资源简介

探究如何看待农民工现象
研究背景
农民工数量庞大，是我国重要的就业主体，也是稳就业政策的重点关注对象。
在现代化进程中，农民工作为国家发展和经济增长的重要支撑，其重要性不言而喻。然而，近年来随着社会结构的转型和经济体制的深刻变革，农民工群体的现状也越来越引起了广泛的关注和担忧。
问题提出
如何看待农民工现象
　　改革开放以来，我国人口流动频繁，城镇出现大量外来务工人员。其中，大批农民离开家乡，来到大城市和沿海经济发达地区，成为推动工业化和城镇化的一支生力军。
　　这些数量巨大的农民务工人员（以下简称“农民工”）对我国的经济发展起了什么作用呢？这些居住在城镇里的农民工又面临哪些急需解决的难题呢？
　　对于这一课题的探究，建议采用以下思路。
收集、阅读资料，了解农民工现状。
分析农民工对我国经济发展的作用和面临的难题。
探讨解决农民工难题的对策与途径。
　　知 识 拓 展
　　资料 1 农民工对我国经济发展的贡献
　　据国务院新闻办公室介绍，农民工已成为中国产业工人的主体，全国农民工总量为2.93亿人，其中外出农民工1.72 亿人(2021年)。目 前,我国建筑业、煤矿采掘业、纺织服装业和城市传统服务业的从业人员多数来自农村劳动力的转移。可以说，农民工为城镇创造了财富，为改革开放增添了活力，为我国的经济发展作出了重大贡献。
在春节期间，大量的农民工回家过年了，一些工厂招不到工人，只得减产甚至停
业。大城市居民的生活也面临很多困难：家政服务人员、环卫人员、保安人员少了，一些餐馆都歇业了。现在，我国的许多工业和城镇已经离不开农民工了。
资料分析
　　1. 在城镇里的农民工主要从事哪些行业？结合你的所见所闻，印证这种说法。
　　2. 分析促使这种劳动力转移的主要因素。
资料 2 数百万农民工返乡创业
　　近年来，农产品加工、乡村旅游、电子商务等快速发展，吸引广大农民工返乡创业。2015 年，国务院为进一步做好农民工等人员返乡创业工作，印发了《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》，支持农民工返乡创业。
　　农民工返乡创业将创造一批新的就业载体，以创业促就业，带动当地农村富余劳动力的就地就近转移。返乡农民工回到农村，他们把打工时掌握的各种信息与家乡的优势资源进行整合，有利于拓展农村经济和产业发展的空间，带动农村各项生产的发展，促进新农村建设的深入开展。
资料分析
　　1. 与农民工外出打工相比，返乡创业给农民工个人和家庭带来的好处有哪些？
　　2. 农民工返乡创业对新农村的建设和发展起到了什么作用？你能举出一些实例吗？
资料 3 怎么解决农民工所面临的难题
　　城市中的农民工普遍面临收入低、住房医疗无保障、子女入学难等问题。如何解决这些问题，对我国当前的社会是一项严峻的挑战。为此，许多人提出了不同的看法。
　　深化户籍制度改革，让农民工举家进城落户。
　　实施居住证制度，保障居住证持有人享有教育、医疗等基本公共服务。
　　健全促进农民工市民化的机制，让进到城市的农村人口享受与城市居民同等的市民权利。
　　大力发展大中城市，吸纳更多的农民工。
　　重点发展中小城镇，鼓励农村劳动力就地就近转移。
　　支持农民工回乡创业，建设新农村。
　　加强对农民工的培训，提高农民工的素质。
　　控制农民工进城的数量。
资料分析
　　1. 上面这些想法和做法，你同意哪些？为什么？
　　2. 你还有什么建议？请举出两条，并说明理由。
新闻链接
详解农民工就业：特征、趋势与政策建议
华夏时报　钟正生/文
