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第一节 中国古代政治制度的形成与发展
先秦
夏、商、西周是中国古代奴隶制国家政治制度的形成与发展时期。
夏
（1）建立：公元前2070年，禹建立了我国最早的奴隶制国家夏朝
（2）王位世袭制
①政权性质：“公天下”（禅让制）变为“私天下”（世袭制）
②权利传承：传贤变为传子
③社会形态：原始公有制变为奴隶私有制
（3）认识：
①王位世袭制是私有制发展到一定程度的产物，是阶级对立的必然趋势；②
顺应了历史潮流的发展，推动了中国社会的进步
商
（1）汤建商，盘庚迁殷，故称“殷商
（2）政治制度：内外服制
①内服：指商王直接控制的王畿
②外服：指商王间接控制的方国和部族
③直接统治与间接统治相结合，商王对外服的控制力有限
（3）国家政治的特点：
①神权色彩浓厚（巫的重用），神权与王权紧密结合（甲骨文占卜）
②商朝已经有较系统的国家机构和分掌内外服各类事务的官吏。
西周
1、建立：
公元1046年，周武王建立，定都镐京，周天子是最高统治者
周：约BC1046年-BC256年 西周：约BC1046－BC771 东周：BC770－
BC256
2、政治制度：
（1）分封制（“封邦建国”）
①目的：对全国实现有效统治。
“封建亲戚，以藩屏周”——左传
②对象
同族王姓；异姓功臣；先代贵族（宋-守株待兔、杞-杞人忧天）
③诸侯权利与义务
权利：诸侯在封国内享有世袭统治权(独立性)、再分封、设置官员、
建立军队、征派赋役
再分封：诸侯——卿大夫——士
义务：镇守疆土、随从作战、交纳贡赋、朝觐述职
④特点
分封对象：多元化，但以同姓亲族为主体
分布地区：主要集中在黄河中下游地区
纵向联系：明确周天子权力和诸侯义务，形成贵族等级分封序列(秩
序)，加强了中央与地方的纵向联系
横向联系：以血缘关系为纽带分配国家政治权力，加强了诸侯国之
间的横向联系
⑤影响
积极：
①确立了周天子“天下共主”的地位，扩大了西周的统治范围，巩
固了统治；
②促进经济文化交流和民族融合，逐渐形成华夏国家认同;
③打破夏商部落国家和方国联盟状态，国家政权由松散走向紧
密;
消极：
诸侯国有较大独立性，易导致分裂割据
⑥商代内外服制与西周贵族等级分封制的异同
相同点：
都是为了巩固奴隶主贵族统治
都承担了一定的义务，且具有较强的独立性
不同点：
内外服制下，外服与商王朝是同盟关系，无血缘关系；分封制
下，诸侯与王室大都有血绿关系或姻亲关系。
内外服制下，中央对地方的控制相对松散；分封制下，诸侯国对
周天子的义务更加明确周王室的有效管辖范围扩大，形成”天下
共主”的政治局面。
（2）宗法制
①含义：以父系血缘的亲疏来维系政治等级、巩固国家统治的制度。
②原则：嫡长子继承制
③特点：
以嫡长子继承制为核心
既是家族关系，又是政治隶属关系，国与家结合
大宗与小宗既具有相对性
形成森严的社会等级
④作用：
对当时：
保障贵族”世卿世禄”特权;
利于凝聚宗族，防止内部纷争;
现实意义：
利：注重家庭建设，提倡尊老爱幼，利于强化民族、家国认同；
弊：导致特权思想严重，等级制度森严，形成了传宗接代观念和
重男轻女思想；人们崇尚权威，家长制盛行，缺乏反抗精神，裙
带作风盛行，不利于民主法制的发展。
（3）礼乐制度
①内容：
礼泛指典章、礼仪等，用来区别宗法远近和等级；乐指舞蹈和歌咏
