列重点任务。例如，从市场健康运行底层规则着眼，《意见》提
出了产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用“四统一”的基础制度。
“只有规则一致，政策和执行才能真正统一协同。”董煜认为，产权制度是
市场之基，要完善依法平等保护各种所有制经济产权的制度体系；准入原则是市
场的天平，要严格落实“全国一张清单”管理模式；公平竞争是市场的基本游戏
法则，要坚持对各类市场主体一视同仁、平等对待；信用是市场成长的土壤，要
形成全覆盖的信用信息网络。“四统一”的方向充分体现了对市场经济一般规律
的尊重。
中国市场由大到强面临的另一挑战是发展不平衡，要素和资源市场发展相对
滞后，市场分割问题尚未解决。只有让要素和资源流动起来，经济才能活跃起来。
《意见》提出了打造统一的土地、劳动力、资本、技术、数据、能源和生态
环境市场的举措，比如加快培育数据要素市场，推动适时组建全国电力交易中心，
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建设全国统一的碳排放权、用水权交易市场等，这对补齐中国市场体系短板具有
重要意义。
推进市场监管公平统一，亦是破除地方保护和区域壁垒、建设全国统一大市
场的重要途径。“加强市场监管标准化规范化建设”“统一执法标准和程序，规范
执法行为，减少自由裁量权”等表述被写进《意见》。对于新业态新模式，官方
在提出“推进线上线下一体化监管”的同时，也强调要“坚持监管规范和促进发
展并重，及时补齐法规和标准空缺”。
这些监管要求，配合有效的落实机制，将增强监管的科学性、有效性、精准
性，实现监管能力与监管效果的同步提升。而当监管更加科学，也将增强市场的
稳定性和可预期性。
4、破除壁垒用改革护航大局。
在“破”的方面，《意见》突出“进一步规范不当市场竞争和市场干预行为”。
具体而言，相关措施包括着力强化反垄断，稳步推进自然垄断行业改革；依
法查处不正当竞争行为，整治网络黑灰产业链条；破除地方保护和区域壁垒，全
面清理歧视外资企业、外地企业等各类优惠政策；清理废除妨碍依法平等准入和
退出以及招标采购领域违反统一市场建设的规定做法等。
不难看出，上述措施既针对市场主体也针对政府部门，在着眼打破显性壁垒
的同时，更强调破除各种隐性壁垒。
应该看到，随着大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术的迅猛发展和
广泛渗透，正在摧毁各种市场壁垒和藩篱，推动形成网络化的市场结构，对于建
设全国统一大市场具有革命性意义。因此，一方面，要加强对平台经济等新业态
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新模式的垄断和不正当竞争行为的规制；另一方面，也要充分发挥平台经济在打
破地区封锁和市场分割、推动全国统一大市场建设方面的积极作用。
《意见》对破除地方保护和区域壁垒、清理废除妨碍依法平等准入和退出的
规定做法等，都明确了要求，要加大推进力度。同时还提醒各地区“不搞‘小而
全’的自我小循环，更不能以‘内循环’的名义搞地区封锁”。这意味着各方应
主动清理各种壁垒，特别是要破除思想上的壁垒，把新发展理念真正落实到统一
大市场建设中去。
眼下中国经济工作中面临的困难和挑战有所增多。专家强调，对于改革面临
的突出矛盾和问题，该破的就要坚决打破。惟其如此，才能以点上的改革破局为
大局稳定保驾护航。
从这份意见的内容看，最值得关注的一点是，数据要素的市场化。
5、充分运用新技术实现数据要素优化和市场化，助推统一大市场建设。
在建设全国统一大市场的过程中需要发挥区块链等新技术，来构建技术平台，
形成高效运转的市场要素流动机制。而数据不仅是资源配置的重要内容，更是实
现要素市场化、加快建设全国统一大市场的工具性因素。
换言之，意见调强的如何加快建设全国统一大市场的关键实施策略上，皆与
数据要素的市场化有关。譬如，打造统一的要素和资源市场，就得先建设现代流
通网络、完善市场信息交互渠道、推动交易平台优化升级、加快培育数据要素市