农民工数量庞大，是我国重要的就业主体，也是稳就业政策的重点关注对象。2023年上半年中国就业形势整体向好，其中农民工就业形势的改善最为显著。从数量看，2023年上半年外出务工农民工人数同比增3.2%，是2013年以来的次高点（仅低于2021年一季度）。从失业率看，2023年7月外来农业户籍人口城镇调查失业率降至4.8%的低位，较2月高点下降1.2个百分点，较城镇总体的调查失业率低0.5个百分点；初中及以下学历失业率从2月的5.7%降至6月的4.4%，而农民工人群中低学历的占比更高。
回顾2020—2022年间农民工就业形势及其对消费的影响，探讨当前农民工就业复苏的可持续性，并提出助力农民工消费需求释放的相关政策建议。
1）作为重要就业群体的农民工有何特征？尽管农民工没有城镇户籍、受教育程度偏低，但普遍吃苦耐劳，这些特殊之处使农民工就业的行业结构与城镇整体存在差异：农民工更多从事制造业和建筑业，更多从事接触性，而非高技术服务业。
2）过去三年农民工就业与消费同步走弱。2020—2022年，多数稳就业政策对农民工群体覆盖不足，农民工显性就业压力偏大，外出农民工流动情况所反映的隐性就业压力更甚。外出务工工资是农村居民重要收入来源，但2020—2022年就业景气度低迷，拖累农村居民收入增速，并在一定程度上抑制其边际消费倾向，延缓农村消费结构升级的趋势。
3）今年以来农民工就业的恢复能否持续？中国经济走向复苏，就业回暖的大方向相对确定，且较多吸纳农民工就业的第三产业恢复势头较好，建筑业施工需求回升，制造业劳动力需求已有企稳苗头，农民工就业的恢复具备持续性。
4）政策如何助力农民工群体消费需求释放？农民工群体可成为扩大国内消费需求的重要支点，宏观政策可以为农民工群体消费需求的释放提供“加速度”。短期内，需促进经济环比增长动能修复，稳定农民工就业、增加农民工收入，提振其消费意愿。更深层次的问题在于，农民工兼具“二元”身份，天然抑制其自身的消费水平，宏观政策在中长期需解决农民工消费“两头不沾”的问题，可着眼于增强农民工就业的稳定性、提升农民工社保覆盖质量，完善农民工市民化的成本分摊机制。
一、作为重要群体的农民工有何特征？
农民工是重要的就业主体，在我国经济发展中扮演重要角色。
据《2022年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2022年末，全国农民工总量共2.96亿人，在 7.3亿全国就业人员中的占比为40.3%，在从事非农行业（第二产业和第三产业）就业人员中的占比约为53.1%。
从刘易斯的二元模型看，农村劳动力向城镇转移之初，剩余劳动力近乎无限供给，他们所接受的工资水平远低于其边际产出，这是农民工为中国经济在较长时间内维持中高速增长的贡献所在，也助力了城乡收入差距的缩窄。
农民更多从事非农工作，使其收入增速更快提升。2013 年起，国家统计局整合城乡住户调查制度，开展了城乡一体化住户收支与生活状况调查，此后城乡居民收入及消费的统计数据更具可比性。2022年，城镇居民与农村居民的收入比值为2.6:1，较2013年的2.93:1有明显的下行。
农民工的就业结构与城镇整体有所差异。据国家统计局《全国农民工监测调查报告》，我国农民工主要从事六大行业，包括制造业、建筑业、批发和零售业、居民服务业、交通运输仓储、邮政业和住宿和餐饮业等，从事其他行业的农民工合计占比仅有17.6%。相比于城镇总体，农民工就业的行业结构有两个特征：
一方面，农民工更多从事制造业和建筑业。我们可用2020年第七次人口普查数据为基准，观察城镇整体的就业结构。全部农民工中，从事制造业的人数占比为27.4%，较城镇总体制造业就业占比高出7.8个百分点；从事建筑业的人数占比为17.7%，较城镇总体的建筑业就业占比高8.3个百分点。
另一方面，农民工所从事的服务业行业较为集中，且多属于接触性服务业。从事第三产业的农民工占农民工总数的51.7%，而城镇总体就业中，从事第三产业的人数占比高达66.6%。农民工在第三产业中的就业集中于批发零售、交通物流、住宿餐饮、居民服务这四大行业。