等，使各等级上下和同;
礼乐制度要求不同等级都安于名分，遵守礼制，不得僭越
②实质：维护分封制与宗法制的工具(即维护统治的工具)
③瓦解：春秋后期。出现“礼崩乐坏”的局面
3、西周政体的基本特征：
①分封制、宗法制、礼乐制相结合
②政治权力分配与血缘关系相结合
先秦时期国家制度中的原始民主传统：
1、商周政体中，君主的权力不是绝对的，其中的原始民主传统，对君主的权力
有制约作用。
“有君而为之贰，使师保之，勿使过度。”——《左传》
2、国家遇到重大问题时，君主要征求平民“国人”的意见，国人也可以通过舆论
来影响朝政。
“厉王虐，国人谤王”——《国语》
“防民之口，甚于防川”
中国早期政治制度的特点：
①神权与王权相结合，迷信色彩浓厚
②以血缘关系为纽带，家国同构
③等级森严
④最高统治者尚未实现权力的高度集中
原始民主传统对君权有制约
分封制下地方具有较大的独立性与自主权
春秋战国时期
（1）总特征：大变革、大转型，从奴隶社会向封建社会转型
（2）表现：
社会经济发展：
铁犁牛耕开始使用，井田制逐步瓦解，土地私有制和小农经济出现并发
展，重农抑商政策开始出现；
政治：
周王室衰微，宗法分封制遭破坏，诸侯相互征伐兼并；
为求富国强兵，各国政治上发生重大变革；
君主权力加强，郡县制、官僚制开始产生
“春秋无义战”
“礼乐征伐自天子出”
思想：
私学兴起，百家争鸣，形成第一次思想解放运动；
阶级：
奴隶主贵族衰落，地主阶级日益壮大，士阶层兴起；
民族：
民族交融，华夏认同观念扩展至周边民族，华夏民族发展壮大。
秦朝
1、建立：公元前221年，秦王嬴政在灭六国，都咸阳，建立了我国历史上第一个统
一多民族的中央集权的封建国家。
2、政治制度：君主专制中央集权制度
（1）皇帝制度：
①标志着统一的专制主义中央集权的封建国家形成
②特点：皇权至上、皇帝独尊、皇位世袭
③本质：君主专制
（2）三公九卿制（中央）：
三公
丞相：百官之长，统领百官，丞相府是行政中枢所在
太尉：最高武官，掌管军事
御史大夫：副丞相，最高监察官，协助国政，掌管图籍、文书
九卿（了解）
郎中令（皇帝侍卫首领）、卫尉（皇宫卫戍司令）、太仆（掌管皇帝舆
服车马）、宗正（皇室事务）、廷尉（司法刑狱）、治粟内史（赋税征
收管理）、少府（工商税务和皇室财务）、典客（民族外交）、奉常
（祭祀礼教）
决策方式：公卿决议，皇帝裁断
特点：皇权中心；家国同治；分工明确；相互配合与牵制
（3）郡县制（地方）：
特点：
地方官制有明确分工，既相互配合又彼此牵制
郡守和县令都由皇帝直接任免
作用：
形成中央垂直管理地方，加强了中央对地方的管理；有利于政治稳定、
经济发展
是官僚政治取代贵族政治的重要标志
（4）文书制度：
含义：以邮传为中心的文书传送系统
目的：保障皇帝和中央政令传送，各级官僚以文书推行行政管理
影响：
提高行政效率，加强专制主义中央集权制度
有利于制度的延续，具有较高的史料价值
保障皇帝和中央的政令能够传送到全国各地
“君主专制”与“中央集权”的区分：
“君主专制”指决策方式，其主要特征是皇帝个人的专制独裁，集国家最高权
力于一身。（主要矛盾：皇权VS相权）
“中央集权”指管理方式，地方在政治、经济、军事等方面没有独立性，必须
严格服从中央的命令。（主要矛盾：中央VS地方）
“贵族政治”与“官僚政治”的区分：
贵族政治：建立在分封制和宗法制以及世卿世禄制基础上，以血缘宗法制度