场，建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全
认证等基础制度和标准规范，深入开展数据资源调查，推动数据资源开发利用。
而且，加快培育统一的技术和数据市场，是土地和劳动力等要素市场实现全国统
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一的前提条件。
在某种意义上，推动和建立要素市场化配置体制机制，是继续深化改革的成
功关键。而打造统一的要素和资源市场，数据要素优化是不可忽略的重点。
事实上，从媒体的报道中足可窥见，全国各地围绕数据要素市场的探索，正
次第展开，多点开花。如《深圳经济特区数据条例》成为国内数据领域首部基础
性综合性法规；江苏推出 30 条措施，完善数据要素市场化配置；广东省发布数
据要素市场化配置改革行动方案；北京、上海成立了数据交易所等，数据要素市
场正渐渐步正轨。
再以中部内陆省份湖南为例，娄底市不仅在全省，而且在国内最早提出打造
“数据财政”“政务数据有偿使用、合理分成”，而且从 2018 年开始探索数据要
素市场化，并落实到了项目建设上，与长沙联动开展数据要素市场化应用创新试
点。这些促进要素市场化的努力以及带来的变化，令人振奋。
另一方面，数据要素市场化，从要素连接到资源全盘激活，实现消费、产业
的跃迁，带来的将不止是新产业、新业态及新商业模式，而且更将在数字化转型
下加快市场主体、用户的解放。
打破行业与区域阻隔，信息更加透明、机制更加高效、体系更加健全，原本
大量静态的要素资源，即将形成价值释放的乘数效应。尽管市场并非万能，全国
统一大市场也是如此，但市场由大变强，这却是必然的路径。至少，这些价值将
为所有参与者所共享，基于数字平台共享机制的价值互通，是工业互联网的必然
趋势。
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总结
加快建设全国统一大市场，这份重磅文件释放出强劲的发展信号，走出了全
面推进深化改革的关键一步，也将实现高质量发展的“质的飞跃”。这为面临疫
情冲击及世界不确定因素的经济发展，注入了一股畅通双循环的新动能。解决意
见所针对的那些现实问题，更是一场关乎所有人命运的深刻变革。
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参考文献
1、新京报社论：全国统一大市场，为高质量发展清除“路障”
发布者：新京报社官方帐号
发布时间: 2022-04-11
2、刘志彪：以构建新发展格局为目标加快建设全国统一大市场
发布者：长江产经院
发布时间：2021-12-29
3、吴晓求：内循环不是重回计划经济和封闭经济，后者肯定是没有出路的
发布者：中国人民大学重阳经济研究院 《每日经济新闻》
发布时间：2021-08-20
4、杨畅：全国统一大市场有利于夯实双向循环的底层基础
发布者：财联社
发布时间：2022-04-10
3、加快建设全国统一大市场，这“一盘棋”如何落子布局？
发布者：红网官方帐号
发布时间: 2022-04-11
4、加快建设全国统一大市场，重磅文件释放什么信号？
发布者：国是直通车
发布时间：2022-04-10
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附件：中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见
中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见
（2022 年 3 月 25 日）
建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。为从全局
和战略高度加快建设全国统一大市场，现提出如下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯
彻党的十九大和十九届历次全会精神，弘扬伟大建党精神，坚持稳中求进工作
总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，全面深化