农民工群体有其特殊之处，影响了他们所从事的行业和岗位。
首先，农民工并不具备城镇户籍，部分岗位对此有“准入”限制。城镇非私营单位涵盖了国有企业、股份制企业、集体单位、政府及事业单位等类型，其就业质量和工资水平相对于私营单位（私营企业和个体工商户）更高。根据《2022年人口和就业统计年鉴》，城镇非私营单位从业人员中，从事公共管理和社会保障行业、教育行业、卫生和社会工作行业的占比分别为11.7%、11.6%、6.4%。这三个行业中，大量存在国企、事业单位，招聘过程中对应聘者的户籍范围有更多限制，对外来农业户籍人口形成“歧视”。
其次，农民工受教育程度偏低。农民工群体学历低于社会平均水平，2022年近七成农民工为初中及以下学历，而在全部就业人员中，初中及以下学历的人群占比不到六成。从《2022年人口和就业统计年鉴》看各行业城镇就业人员的学历分布，受教育程度较低的群体往往从事建筑业（62.6%为初中及以下学历）、住宿和餐饮业（60%为初中及以下学历）、居民服务业（56.4%为初中及以下学历）、制造业（52.3%为初中及以下学历）等行业，这与农民工就业较为集中的行业相重叠。
最后，农民工普遍吃苦耐劳。即便年龄已经偏大，农民工也愿意承担更辛苦、更危险的工作，建筑业便是其中的典型代表。
二、过去三年农民工就业与消费同步走弱
1. 过去三年农民工就业难度有所加大
过去三年间，农民工就业难度有所加大。一方面，国内经济低位运行，城镇新增就业岗位减少，农民工找工作难度提升，也影响其就业意愿。2020年，我国农民工人数减少517万人，出现有统计以来的首次环比减少。2020年至2022年，农民工占乡村人口的比例环比分别提升0.7个百分点、2.7个百分点和1.5个百分点，而2012-2019年间年均提升2.1个百分点。另一方面，疫情一度对线下经济活动产生影响，农民工的活动半径减小。2022年，外出就业的农民工在全部农民工中的占比较2019年下滑1.8个百分点。外出就业的农民工更倾向于省内务工，2022年跨省就业农民工在外出就业农民工中的占比较2019年下滑了2个百分点。
此外，稳就业政策对农民工群体覆盖偏弱，城镇社会保障体系难以“兜底”农民工就业，使农民工就业相较于城镇户籍人口“难上加难”。
2. 外出农民工流动数据折射隐性就业压力
相比于本地就业，外出就业在收入方面吸引力更高。根据《全国农民工监测调查报告》， 2020年-2022年间，外出就业的农民工数量分别减少466万人、增长213万人、增长18万人，这远低于2016—2019年121万人的年均增量；外出农民工占乡村人口的比例在2020年—2022年环比分别提升0.1个百分点、1.2个百分点和0.5个百分点，而2012-2019年间年均提升1.09个百分点。
外出农民工人口流动，往往会对城镇失业率数据形成“干扰”。农村是剩余劳动力的“蓄水池”，经济景气度偏弱时，大量农民工返乡，城镇的劳动力供给下行，使就业调查指标在一定程度上“失真”。
3. 农民工就业景气度影响农村消费
2020—2022年间，经济疲弱叠加疫情影响，农民工就业景气度低迷，拖累农村居民收入增速，并在一定程度上抑制其边际消费倾向，延缓农村消费结构升级的趋势。
首先，外出务工工资是农村居民的重要收入来源。据统计局住户调查，农民收入主要包括两个方面：一是经营性收入，其中六成多是农业经营收入，多源于粮食、蔬菜、水果等作物种植，增长相对稳定。2022年，经营性收入在农村居民人均可支配收入中占比为34.6%，较2013年降低7.1个百分点。二是工资性收入，是农民增收贡献的大头，与农民工就业息息相关。2022年，工资性收入在农村居民人均可支配收入中的占比为42%，较2013年提升了3.3个百分点。农民工进城务工，将一部分收入寄回农村老家，有助于缩小城乡收入差距。2020至2022年，农村居民人均可支配收入的年均增速较2017—2019年低1.1个百分点；其中，经营性收入年均复合增速仅较2017—2019年低0.1个百分点，而外出农民工工资收入年均复合增速较2017—2019年复合增速低1.6个百分点。过去三年间，农民外出务工收入增速走低，是其总收入增速放缓的主要拖累。