为基础的政治体系。
官僚政治：建立在官吏的选拔和任命基础上，按照职能和职位分工、分层管
理原则建立的中央集权、地方服从中央的政治体系。
分封制与郡县制的异同：
两汉至明清
（一）中央政治制度演变
汉代——三公九卿制（汉承秦制）、中外朝制度、尚书台
（1）汉承秦制：中央行政体制仍为三公九卿制
（2）汉武帝时期，为了加强中央集权，设立中朝，中央行政中枢的权力逐
渐由丞相转移到皇帝亲信手中，从而使外朝丞相的权力大大削弱。（中外朝
制度）
为了削弱相权，武帝从中央各机构中选拔了一批资历较浅但有才能的官
员，入宫侍从左右，参与决策，形成一个称为“中朝”或“内朝”的小团
体，丞相为首的原有政务机关则相对称为“外朝”。
（3）西汉晚期，中朝尚书的权力逐渐增大
（4）东汉：光武帝刘秀将尚书台确立为新的行政中枢，三公权力受到削
弱。（“台阁”是对中外朝制度的继承和发展）
吸取了西汉重臣专政、王莽篡政的历史教训，削弱“三公”权力
尚书一职的历史演变：
秦朝——九卿少府属官，地位低下，负责文书
西汉——进入中朝，地位渐高
东汉——形成尚书台，成为行政中枢。“虽置三公 ，事归台阁”——
《后汉书》
魏晋南北朝——三省制
东汉尚书台至曹魏改称尚书省，新设中书省执掌机要，中书舍人多由寒人担
任，西晋又设立门下省以分中书省之权。（“尚书省”权力削弱）
三公已被完全架空，成为荣誉头衔，而尚书令、中书令、门下侍中成为真正
意义上的宰相，形成“三省制”
与秦汉相比，魏晋南北朝时期三省是三个机构，与三公由三位首长统辖大权
相比，进一步加强了皇权。与后来的隋唐相比，三省权利尚未制度化。
隋唐时期——三省六部制
（1）形成与发展过程
（2）职能分配
注：三省长官中书令、门下侍中、尚书令与尚书仆射并称宰相，分掌宰
相职权，他们共同议政的地方叫政事堂。政事堂的设立，反映了相权有
所分散。
（3）特点（创新之处）
①相权三分、彼此牵制
②职权明确、提高效率
③协商政务、集思广益
④节制君权、减少失误
（4）影响：
①相权三分、彼此牵制，削弱相权，加强皇权
②三省六部制分工明确，利于提高工作效率
③一定程度上节制君权，减少决策失误
④是中国政治制度的重大变革，反映了专制主义中央集权制度成熟与完
善，为后世所沿袭。
宋朝——二府三司
（宋太祖）把宰相的人数由两人增加到三人，设立参知政事，使政务由宰
相、参知政事等，一起讨论，最后由皇帝亲自裁决……还设立枢密院掌管军
政，其长官地位与宰相相等。另外，还把财政大权从宰相掌管中分离出来由
“三司”担任。其地位和宰相不相上下。（相权进一步分散）
宋代官僚政治的特点是君主独裁体制的形成。宋代的君主独裁政治是建立在
发达的官僚政治体制之上的，把终极裁决权交给皇帝。（皇权加强）
元朝——中书省（一省制）
实行中书省总理全国政务的中枢制度，相权有所加强。
实施原因：①元朝统治面积空前扩大，事务繁杂， 蒙古贵族文化水平相对落
后；②为了更便捷、高效处理全国事务，改 三省为一省。
弊端：宰相权力过大，造成元中后期内乱频繁。
明朝——废宰相，设内阁
（1）废宰相：1380年，明太祖废除中书省和宰相，宰相制度终结，权分六
部。
A、原因：
①历史原因：前朝丞相权势过重的教训。
②现实原因：废行省设三司，相权扩大。
③直接原因：丞相胡惟庸专权擅政。
④根本原因：相权过大，威胁皇权。
B、影响：①加强皇权②政务繁忙，效率低，易决策失误