改革开放，坚持创新驱动发展，推动高质量发展，坚持以供给侧结构性改革为
主线，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，充
分发挥法治的引领、规范、保障作用，加快建立全国统一的市场制度规则，打
破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在
更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大
市场，全面推动我国市场由大到强转变，为建设高标准市场体系、构建高水平
社会主义市场经济体制提供坚强支撑。
（二）工作原则
——立足内需，畅通循环。以高质量供给创造和引领需求，使生产、分
配、流通、消费各环节更加畅通，提高市场运行效率，进一步巩固和扩展市场
资源优势，使建设超大规模的国内市场成为一个可持续的历史过程。
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——立破并举，完善制度。从制度建设着眼，明确阶段性目标要求，压茬
推进统一市场建设，同时坚持问题导向，着力解决突出矛盾和问题，加快清理
废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，破除各种封闭小市场、自我
小循环。
——有效市场，有为政府。坚持市场化、法治化原则，充分发挥市场在资
源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，强化竞争政策基础地位，加快转
变政府职能，用足用好超大规模市场优势，让需求更好地引领优化供给，让供
给更好地服务扩大需求，以统一大市场集聚资源、推动增长、激励创新、优化
分工、促进竞争。
——系统协同，稳妥推进。不断提高政策的统一性、规则的一致性、执行
的协同性，科学把握市场规模、结构、组织、空间、环境和机制建设的步骤与
进度，坚持放管结合、放管并重，提升政府监管效能，增强在开放环境中动态
维护市场稳定、经济安全的能力，有序扩大统一大市场的影响力和辐射力。
（三）主要目标
——持续推动国内市场高效畅通和规模拓展。发挥市场促进竞争、深化分
工等优势，进一步打通市场效率提升、劳动生产率提高、居民收入增加、市场
主体壮大、供给质量提升、需求优化升级之间的通道，努力形成供需互促、产
销并进、畅通高效的国内大循环，扩大市场规模容量，不断培育发展强大国内
市场，保持和增强对全球企业、资源的强大吸引力。
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——加快营造稳定公平透明可预期的营商环境。以市场主体需求为导向，
力行简政之道，坚持依法行政，公平公正监管，持续优化服务，加快打造市场
化法治化国际化营商环境。充分发挥各地区比较优势，因地制宜为各类市场主
体投资兴业营造良好生态。
——进一步降低市场交易成本。发挥市场的规模效应和集聚效应，加强和
改进反垄断反不正当竞争执法司法，破除妨碍各种生产要素市场化配置和商品
服务流通的体制机制障碍，降低制度性交易成本。促进现代流通体系建设，降
低全社会流通成本。
——促进科技创新和产业升级。发挥超大规模市场具有丰富应用场景和放
大创新收益的优势，通过市场需求引导创新资源有效配置，促进创新要素有序
流动和合理配置，完善促进自主创新成果市场化应用的体制机制，支撑科技创
新和新兴产业发展。
——培育参与国际竞争合作新优势。以国内大循环和统一大市场为支撑，
有效利用全球要素和市场资源，使国内市场与国际市场更好联通。推动制度型
开放，增强在全球产业链供应链创新链中的影响力，提升在国际经济治理中的
话语权。
二、强化市场基础制度规则统一
（四）完善统一的产权保护制度。完善依法平等保护各种所有制经济产权
的制度体系。健全统一规范的涉产权纠纷案件执法司法体系，强化执法司法部
门协同，进一步规范执法领域涉产权强制措施规则和程序，进一步明确和统一
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行政执法、司法裁判标准，健全行政执法与刑事司法双向衔接机制，依法保护