其次，农村居民的边际消费倾向与其工资性收入正相关。2014年—2019年，农村居民工资性收入较快增长，在可支配收入中的占比提升2.4个百分点，同期农村居民消费支出在可支配收入中的占比也提升了3.8个百分点。2020年，农村居民可支配收入中工资收入的比例较2019年下滑1.4个百分点，同期消费支出占可支配收入的比例也较2019年下滑3.2个百分点。过去三年间，农民工资性收入增速放缓，一定程度上抑制其消费倾向。
最后，农民收入增速放缓、消费场景受限，对农村居民消费结构的升级产生一定阻碍。据国家统计局数据，2022年农村居民的恩格尔系数为33%，较2019年上行了3个百分点。分品类看，农村居民消费支出中，教育文化和娱乐、医疗保健两类支出的占比分别下行1个百分点和0.85个百分点，对总体消费的拖累较大。
三、今年以来农民工就业显著好转
2023年以来，中国经济复苏以接触性、聚集性服务业恢复增长为主，从事这些行业的多为农民工人群。在经济恢复过程中，更多农民工进城务工，弥补了城镇劳动力的供需缺口。2023年二季度，外出农民工转移的同比增量为581万人，较我们测算的潜在趋势值大概高出55万人；2023年二季度，外来农业户籍人口调查失业率较去年同期下行1个百分点至5.0%，如果将超额转移的55万外出农民工也考虑在内，经调整的失业率将进一步降低0.3个百分点。
我们认为，年内我国经济复苏的势头还将持续，服务业依然是其中最重要的带动力量，因而农民工就业的恢复具备一定持续性。农民工就业形势由弱转强，主要得益于三个方面：
首先，第三产业对我国经济带动突出，还将成为吸纳农民工就业的主力。
2020年—2022年间，服务业受疫情影响较大，对农民工新增就业贡献明显减弱。2020年，第三产业农民工就业减少121万人，系2008年有统计以来的首次净流出。即便后续有所恢复，2021年及2022年从事第三产业的农民工就业增量也仅有180万人、395万人，弱于2015-2019年间615万人的均值。
2023年上半年，农民工就业占比较高的接触性服务业复苏势头较好。防疫政策放开后，居民外出就餐、旅游出行明显增多，人流物流恢复，接触性、聚集型服务业补偿性增长。从上半年数据看：1）批发和零售业（从事该行业的农民工占比约12.5%）实际GDP同比增长6.6%，比去年快5.7个百分点；2）住宿和餐饮业（从事该行业的农民工占比约6.1%）实际GDP同比增长15.5%，而去年下降了2.3%；3）交通运输、仓储和邮政业（从事该行业的农民工占比约6.8%）实际GDP同比增长6.9%，较去年的-0.9%也有明显恢复。今年上半年，第三产业对中国实际GDP累计同比的贡献率达到64.3%，已基本回到了疫情前水平。
其次，建筑施工需求回升，对农民工新增就业由拖累转为支撑。
2020年至2022年间，从事建筑业的农民工大幅减少。2020年-2022年间，从事建筑业的农民工合计减少了205万人。建筑业农民工“退潮”，受短期与长期因素叠加的影响：首先，疫情对线下经济活动产生抑制，2020年与2022年从事建筑业的农民工分别减少211万人、减少325万人。其次，2022年，部分地方出台“超龄农民工”清退政策，加快了大龄农民工退出劳动力市场的节奏。最后，2022年房地产行业调整压力犹存，房屋建筑施工活动放缓，对从业人员需求的影响尤为突出。
