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第6课
西方的文官制度
《国家制度与社会治理》 第二单元 官员的选拔与管理
现在各国的考试制度差不多都是学英国的，穷源溯流，英国的考试制度，原来还是从我们中国学过去的。——孙中山
【课标要求】了解中国科举制与西方近代文官制度的渊源关系，知道西方近代文官制度的特点以及对近现代中国公务员制度的影响。
文官：西方国家的文官一般特指在政府行政部门任职的事务官（负责具体事务）他们既是维护资产阶级统治的工具，也担负着管理社会公共事务的职能。英国是西方最早建立文官制度的国家。
文官制度：文官制度又称公务员制度 ，就是由国家法律或法令规定的各级文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、传递、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等一系列规章制度和管理制度。
类别 职责
政务官 包括大臣、政务次官或政务秘书，他们随内阁共进退
事务官 即文官，包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，可以长期任职。
CONTENTS
目录
1.西方文官制度出现的背景
2.西方文官制度的建立
3.西方文官制度的特点
4.西方文官制度的影响
历史因素：西方传统选官制度带来腐败低效、周期性政治动荡等弊端。
◆现实原因：
资本主义的发展需要高效的官员录用制度，即工业革命的推动；
◆催化剂（英国）：克里米亚战争
■外部因素：中国的科举制提供了借鉴
“当我接受联合国的邀请来中国向诸位讲文官制度的时候，我是深感惊讶的。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国。”
—1983，美国人事署长艾仑 坎贝尔
一.西方文官制度出现的背景：
1.中古时期
（1）中古时期，西欧社会管理主要依靠教士和封建领主。
（2）随着国王权力的扩大，需要处理的事务越来越多，国王往往挑选自己的亲信处理这些事务，并赐予他们官职。
2.近代早期
（1）17—18 世纪，欧美国家逐渐建立起资本主义制度， 但官员的选拔仍存在许多问题。少数人或集团掌握着官员的任免权，他们将官职作为礼品或商品，私相授受。
危害： 导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发。
（2）内阁制和政党政治形成后，出现了所谓的“政党分肥制”。执政党一般会把官职分给党内同僚，平民也可以进入政府任职， 但是一旦内阁重组或执政党更换，就要更换大批政府官员。由于任期有限，新上台的官员急于为自己谋取利益。
实质：瓜分国家权力
危害：造成腐败泛滥，还严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。
官员的选拔与管理
中古时期
官员任用方式
政治发展特征
17-18世纪
内阁制和政党政治形成后
封建制度
1. 工业革命前
资义制度逐渐建立
恩赐官职制
个人恩赐制
政党分肥制
“在政治上，要像在爱情上、在战争上一样公平，战利品归胜利者所有。”
—W.L.马西
营私舞弊
卖官鬻爵
服务权贵
类似仆从
腐败泛滥
降低效率
西方传统选官制度的特点：
封闭性、时代性、随意性、私人性
3.工业革命后
①本质原因：
英国等资本主义国家的生产力水平大大提高。
②政府的困境：政府除了维护社会治安、国防、财政和税收等传统事务以外，还要管理经济、文化和科技等新的社会事务。
国家管理职能急剧扩展，管理的事务也越来越复杂，亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚体系。
③民众的呼声：
随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。于是，向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。
2. 工业革命后
资产阶级兴起之时就提出的天赋人权、人人平等、主权在民的思想经过几百年的发展，已经深入人心。英国的斯坦顿父子对中国政府官吏选拔的种种描述，在英国产生广泛的影响。
——鲍红信《英国近代文官制度的建立》
克里米亚战争中英国伤病士兵们在寒冷中挣扎
工业革命后，国家管理职能急剧扩展， 管理的事务也越来越复杂， 亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚；
随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈；
向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。
中国科举制
05
背景
04
催化剂
启蒙思想
03
02
工业革命
生产力发展，工业资产阶级强烈要求。
西方传统官制
01
恩赐官职制、政党分肥制存在根本性弊端。
民主观念深入人心，提供理论依据。
克里米亚战争暴露政府诸多问题，国人不满。
原则精神可供借鉴
时代趋势：工业资本主义呼唤新的职业官僚体系
二.英国文官制度建立的过程
18世纪初，限制官员当选为下院议员
19世纪初，设立常务次官
1854年克里米亚战争问题提供契机
1855年建立文官委员会
1870年最终确立
提出《关于建立常任文官制度的报告》
重难拓展
回顾英国文官任用制度的发展的整个历程，我们不难发现，它有着自己鲜明的特点，渐进性的特点。英国文官任用制度从产生之日起，就伴随着时代前进的步伐，在不断地发展、变化着。不同的时期，都有某些过时的旧制度退出历史舞台，也有某些适应形势需要的新制度产生出来。但这些变化都是徐缓渐进式的，这样，旧制度在消失之前，总有一段逐步萎缩、蜕化期，新的文官任用制度在诞生之前，也基本上都有一段逐步孕育和成长时期。这样的制度变迁，相对平稳，避免了很多不必要的社会动荡。
