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第二单元 官员的选拔与管理
导言解读
官员选拔与管理，社会治理大前提
国情不同方式异，相互借鉴可学习
古代中国经验积，政治文明贡献奇
近代西方倡代议，文官制度秉中立
民国考试为主体，公职不再称官吏
中共干部有含义，根本原则党管理
制度建设成体系，公务员法添活力
课程目标
了解中国古代官员选拔方式的更迭过程和不同阶段的特征，知道中央集权体制下古代中国的官员考核和监察制度；了解西方近代文官制度与近现代中国公务员制度。
第5课 中国古代官员的选拔与管理
知识重点
中国古代官员选拔与管理的基本方式与阶段性特征
□举孝廉图
东汉古墓，壁画局部
孝廉举仕，扬威耀武
①秦汉至魏晋南北朝时期的官员选拔与管理
★学习聚焦：“以法为教”“以吏为师”、察举制与九品中正制是秦汉至魏晋南北朝时期官员选拔的主要制度。
¤选官制度
1.世官制到荐举制
西周世袭春秋变，时代需要崇尚贤
争霸图强凭才干，军功大小授职官
2.军功制到察举制
秦朝用人太极端，严刑峻法天下反
荐举军功太散漫，察举制度较完善
法教吏师
施政以法，暴力高压
钳制思想，惨重代价
察举制度
自下推举，中央驾驭
品德才学，有利有弊
3.九品中正制
东汉末年秩序乱，豪强控制选人权
曹魏始设中正官，后来明辨贵与寒
九品中正
察举延续，才分九级
中正评语，世家大吏
¤考核监察
1.考核办法
上计制度，责任义务
预算数目，实际收入
2.人才标准
家世道德，实际才学
发展趋向，门第定爵
3.监察制度
御史大夫，百官监察
地方刺史，权力很大
□汉墓《集簿》
年度统计，业绩汇集
上报中央，考核依据
▓史料阅读：九品中正制弊端—《晋书·段灼传》
不辨贤愚，门阀势力
公侯子孙，同道兄弟
②隋唐至两宋时期的官员选拔与管理
★学习聚焦：隋唐开始的科举制以考试取人，扩大了用人范围，对历代封建国家政权的稳定发挥了巨大作用。
¤选官制度
科举制
社会发展，阶级变化
庶族上升，挑战门阀
分科取士，考试选拔
公平竞争，范围扩大
¤考核监察
考核标准
吏部负责，每年审验
德勤能绩，确定升迁
监察措施
地方道路，监察分区
宋朝变化，台谏合一
☆思考点：为什么说科举制是一种更完善的选官制度？
科举制之前的察举制和九品中正制本质上还是一种推荐制度，推荐者的主观因素对官员选拔影响比较大，而科举制是一种考试制度，以考试成绩取人，官员选拔标准相对客观。科举制下允许符合条件者“投牒自进”无须其他条件，官员选拔的社会基础更加广泛。科举制把官员选拔的各项制度收归中央，巩固了中央集权。
◇学思之窗：隋唐时期地方官员任用上的变化对中央集权有什么样的影响。
《说文解字》说“官，吏事君也”，“吏，治人者也”，说明官与吏在职能上是不同的。中国古代中央集权封建官僚制建立后，中央直接任命的官，一般只到县一级。如秦汉时期，二百石以上的属于官，二百石以下的是吏。中央任命的官在县一级只有县令、长，县丞、尉（称为长吏），其他属吏（称为少吏）中央不任命，都由各级长官在所任地自己选用，籍贯一般为本地人。魏晋南北朝以降，官品制度形成，有品级的是官，无品级的是吏，但属吏任用大体延续秦汉，由长官自己辟除举荐而产生。由于属吏不归中央管理，由此也带来许多危害，他们或营私舞弊，如汉朝就有“奸更缘绝簿书盗财物，公私费耗甚多”；或结成朋党，如汉朝颍川郡“吏俗朋党”；还有像《隋书·刘炫传》中所说的无所事事的情况。隋朝改变这个制度，各级长官的僚属皆由吏部任命和考核，吏的管理更加严格，这无疑大大加强了中央集权。