2023年上半年，房地产“保交楼”推进，基建投资保持较强的支持力度，使得建筑业施工需求回暖。今年上半年建筑业实际GDP累计同比增速达7.7%，为2017年以来的次高点（仅低于2021年一季度）。
最后，十四五规划提出“保持制造业占比稳定”的要求，制造业劳动力需求已有企稳苗头。
2016至2020年，农民工连续六年净流出制造业。在中国经济结构调整过程中，制造业对国民经济的拉动作用有所减弱，且制造业正走向绿色化、高端化、智能化，“机器换人”屡见不鲜，一定程度上“挤出”农民工就业。
疫情后农民工再向制造业“回流”。疫情期间我国出口竞争优势显现，出口的持续较快增长对制造业需求产生支撑。2022年工业在GDP中的占比回升至47.7%，较2019年全年高15.1个百分点。2021年至2022年，农民工流向制造业的人数分别为130万人、173万人，连创2013年以来新高。不过，我国制造业转型升级的大方向相对明确，中长期看，制造业对技能水平较低的农民工就业吸纳情况仍将趋弱。
四、如何助力农民工消费需求释放
我们认为，当前农民工就业的恢复具备一定持续性，农民工群体可成为2023年扩大国内消费需求的重要“支点”。然而，从就业恢复到收入增长，从收入增长到消费增加之间，仍然可能存在“转换”的困难与时滞。
2023年上半年，农民工就业景气度回温，已对消费产生一定推动。今年上半年，工资性收入在农村居民可支配收入中的占比较去年末提升了0.2个百分点，农村居民消费支出占可支配收入的比例也提升了0.4个百分点。但农村居民消费结构有待进一步优化。
基于此，宏观政策有必要在提升农民工就业质量、增加农民工收入、增强农民工消费意愿三个方面发挥作用，为农民工群体消费需求的释放提供“加速度”。短期内可从以下三个方面入手：
一则，巩固农民工就业恢复势头，促进农民工增收。1）增强经济增长动能，才能为农民工创造更多就业岗位。劳动力市场供需格局边际改善后，在就业稳固的同时，农民工工资收入也能够更快增长。2）更多推行“以工代赈”，鼓励农民工参与政府投资的项目建设，促进农民工就业和增收。3）即便在当下，农民工也依然面临一定的就业机会上的歧视（比如部分招聘中，为当地户籍人口保留一定比例的名额，限制外来劳动力进入部分工种、岗位等），有必要对国有企业及事业单位的招聘作进一步规范，集中清理其中的歧视性规定，确保农民工与当地居民享受同等的权利与义务。
二则，出台针对性的消费刺激政策，为农民工消费提供补贴。近几年多地政府发放消费券，但投放方式往往以线上为主、派券过程相对复杂，“政策红包”往往难以覆盖农民工群体。事实上，农民工是城镇中收入相对较低、消费潜力更足的群体，理应是消费补贴政策的重要目标人群。有鉴于此，可以为农民工群体设计定向的消费补贴政策，投放一定比例的纸质消费券，更多考虑农民工的消费场景和消费习惯。
三则，中央政府可以考虑牵头设立住房专项保障基金，让农民工“有恒产者有恒心”。地方政府在有条件的情况下，加大对问题楼盘项目的购买，再卖或租给农民工及新市民。这有利于提升农民工的消费倾向，有助于推动“保交楼”工作，还能够迅速提供房地产市场的增量需求，可谓“一箭三雕”。
1. 增强农民工就业的稳定性
就业稳定性的主要表现为签订劳动合同，尤其是长期合同工、固定工等类型。现实生活中，农民工就业多是短期、非正规的，劳动合同的签订率较低。
农民正式劳动合同签订率偏低的后果是，在面临经济下行等外生冲击时，农民工被迫离职的概率较高；在产生工伤、工资等纠纷时，因农民工与企业的“劳动关系”界定模糊，其权益更易受到损害。
因此，破解农民工低消费的途径之一是增强农民工就业的稳定性。政策的发力点在于落实《劳动合同法》，提升农民工劳动合同的签订率；增强农民工就业信息的获得渠道，降低农民工收入中断的风险，稳定其收入预期。
2. 提升农民工社保的覆盖质量