企业产权及企业家人身财产安全。推动知识产权诉讼制度创新，完善知识产权
法院跨区域管辖制度，畅通知识产权诉讼与仲裁、调解的对接机制。
（五）实行统一的市场准入制度。严格落实“全国一张清单”管理模式，
严禁各地区各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单，维护市场准入负面
清单制度的统一性、严肃性、权威性。研究完善市场准入效能评估指标，稳步
开展市场准入效能评估。依法开展市场主体登记注册工作，建立全国统一的登
记注册数据标准和企业名称自主申报行业字词库，逐步实现经营范围登记的统
一表述。制定全国通用性资格清单，统一规范评价程序及管理办法，提升全国
互通互认互用效力。
（六）维护统一的公平竞争制度。坚持对各类市场主体一视同仁、平等对
待。健全公平竞争制度框架和政策实施机制，建立公平竞争政策与产业政策协
调保障机制，优化完善产业政策实施方式。健全反垄断法律规则体系，加快推
动修改反垄断法、反不正当竞争法，完善公平竞争审查制度，研究重点领域和
行业性审查规则，健全审查机制，统一审查标准，规范审查程序，提高审查效
能。
（七）健全统一的社会信用制度。编制出台全国公共信用信息基础目录，
完善信用信息标准，建立公共信用信息同金融信息共享整合机制，形成覆盖全
部信用主体、所有信用信息类别、全国所有区域的信用信息网络。建立健全以
信用为基础的新型监管机制，全面推广信用承诺制度，建立企业信用状况综合
评价体系，以信用风险为导向优化配置监管资源，依法依规编制出台全国失信
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惩戒措施基础清单。健全守信激励和失信惩戒机制，将失信惩戒和惩治腐败相
结合。完善信用修复机制。加快推进社会信用立法。
三、推进市场设施高标准联通
（八）建设现代流通网络。优化商贸流通基础设施布局，加快数字化建
设，推动线上线下融合发展，形成更多商贸流通新平台新业态新模式。推动国
家物流枢纽网络建设，大力发展多式联运，推广标准化托盘带板运输模式。大
力发展第三方物流，支持数字化第三方物流交付平台建设，推动第三方物流产
业科技和商业模式创新，培育一批有全球影响力的数字化平台企业和供应链企
业，促进全社会物流降本增效。加强应急物流体系建设，提升灾害高风险区域
交通运输设施、物流站点等设防水平和承灾能力，积极防范粮食、能源等重要
产品供应短缺风险。完善国家综合立体交通网，推进多层次一体化综合交通枢
纽建设，推动交通运输设施跨区域一体化发展。建立健全城乡融合、区域联
通、安全高效的电信、能源等基础设施网络。
（九）完善市场信息交互渠道。统一产权交易信息发布机制，实现全国产
权交易市场联通。优化行业公告公示等重要信息发布渠道，推动各领域市场公
共信息互通共享。优化市场主体信息公示，便利市场主体信息互联互通。推进
同类型及同目的信息认证平台统一接口建设，完善接口标准，促进市场信息流
动和高效使用。依法公开市场主体、投资项目、产量、产能等信息，引导供需
动态平衡。
（十）推动交易平台优化升级。深化公共资源交易平台整合共享，研究明
确各类公共资源交易纳入统一平台体系的标准和方式。坚持应进必进的原则要
求，落实和完善“管办分离”制度，将公共资源交易平台覆盖范围扩大到适合
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以市场化方式配置的各类公共资源，加快推进公共资源交易全流程电子化，积
极破除公共资源交易领域的区域壁垒。加快推动商品市场数字化改造和智能化
升级，鼓励打造综合性商品交易平台。加快推进大宗商品期现货市场建设，不
断完善交易规则。鼓励交易平台与金融机构、中介机构合作，依法发展涵盖产
权界定、价格评估、担保、保险等业务的综合服务体系。
四、打造统一的要素和资源市场
（十一）健全城乡统一的土地和劳动力市场。统筹增量建设用地与存量建
设用地，实行统一规划，强化统一管理。完善城乡建设用地增减挂钩节余指
标、补充耕地指标跨区域交易机制。完善全国统一的建设用地使用权转让、出
租、抵押二级市场。健全统一规范的人力资源市场体系，促进劳动力、人才跨