③元明清时期的官员选拔与管理
★学习聚焦：元朝恢复科举制，明清时期科举制仍是选官的主要途径。这一时期考核与监察制度也更趋严密。
¤选官制度
1.蒙古传统
怯薛制度，元勋子弟
禁卫亲军，选官基地
2.元朝复科
蒙元轻汉，科举中断
虽有恢复，只做小官
3.明清科举
科考三级，卷分地域
四书五经，八股命题
¤考核监察
1.考核制度
考满考察，外考大计
京官京察，程序仔细
2.监察机构
明朝监察，最为独立
位卑权重，无可比及
3.御史巡按
皇帝钦点，有职有权
以小监大，尚方宝剑
□进士名碑
宋始刻名，光宗耀庭
元与明清，现存北京
历史纵横：明朝科举南北卷制度
中央大考，矛盾不少
发展差异，地方协调
◎问题探究：分析中国古代对官员“德”“才”的要求有何特点。
察举制和科举制中的孝廉、贤良方正、明经等科目，都包含着对官员德的重视，而秀才、茂才、明法、进士等科目，又包含着对官员才的重视。科举制形成后，儒家经典成为士人考试的必读书，实际已将德才的关系在考试中具体体现出来了。
通过材料可以看到，中国古代对官员选拔的要求既重才又重德，但是德是第一位的，被放在才的前面。
◎学习拓展：谈谈对中国古代官员考核制度的看法。
考核是一个制度体系，也是一个治理体系。张居正认识到，立法不难，难的是有法必行。不要只听一个人说什么，而是要看他做事有没有成效。如果国家对所安排的事情没有考核制度，君主心里对全局也不清楚，那么人人都会心怀侥幸，不去认真落实。这种情况下即使把古代的圣贤请出来，恐怕也做不成什么事。因此，考核制度在国家管理中有着重要作用，不仅要建立相关考核制度，还要使考核制度落实。中国古代从秦汉至明清考核制度的日趋严密，正是其重要性的表现。
第6课 西方的文官制度
知识重点
认识西方文官制度的历史变革进程
□文官制度
吏制弊端，尖锐批判
改革议案，文官基奠
①西方文官制度出现的背景
★学习聚焦：资本主义的发展需要高效的官员录用制度。
¤封建恩赐
封建时代官如仆，国王权贵之走卒
¤近代任免
代议制度始当初，政党分肥贪与腐
¤工业革命
工业革命进大步，社会事务更繁复
教育水平高程度，平等参政鼓与呼
廉洁高效新政府，职业官僚才配伍
□加菲尔德
封官许愿，政治象乱
总统刺案，推动改变
☆思考点：为什么说工业革命推动了文官制度的建立？
工业革命壮大了工业资产阶级的力量，极大地提高了生产力，巩固了资产阶级的统治。工业资产阶级需要更多的政治权力，需要能为他们利益服务的人才。工业革命后，资本主义国家管理的事务日益繁杂，公共服务类的事务急剧增多，需要有学识、能力和经验的管理人才。同时，资产阶级的统治已经巩固，他们不再担心封建势力复辟，法治开始取代人治，对国家治理人才的要求已经逐渐摆脱党派利益之争。另外，工业革命后，平等参政的思想日益深入人心，资产阶级也需要扩大统治基础。于是，面向所有公民、通过竞争考试择优录用人才以建立高效廉洁政府的文官制度在工业革命后建立起来。
②西方文官制度的建立
★学习聚焦：19世纪中后期，英国首先建立了文官制度。后来，西方各国纷纷效仿。
¤英国率先
英国君主立宪，政党更替转换
工作不可中断，于是官分两半
政务随党上岸，事务长期在线
克里米亚开战，暴露机制混乱
改革提出方案，考试录用文官
一八五五法颁，制度建立起点
¤他国相伴
美国八三法案，战后法德日建
历史纵横：书面考试在英国的出现