（2）明成祖朱棣设内阁：
①皇帝选拔一些文官到宫廷的殿阁值守，是为“内阁”。
②内阁大学士备皇帝顾问，协助皇帝处理各种政务，内阁逐渐成为事实
上的行政中枢。
③内阁不是法定的中央一级行政机构，无决策权和行政权，权力来源于
皇帝个人信任，不能制约皇权。
宰相制与内阁制的异同：
（3）宦官专权（司礼监）：
表现：司礼监获得批红权；提督东厂，控制锦衣卫
思考：内阁首辅权倾朝野，或者宦官专权，是否意味着皇权的衰落？
答案是否。无论内阁当政还是宦官弄权，其权力本质仍出自皇权，实质
上都是专制皇权不断加强的产物！
皇帝信任内阁时，内阁权力大，出现首辅专政
皇帝信任宦官时，司礼监权力大，出现宦官专权
清朝——议政王大臣会议，南书房，军机处
（1）议政王大臣会议
创立于皇太极时期，撤于乾隆57年(1792)，主要参加有八旗旗主等议政
王、议政大臣等，是当时国家的议政和决策中心。凡军国重务，不由内
阁票拟者，皆交议政王大臣会议满洲贵族集体决策，皇权受到限制。
（2）南书房（乾隆）
①背景：清初入关后，采用明制，设内阁、置六部。同时保留祖制——议
政王大臣会议。但议政王大臣会议的权力凌驾于内阁、六部之上。
②设立：康熙在宫内设南书房，参与机要事务，起草谕旨。
③目的：强化君主专制，消弱议政王大臣会议的权力
④影响：中枢权力遂一分为三。内阁、议政处、南书房互相制约，最后
集权于皇帝。
⑤认识：在宫内设南书房的思路，与汉武帝中朝决策相近，含有削弱议
政王大臣会议权力之意，同时含有将外朝内阁的部分权力归于内廷之
意。
（3）军机处
①设立：雍正时期
②原因：
直接：办理西北军务；
根本：加强君主专制。
③军机大臣职能：辅助皇帝处理机要政务，跪受笔录、上传下达。
④性质：中枢秘书机构（非法定机构）
⑤特点：
简：机构简单、朝臣兼职
速：办事效率高
密：保密性好，外界干扰少
⑥影响：提高行政效率；加强皇权，君主专制达到顶峰。
小结：两汉以来中央行政中枢制度的演变（君主集权）
如何认识君主专制的强化？
积极：防止分裂，有利于统一多民族国家的建立、巩固和发展。
消极：统治日益腐败，阻碍社会经济发展和思想文化进步，封建制度渐
趋衰落。
（二）地方行政制度演变
汉朝：
西汉初郡国并行制：
西汉至东汉：郡县二级制
汉武帝时期设十三部刺史——中央派出、检查地方（位卑权重，只有监
察权）
东汉末：州郡县三级制（魏晋南北朝沿袭）
州刺史变成州牧（地方一级行政单位，掌地方最高行政权、领兵权）
影响：内轻外重，干弱枝强，导致东汉末军阀割据混战。
唐朝：
根据山川形势把全国划分为 10 道后增至 15 道，作为中央派出的监察机构，
后来道逐渐演变为地方最高一级行政实体，形成道、州、县三级制。唐中期
以后，部分节度使兼并役使州县拥兵自重,形成藩镇割据的局面。
（1）节度使：
掌握边镇武力的官员，后来其权力扩大，不仅领兵，而且把持民政与财
赋。
设立原因：版图拓展，边疆形势日益紧张，增设军镇，节度使权力扩
大，国家出现内重外轻的局面。
结果：755年，安禄山、史思明发动叛乱，历时八年，763年被唐平定。
安史之乱的影响：唐由盛转衰的转折点
政治：唐代中央集权大大削弱，逐渐形成藩镇割据的局面
民族关系：边防空虚，周边不宁，吐蕃、南诏等少数民族政权不断
进犯。
经济：黄河流域经济遭到严重破坏，而江南经济未遭破坏，南方经
济日益超过北方，中国经济中心开始南移。