地区顺畅流动。完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市
民化挂钩政策。
（十二）加快发展统一的资本市场。统一动产和权利担保登记，依法发展
动产融资。强化重要金融基础设施建设与统筹监管，统一监管标准，健全准入
管理。选择运行安全规范、风险管理能力较强的区域性股权市场，开展制度和
业务创新试点，加强区域性股权市场和全国性证券市场板块间的合作衔接。推
动债券市场基础设施互联互通，实现债券市场要素自由流动。发展供应链金
融，提供直达各流通环节经营主体的金融产品。加大对资本市场的监督力度，
健全权责清晰、分工明确、运行顺畅的监管体系，筑牢防范系统性金融风险安
全底线。坚持金融服务实体经济，防止脱实向虚。为资本设置“红绿灯”，防
止资本无序扩张。
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（十三）加快培育统一的技术和数据市场。建立健全全国性技术交易市
场，完善知识产权评估与交易机制，推动各地技术交易市场互联互通。完善科
技资源共享服务体系，鼓励不同区域之间科技信息交流互动，推动重大科研基
础设施和仪器设备开放共享，加大科技领域国际合作力度。加快培育数据要素
市场，建立健全数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、
安全认证等基础制度和标准规范，深入开展数据资源调查，推动数据资源开发
利用。
（十四）建设全国统一的能源市场。在有效保障能源安全供应的前提下，
结合实现碳达峰碳中和目标任务，有序推进全国能源市场建设。在统筹规划、
优化布局基础上，健全油气期货产品体系，规范油气交易中心建设，优化交易
场所、交割库等重点基础设施布局。推动油气管网设施互联互通并向各类市场
主体公平开放。稳妥推进天然气市场化改革，加快建立统一的天然气能量计量
计价体系。健全多层次统一电力市场体系，研究推动适时组建全国电力交易中
心。进一步发挥全国煤炭交易中心作用，推动完善全国统一的煤炭交易市场。
（十五）培育发展全国统一的生态环境市场。依托公共资源交易平台，建
设全国统一的碳排放权、用水权交易市场，实行统一规范的行业标准、交易监
管机制。推进排污权、用能权市场化交易，探索建立初始分配、有偿使用、市
场交易、纠纷解决、配套服务等制度。推动绿色产品认证与标识体系建设，促
进绿色生产和绿色消费。
五、推进商品和服务市场高水平统一
（十六）健全商品质量体系。建立健全质量分级制度，广泛开展质量管理
体系升级行动，加强全供应链、全产业链、产品全生命周期管理。深化质量认
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证制度改革，支持社会力量开展检验检测业务，探索推进计量区域中心、国家
产品质量检验检测中心建设，推动认证结果跨行业跨区域互通互认。推动重点
领域主要消费品质量标准与国际接轨，深化质量认证国际合作互认，实施产品
伤害监测和预防干预，完善质量统计监测体系。推进内外贸产品同线同标同
质。进一步巩固拓展中国品牌日活动等品牌发展交流平台，提高中国品牌影响
力和认知度。
（十七）完善标准和计量体系。优化政府颁布标准与市场自主制定标准结
构，对国家标准和行业标准进行整合精简。强化标准验证、实施、监督，健全
现代流通、大数据、人工智能、区块链、第五代移动通信（5G）、物联网、储
能等领域标准体系。深入开展人工智能社会实验，推动制定智能社会治理相关
标准。推动统一智能家居、安防等领域标准，探索建立智能设备标识制度。加
快制定面部识别、指静脉、虹膜等智能化识别系统的全国统一标准和安全规
范。紧贴战略性新兴产业、高新技术产业、先进制造业等重点领域需求，突破
一批关键测量技术，研制一批新型标准物质，不断完善国家计量体系。促进内
外资企业公平参与我国标准化工作，提高标准制定修订的透明度和开放度。开
展标准、计量等国际交流合作。加强标准必要专利国际化建设，积极参与并推
动国际知识产权规则形成。
（十八）全面提升消费服务质量。改善消费环境，强化消费者权益保护。