标准统一，客观合理
牛津剑桥，借鉴学习
◇学思之窗：英国1854年《关于建立常任文官制度的报告》的核心思想。
从材料中可知，这份报告是为建立常任文官制度而作，目的是选拔能够胜任公共服务二作的人才，认为应该通过公开竞争考试选拔人才，要建立完整的奖罚制度来激励文官的工作。因此，这份报告的核心思想是：考试录用，奖励能者
□日本公考
战后建立，考查细密
注重能力，优惠待遇
③西方文官制度的特点和影响
★学习聚焦：西方文官制度的特点有考试录用、中立、常任等，对政府管理产生了重要影响。
¤文官特点
考试办法选官，机会均等面宽
职业素养非凡，待遇优厚清廉
依法履行职权，中立政党之间
尽责不愁饭碗，业绩决定升迁
¤文官影响
文官辩证看，属性不可变
弊端很明显，人多机构繁
财政大负担，职权相互牵
官僚僵化脸，积极占大面
规范官选管，政管分两摊
稳定不间断，治理往高攀
历史纵横：英国文官的退休和晋升制度
授职定级，鼓励进取
退休待遇，免除后虑
▓史料阅读：公务人员的权利和义务—1883年《美国文官法》
政治中立，管理连续
稳定政局，工作效率
◎问题探究：谈谈对西方文官制度的看法。
阅读材料，可以发现：文官制度是有阶级性的，在资本主义国家，文官执行资产阶级政治家制定的政策，是资本主义统治的工具。
但是，也不能否认，由于文官的职业性和专业性，他们确实能提高政府的工作效率，并保持国家治理的稳定性。
◎学习拓展：分析文官制度对资本主义国家的发展有什么作用。
面向所有公民通过公开竞争考试录用文官，扩大了资产阶级的统治基础，为资产阶级治理国家提供了优秀人才，有利于巩固资本主义的统治。文官的政治中立和无错常任特点保证了政府工作的稳定性，有利于政局稳定。晋升和退休制度等系统的管理制度，保证了文官工作的稳定性和积极性，有利于增强社会治理的专业性，提高政府工作效率。这些都促进了资本主义国家的发展。
第7课 近代以来中国的官员选拨与管理
知识重点
近现代中国的公务员制度
□学部官报
新式教育，学部管理
学堂选官，大势所趋
①晚清选官制度的变革
★学习聚焦：废除科举制度，设立学堂选官制度和留学毕业生选官制度，是晚晴选官制度的变革。
¤科举初变
洋务开展西学传，人才需求新条件
科举制度初改变，经济特科一闪现
¤新式学堂
书院废止学堂办，新式教育新观念
传统六部头面换，官制改革基础奠
¤废除科举
学制统一章程颁，废除科举学选官
奖励出身功名延，此路越走越艰难
□两江师范
苏皖与赣，之洞创办
实验实践，新学典范
▓史料阅读：废科举、兴学堂—1905年袁世凯等《立停科举推广学校折》
枭雄奏请，科举废停
兴办学堂，教育转型
②民国时期的官员选拔制度
★学习聚焦：以考试方式选拔官员，是民国时期官员选拔制度的主体。国民政府正式建立了公务员制度。
¤思想基础
考试选官主体，中山思想奠基
政府法规草拟，制度建设意义
¤文官初立
北洋两种方式，文官初建标志
考试排斥女士，甄别留任旧职
¤公务员制
南京五院体制，考试最高人事
公务员称开始，党务更加合适
□民国考试院
五权宪法，公职选拔
考选任用，铨叙审查
历史纵横：民国时期文官、公务员等级制
民国时期，制度建立
职官等级，趋于严密
▓史料阅读：高等考试应试资格—1929年《国民政府公报》
考试法颁，公考制建
应试之人，必备条件
③中华人民共和国的干部制度和公务员制度
★学习聚焦：党管干部原则是中国特色社会主义干部管理制度的根本，建立和推行公务员制度是干部人事制度的重大改革。
¤革命时期