（2）藩镇割据：
原因：安史之乱期间和以后，唐朝陆续在内地增设藩镇。
表现：
①政治上拥有自主权，可以自行任免官吏，节度使死后职位传给儿
子或部将；
②经济上，拥有财权；
③军事上，拥有强悍的武装，独霸一方。
影响： 严重削弱了中央集权；同时也延续了唐朝的统治，但给人民带来
了灾难。
宋朝：
背景：北宋建立后，结束了五代十国的分裂局面。 吸取唐末以来的军阀割
据、政局动荡的历史教训。
措施：
①派文官担任地方知州，并设通判监督，节度使转化为虚职;（削实权）
②设转运司管地方财政，大部分赋税上交中央;（制钱谷）
③地方精兵编入禁军，定期更驻（更戍法）。（收精兵）
影响：①大大加强中央集权,解决唐以来的藩镇割据问题； ②形成了冗官、冗
兵和冗费的积贫局面
元朝——行省制：
（1）含义：当时中央的宰相机构是中书省，委派官员代表中书省处理地方
事务，逐渐形成常设机构，称为行中书省，简称行省。
（2）性质：既是地方最高行政机构，又是中央派出机构（双重性）。
（3）特点：
①辖区广阔，军政大权集中； ②行省受制于中央，权力大而不专，中央
集权与地方分权相结合； ③打破“山川形便”，采取 “犬牙交错”政区划分
方式（削弱了地方的经济、文化认同感，使行省失去扼险而守、割据称
雄的地理环境）。
（4）影响：
行省辖区广阔，军政大权集中，提高了行政效率，有利于加强中央集
权，巩固多民族国家统一。
促进了边疆少数民族地区政治、经济和文化的发展。
它的创立是中国古代地方行政制度的重大变革，是中国省制的开端。
明朝
1.废行省，设三司：
（1）职能： ①承宣布政使司负责行政、财政；②提刑按察使司负责司
法、监察；③都指挥使司负责军事。
（2）特点：三司分权，互不统属，权归中央
（3）评价： 中央政府与地方政府的联系进一步加强，对强化中央集
权。 稳定地方社会秩序起到了一定作用。
2.设立巡抚、巡按：
（1）内容：负责一省的军民大政； 巡抚、巡按属于京官，由中央临时
派遣。
（2）作用：有利于地方行政效率的提高；有利于加强对地方的管理。
清朝
到清朝，巡抚由临时委派到永久存在，成了一省长官；由负责监察到负责地
方行政；由一般加衔到正式建制。尤其是总督，节制一省或数省的军政大
权，形成省府县三级行政制度，是清代实施地方要地及边区统治的重要官制
设计。
明清时期的督抚制度：
1、明初：地方权力一分为三，即以承宣布政使司管理地方政务，提刑按察
使司管理司法狱政，都指挥使司掌地方军权，避免了地方割据局面的出现，
但三司并行使地方明显缺乏自己的政治“中枢”，严重影响了地方行政管理的
效率。
2、明中叶以后：临时派遣的巡抚日益常态化与制度化，在事实上成为地
方“三司”的上级，最终完成了其地方官化。
3、清朝：督抚成为地方行政最高长官，总督、巡抚成为总掌地方军政要务
的封疆大吏。
4、晚清：在镇压太平天国起义的过程中，督抚势力膨胀，对中央集权构成
威胁。
小结：
（1）层级变化：从两级制到三级制再到四级制、五级制的演变，其中三级
制占主体地位，层级的增加体现了中央集权的不断强化。
（2）县最稳定，最高一级变化最频繁，下稳上动是地方行政层级变化的特
征。
（3）中央设立的监察机构通常会演变成最高一级行政单位。
本节课小结：
以上内容整理于 幕布文档

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