近年来我国基本社会保障参保率水平持续提升，覆盖面人群较广。截至2022年底，我国基本养老保险、医疗保险参保人数分别为10.5亿人、13.45亿人，分别占制度内应参保人数的90%、95%；城镇职工和城乡居民养老保险参保人数分别为5亿人、5.5亿人。2016年，国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，要求“城乡居民医保制度覆盖除职工基本医疗保险应参保人员以外的其他所有城乡居民”。
但对农民工这一特殊群体而言，医疗及养老保险的覆盖质量不高。据《人力资源与社会保障事业发展统计公报》数据，截至2017年年末，农民工参与城镇职工医疗保险、养老保险的比例分别为21.7%和21.6%，分别较城镇就业人员参保率低46.1和29.9个百分点；2017年农民工参与失业保险、工伤保险的比例分别为17.1%和27.2%，分别较城镇就业人员参保率低26.4和25.3个百分点。农民工往往只在其户籍地参与低水平的城乡居民保险，而非高水平的城镇职工保险。低水平医疗保险缴费较低，但在报销待遇方面相对较弱。
现实中，高质量的社会保障需企业和农民工共同缴纳费用。然而，企业缴纳社保负担较重，囿于生产经营压力，往往希望降低用工成本；农民工希望获取更多即期收益，且其流动性较强、社保异地转移接续程序相对复杂，求职过程中对于用工方是否能够缴纳社保，并无迫切性诉求。
有鉴于此，宏观政策有必要缓解企业和农民工社保缴费的负担，以此提升城镇职工社会保障体系对于农民工群体的覆盖率，一方面可根据农民工参保的人数和占比，为企业提供针对性的税收优惠及社保补贴政策；另一方面，流入地相关部门可以考虑为农民工统一购买补充医疗保险，或向农民工开放当地的特色医疗保障（比如“沪惠保”“北京普惠健康保”等），促进其消费潜力的释放。
3. 促进农民工向“新市民”转化
农民工向新市民转化固然可以提升其消费，但仍面临多重阻碍。对于农民工而言，进城面临的不仅仅是户籍的阻碍，主观上的进城意愿也需要再三考量。进城面临社会关系和融入程度的问题，还需要付出大量的成本；而土地是其进城失败的退路，也是难以割舍的家。从调查数据看，近年来进城农民工对所在城市的归属感有所增强，但仍有较大的提升空间。农民工监测调查报告显示，2022年进城农民工中，认为自己是所居住城市的“本地人”的比例为45.7%，比2016年提高10.1个百分点。总体上，对于农民工而言，进城存在融入社会、生活住房、缴纳社保、子女教育以及放弃土地的机会成本。
对当地政府而言，户籍人口增加的背后是城市运营成本的提升。会增加地方政府在基础设施建设、社会保障、公共管理、公共教育、卫生、住房等方面的成本，却难以带来短期可见的经济效益。也正因此，地方政府发力基建而非消费“稳增长”的动力更强。即便有改革户籍制度、吸引人口流入的诉求，地方政府也更倾向于给能创造更多价值的高学历毕业生，而非农民工以当地户籍。
站在经济效益和社会公平的中长期角度，中央政府有必要也正在推动农民工向新市民的转化。但其中的难点在于，农民工市民化的成本分摊机制有待进一步完善，需明确“中央财政－流入地财政－流出地财政－农民工个人”的权责。其中，中央财政可以根据接纳农民工落户的人数给予地方政府专项补助支持，流入地政府可按照农民工工作年限及技能给予补贴，流出地政府亦需支持农民工自愿有偿退出土地承包。
综合实践活动小结
通过这次实践活动，我们认识到，当前我国农民工现状已经引起了广泛关注和担忧。必须采取切实措施解决这些问题，以提高农民工的生存和发展环境。通过国家政策扶持、企业用工规范和个人自我保护等措施，可以有效地提高农民工的整体素质和待遇水平。最终达到一个政策稳健、市场公平、个人权益得到保障的良好局面。

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