加快完善并严格执行缺陷产品召回制度，推动跨国跨地区经营的市场主体为消
费者提供统一便捷的售后服务，进一步畅通商品异地、异店退换货通道，提升
消费者售后体验。畅通消费者投诉举报渠道，优化消费纠纷解决流程与反馈机
制，探索推进消费者权益保护工作部门间衔接联动机制。建立完善消费投诉[进
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入黑猫投诉]信息公示制度，促进消费纠纷源头治理。完善服务市场预付式消费
管理办法。围绕住房、教育培训、医疗卫生、养老托育等重点民生领域，推动
形成公开的消费者权益保护事项清单，完善纠纷协商处理办法。
六、推进市场监管公平统一
（十九）健全统一市场监管规则。加强市场监管行政立法工作，完善市场
监管程序，加强市场监管标准化规范化建设，依法公开监管标准和规则，增强
市场监管制度和政策的稳定性、可预期性。对食品药品安全等直接关系群众健
康和生命安全的重点领域，落实最严谨标准、最严格监管、最严厉处罚、最严
肃问责。对互联网医疗、线上教育培训、在线娱乐等新业态，推进线上线下一
体化监管。加强对工程建设领域统一公正监管，依纪依法严厉查处违纪违法行
为。强化重要工业产品风险监测和监督抽查，督促企业落实质量安全主体责
任。充分发挥行业协会商会作用，建立有效的政企沟通机制，形成政府监管、
平台自律、行业自治、社会监督的多元治理新模式。
（二十）强化统一市场监管执法。推进维护统一市场综合执法能力建设，
加强知识产权保护、反垄断、反不正当竞争执法力量。强化部门联动，建立综
合监管部门和行业监管部门联动的工作机制，统筹执法资源，减少执法层级，
统一执法标准和程序，规范执法行为，减少自由裁量权，促进公平公正执法，
提高综合执法效能，探索在有关行业领域依法建立授权委托监管执法方式。鼓
励跨行政区域按规定联合发布统一监管政策法规及标准规范，积极开展联动执
法，创新联合监管模式，加强调查取证和案件处置合作。
（二十一）全面提升市场监管能力。深化简政放权、放管结合、优化服务
改革，完善“双随机、一公开”监管、信用监管、“互联网+监管”、跨部门
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协同监管等方式，加强各类监管的衔接配合。充分利用大数据等技术手段，加
快推进智慧监管，提升市场监管政务服务、网络交易监管、消费者权益保护、
重点产品追溯等方面跨省通办、共享协作的信息化水平。建立健全跨行政区域
网络监管协作机制，鼓励行业协会商会、新闻媒体、消费者和公众共同开展监
督评议。对新业态新模式坚持监管规范和促进发展并重，及时补齐法规和标准
空缺。
七、进一步规范不当市场竞争和市场干预行为
（二十二）着力强化反垄断。完善垄断行为认定法律规则，健全经营者集
中分类分级反垄断审查制度。破除平台企业数据垄断等问题，防止利用数据、
算法、技术手段等方式排除、限制竞争。加强对金融、传媒、科技、民生等领
域和涉及初创企业、新业态、劳动密集型行业的经营者集中审查，提高审查质
量和效率，强化垄断风险识别、预警、防范。稳步推进自然垄断行业改革，加
强对电网、油气管网等网络型自然垄断环节的监管。加强对创新型中小企业原
始创新和知识产权的保护。
（二十三）依法查处不正当竞争行为。对市场主体、消费者反映强烈的重
点行业和领域，加强全链条竞争监管执法，以公正监管保障公平竞争。加强对
平台经济、共享经济等新业态领域不正当竞争行为的规制，整治网络黑灰产业
链条，治理新型网络不正当竞争行为。健全跨部门跨行政区域的反不正当竞争
执法信息共享、协作联动机制，提高执法的统一性、权威性、协调性。构建跨
行政区域的反不正当竞争案件移送、执法协助、联合执法机制，针对新型、疑
难、典型案件畅通会商渠道、互通裁量标准。
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（二十四）破除地方保护和区域壁垒。指导各地区综合比较优势、资源环
境承载能力、产业基础、防灾避险能力等因素，找准自身功能定位，力戒贪大
求洋、低层次重复建设和过度同质竞争，不搞“小而全”的自我小循环，更不
能以“内循环”的名义搞地区封锁。建立涉企优惠政策目录清单并及时向社会