重视工农教育，培养革命骨干
古田会议决议，明确成长路线
¤改革以前
社会主义阶段，干部含义未变
核心原则党管，各项事业贡献
¤改革以后
改革开放完善，特色制度初建
公务员考普遍，旧的编制再见
历史纵横：干部
管理层面，公职人员
事业骨干，身份体现
日文汉词，法语正源
历史纵横：公务员
国家机关，公职人员
依法履权，行政在编
工资福利，财政负担
☆思考点：在干部人事制度改革中，建立公务员制度的意义是什么？
一方面，建立公务员制度是加强干部人事工作法制化建设的根本措施，是中国干部人事制度从人治走向法治的重要开端。因为法制化是现代人事制度的基本特点，各国都在总结本国经验和借鉴外国经验的基础上建立健全本国人事制度体系，并制定了有关法律法规。
另一方面，实行公务员制度具有重要的现实意义：一是有利于形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、能进能出、充满活力的用人机制；二是对包括各级党政领导干部在内的广大公务员的严格管理，有利于树立和落实科学发展观和正确政绩观，有利于加强党的执政能力建设和政府的行政能力建设。
◇学思之窗：2018年《中华人民共和国公务员法》内容，分析其中的变化。
主要变化在于改非领导职务为职级，实行职务、职级并行制度，重新设置了职级序列。
原因：随着中国特色社会主义进入新时代，党和国家事业取得了历史性成就，中国社会发生了历史性巨变，对公务员队伍建设提出了新要求，一些规定不适应、不符合新形势的要求，需要与时俱进地加以修订完善。加强对公务员队伍的统一领导、党管干部等要求要进一步体现到具体规定中。
◎问题探究：谈谈近代以来中国公务员制度的发展过程。
孙中山的文官考试思想奠定了近代中国文官制度的基础。1913年，北洋政府颁布《文官考试法草案》等法案，标志着文官考试制度的建立。南京国民政府时期，文官考试制度有了新的发展。一是正式设置考试院作为国民政府最高考试机关，考试院负责考选、铨叙事宜，是公务员制度的主要执行者和监督者；二是1929年颁布了《考试法》等一系列法规，初步形成了公务员法律法规基础。
新中国成立后，国家公务员录用制度经历了一个发展过程。20世纪90年代，国务院发布《国家公务员暂行条例》，国家公务员选用制度初步建立。2005年，全国人大常委会通过中国第一部公务员管理法《中华人民共和国公务员法》，标志着我国公务员管理步入法制化轨道。2018年，我国进一步修订和完善了《中华人民共和国公务员法》。
◎学习拓展：清末选官制度变革对传统教育和读书人命运产生的冲击。
晚清时期是中国社会大转型的时期，清末选官制度的变革表现在传统的科举选官被学堂选官、留学毕业生选官制度取代。学堂出身的人不仅可以获得与科举出身相应的待遇，还可以享受优先进入仕途的待遇，这对读书人来说具有巨大的吸引力。因此，传统教育由于无法与当时的选官制度接轨而遭到抛弃。学堂选官深刻地影响了读书人的命运，还表现在：新学制下读书人的受教育机会增多，可以选择新式学堂和出国留学等不同渠道；从学习内容看，虽然仍有传统的经学，但学生也开始接触新知识和新思想，新式学堂教育改变了读书人的知识结构和价值观念；学堂毕业生进入教育、科研、工业、商业、财会、医学、法律、新闻、出版、艺术，以及政府、军队等各个社会领域的职业阶层，充实了新式知识分子群体。

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