——范文超《英国文官任用制度变迁初探——以新制度经济学为视角》
英国文官制度的发展经历了一个由浅入深、由简单到复杂、由低级到高级的不断完善的过程；
制度的改革具有渐进性、长期性、艰巨性以及连续性，任何一个制度在形成过程中都有继承、都有创新。
通过英国文官制度确立及发展的进程，我们得出什么认识？
三、西方其它国家文官制度的建立过程
2.文官制度的推广
1883年，美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的文官制度改革法案（史称《彭德尔顿法》），建立了美国的文官制度。
1946年，法国颁布了统一的公务员法，开始将文官的管理纳入法治化轨道。
1947年，日本通过了《国家公务员法》。
1950年，颁布了《联邦德国公务员法》，形成比较完整的现代文官制度。
由于西方各国政治、经济、文化背景的不同，其文官考试制度也有各自的特点。美国侧重专才，考试内容侧重专业性和实用性。德国文官考试则兼收并蓄英、美之长，注重通专结合，第一轮考试着重考基础知识和基本素质，第二轮考试着重实际运用能力。法国文官考试严格分等级，受行政系统的控制较大，与法国传统上中央集权体制有关 —姚琦《略论西方主要国家文官考试制度》
1854 《关于建立常任文官制度的报告》
1854 克里米亚战争提供契机
时间轴
三.西方文官制度的特点
材料：
各种录用考试都要以公告通知公开进行，公告必须写明招考的职务、责任、待遇、资格、 考试科目及时间地点，成绩张榜公布，并通知本人；
所有公民不因民族、种族、性别、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻状况等而受歧视，主要以“品行”和“考试成绩”作为衡量标准；
文官的录用主要是按考试成绩，并参考个人资历、学历、品德和健康状况来鉴别优劣 , 择优录用。
—姚琦《略论西方主要国家文官考试制度 》
特征一：公开考试和择优录用
材料：
5.任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务，也不因此承担提供政治服务的义务。他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。
6.任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。
—《美国文官法》（1883年1月）
特征二：政治中立和工作隐名
特征三：职务常任和论功晋升
材料：
《彭德尔顿法》在美国历史上，第一次把联邦政府官员分成两个集团—职业文官与政治官员集团……划入职业文官行列的行政官员不再是由总统或是部门长官任命，也不再与政治家的选举或任命共进退,而是终身任职。
-Pendleton Act of 1883[R].Basic Documents of American Public Administration: 1776-1950 [M].
材料:
2.成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员，可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。
—《关于建立常任文官制度的报告》
“无过失不受免职处分”
激励机制
公开公平竞争、择优录取
国家重视，有严格法律保障
利于国家发展、社会稳定
中国科举制考试内容 最初为综合性考试，虽着重强调儒家经典著作，但也包括其他科目，如法律、教学和政治时事等。渐渐地，这些考试集中于文体和儒家正统观念。
西方文官制度考试内容 分为必考科目和选考科目两种：必考科目有作文、英语、现代或基础经济、普通科学、辅助文字等5门；选考科目有文学、历史、哲学、经济、法律、政治、数学和自然科学等11门，任选6门。
同
封建小农经济的产物
产生于封建专制社会，受国家最高统治者直接干预
受儒家思想影响，考试内容趋于单一
资本主义经济发展的产物
产生于近代民主社会，不受国王、内阁控制
受启蒙思想影响，考试内容综合多样
中
西
异
与中国古代科举制的异同点
角度 科举制 文官制度
相同 性质 官员选拔考试制度、政治组织制度的范畴 方式 公开报考、公平竞争、择优录取 标准 才能和品德 趋势 规范化、制度化、体系化 影响 追求公平与效益；促使社会流动；有利于社会稳定和发展；都反应了统治阶级的利益和要求；而且容易滋生官僚习气和僵化现象。 不同 根源 封建小农经济的产物 资本主义经济发展的产物
技术 人才的选拔考试制度,它既包括对文官（政治官员）的选拔,也包括对武官的选拔（如武举） 人事组织制度,它不仅包括官员（政客和官僚分开）的选拔任命,还包括对官员的考核,奖惩等内容.
制度 封建专制主义中央集权制 资产阶级民主制
阶级 封建地主阶级 资产阶级
思想 儒家思想 启蒙思想
价值取向 万般皆下品惟有读书高；学而优则仕 自由、平等、博爱；公平和效益
联系 中国科举制体现的“机会均等”原则为西方文官制度提供借鉴 西方近代的文官制度与中国科举制对比
四.西方文官制度的影响
英国文官制度的绝对专业化素养，使得政府能够在最低的差错和最高的效率的情况下运转自如。这个制度足以让采用不同制度的其他国家羡慕不已。
—［英］玛格丽特 撒切尔著，李宏强译《唐宁街岁月》
阅读上述材料，结合所学谈谈你对西方文官制度的看法？
积极：
（1）规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理；
（2）实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性；
（3）促进了国家治理水平的提高。
（4）为世界其他各国文官制度的建立提供了借鉴
消极：（1）容易滋生官僚习气和僵化现象；
（2）文官人数增多，加大国家财政负担；
（3）官员层次增加，影响政府工作效率。
西方文官制度
概念
确立背景
形成过程
特点
影响
启示
小结

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