公开，及时清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市
场和公平竞争的政策，全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各
类优惠政策，对新出台政策严格开展公平竞争审查。加强地区间产业转移项目
协调合作，建立重大问题协调解决机制，推动产业合理布局、分工进一步优
化。鼓励各地区持续优化营商环境，依法开展招商引资活动，防止招商引资恶
性竞争行为，以优质的制度供给和制度创新吸引更多优质企业投资。
（二十五）清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法。除法律法规明
确规定外，不得要求企业必须在某地登记注册，不得为企业跨区域经营或迁移
设置障碍。不得设置不合理和歧视性的准入、退出条件以限制商品服务、要素
资源自由流动。不得以备案、注册、年检、认定、认证、指定、要求设立分公
司等形式设定或者变相设定准入障碍。不得在资质认定、业务许可等方面，对
外地企业设定明显高于本地经营者的资质要求、技术要求、检验标准或评审标
准。清理规范行政审批、许可、备案等政务服务事项的前置条件和审批标准，
不得将政务服务事项转为中介服务事项，没有法律法规依据不得在政务服务前
要求企业自行检测、检验、认证、鉴定、公证以及提供证明等，不得搞变相审
批、有偿服务。未经公平竞争不得授予经营者特许经营权，不得限定经营、购
买、使用特定经营者提供的商品和服务。
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（二十六）持续清理招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法。制定
招标投标和政府采购制度规则要严格按照国家有关规定进行公平竞争审查、合
法性审核。招标投标和政府采购中严禁违法限定或者指定特定的专利、商标、
品牌、零部件、原产地、供应商，不得违法设定与招标采购项目具体特点和实
际需要不相适应的资格、技术、商务条件等。不得违法限定投标人所在地、所
有制形式、组织形式，或者设定其他不合理的条件以排斥、限制经营者参与投
标采购活动。深入推进招标投标全流程电子化，加快完善电子招标投标制度规
则、技术标准，推动优质评标专家等资源跨地区跨行业共享。
八、组织实施保障
（二十七）加强党的领导。各地区各部门要充分认识建设全国统一大市场
对于构建新发展格局的重要意义，切实把思想和行动统一到党中央决策部署上
来，做到全国一盘棋，统一大市场，畅通大循环，确保各项重点任务落到实
处。
（二十八）完善激励约束机制。探索研究全国统一大市场建设标准指南，
对积极推动落实全国统一大市场建设、取得突出成效的地区可按国家有关规定
予以奖励。动态发布不当干预全国统一大市场建设问题清单，建立典型案例通
报约谈和问题整改制度，着力解决妨碍全国统一大市场建设的不当市场干预和
不当竞争行为问题。
（二十九）优先推进区域协作。结合区域重大战略、区域协调发展战略实
施，鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游
城市群等区域，在维护全国统一大市场前提下，优先开展区域市场一体化建设
工作，建立健全区域合作机制，积极总结并复制推广典型经验和做法。
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（三十）形成工作合力。各地区各部门要根据职责分工，不折不扣落实本
意见要求，对本地区本部门是否存在妨碍全国统一大市场建设的规定和实际情
况开展自查清理。国家发展改革委、市场监管总局会同有关部门建立健全促进
全国统一大市场建设的部门协调机制，加大统筹协调力度，强化跟踪评估，及
时督促检查，推动各方抓好贯彻落实。加强宣传引导和舆论监督，为全国统一
大市场建设营造良好社会氛围。重大事项及时向党中央、国务院请示报告。
文字来源：新华网
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